De nieuwe filosofie achter het
economische beleid in een aantal
Westerse landen
DRS. J.L. SCHNEIDER*
In de meeste Westerse, ge’mdustrialiseerde landen zijn de afgelopen jaren belangrijke veranderingen
opgetreden in het denken over economische politick. Na de orientatie op keynesiaanse
beleidsinstrumenten en ,,fine-tuning” in de jaren zeventig is door het aanhouden van de crisis meer
aandacht ontstaan voor de aanbodkant van de economie, voor de structurele verschuivingen in de
wereldeconomie en voor de geringe economische sturingsmogelijkheden van nationale overheden. In
dit artikel wordt beschreven hoe deze accentverschuiving gestalte heeft gekregen in het economische
beleid van verscheidene industriestaten. Oe auteur bespreekt de monetaristische en de ,,supply-side”filosofie die in de VS, het Verenigd Koninkrijk en West-Duitsland opgang hebben gemaakt. Daarnaast
wijst hij erop dat tegelijk met het verleggen van de aandacht naar de geldgroei en de tekortreductie,
inkomenspolitieke doelstellingen in het economische beleid sterk aan belang hebben ingeboet.
Inleiding
In veel industriele landen is in de jaren tachtig een belangrijke
verandering opgetreden in de grondslagen van de economische
politick. Niet alleen feitelijke aanpassingen aan de wisselende
actuele omstandigheden zijn daarbij in het geding, maar ook
wendingen van meer principiele aard. Het beleid wordt veel sterker gericht op de correctie van structurele evenwichtsverstoringen en het is niet zelden met nieuwe, zelfbewuste ideologieen omgeven. Economische, maar tevens politiek geladen filosofieen
worden gelntroduceerd die aan een kant betrekking hebben op
economische inzichten in engere zin: meer nadruk op inflatiebestrijding dan op bestedingsstimulering; meer nadruk op monetaristische en klassieke dan op keynesiaanse gedachtengangen; meer nadruk op aanbod- dan op vraagfactoren (,,supplyside economics”); meer nadruk op lange dan alleen korte termijn; meer micro- dan alleen macro-economisch. Maar naast dit
alles gaat het ook om nieuwe opvattingen op een breder terrein,
om herstel van de vrije werking van het marktmechanisme en om
begrenzing naar aard en omvang van de rol van de overheid in de
economie.
Er is, kortom, een gevarieerd aanbod van nieuwe of vernieuwde theorieen en ideologieen met – bij alle verschillen in formulering en uitvoering – een gemeenschappelijke basis: zij zijn een
reactie op alles wat in de jaren zeventig in de economical van de
Westerse landen is scheefgegroeid. Zo raakten immers zowel
wisselkoersen als olievoorziening, betalingsbalansen, prijsstabiliteit, economische groei en wat al niet in ongekende mate uit het
lood. Traditionele modellen en beleidsinstrumenten werden
minder bruikbaar, wat leidde tot groeiende onzekerheid omtrent
de toekomst en de te volgen weg. Dan wordt allicht gezocht naar
nieuwe wegen en treden ook nieuwe politici aan die het verleden
kunnen afzweren en nieuw geformuleerde rechtvaardigingen
moeten aandragen voor de in de herstelperiode gevraagde
offers.
niet altijd in onversneden Friedmaniaanse vorm, het monetarisme heeft toch, vooral in de angelsaksische landen, enige politieke gestalte gekregen. Zonder op alle nuances en strijdpunten
verder in te gaan, mag wel worden gezegd dat de vergrote aandacht voor de monetaristische denkbeelden een reactie was op de
alom hardnekkige inflatie, dat daarin scherpe kritiek lag opgesloten op het tevoren gevoerde beleid en ook dat de monetaristen belangrijke — zij het vaak eenzijdige — argumentatie hebben aangedragen voor vernieuwing.
Er zijn bij alle variatie en gradatie toch wel steeds enkele algemene kenmerken van het monetarisme aanwijsbaar. Zo acht de
monetarist de publieke sector een bron van instabiliteit, terwijl
de particuliere sector – als haar tenminste de kans wordt gelaten
— relatief vitaal en stabiel is. De overheidssector is te groot en
onhanteerbaar geworden, de politici handelen onkundig en zelfs
irrationeel; de particuliere sector wordt daarentegen in deze gedachtengang geregeerd door gezond eigenbelang, marktprikkels
en rationele verwachtingen. Dan is het natuurlijk ook duidelijk
dat de overheidsrol moet worden teruggedrongen en de economie — volgens moderne terminologie — moet worden gedereguleerd en gereprivatiseerd. De roep om vrijheid wordt ook tot wisselkoersen, betalingsbalansposities, rentevorming en inkomensontwikkeling uitgestrekt en de bantering van officiele doelstellingen meestal van de hand gewezen. Een andere typisch monetaristische stelling is dat de voor de inflatiebestrijding essentiele
beheersing van de monetaire expansie juist wel aan een vaste regel moet worden gebonden. Maar die regel is dan ook in sommige versies een zo vaste — niet ,,discretionaire” — regel, dat daarmede de actieve beleidsrol van de autoriteiten ook op dit punt
zou worden teruggedrongen.
Opnieuw voorbijgaande aan de uiteenlopende versies en presentaties, kan worden gezegd dat in elk geval in veel landen meer
dan voorheen is gestreefd naar een krachtig monetair beleid,
vooral als instrument in de inflatiebestrijding. Het door de monetaristen wat eenzijdig naar voren gehaalde verband tussen
geldvoorziening en prijsstijging ging immers (of men nu de monetaire expansie als causale dan wel als conditionerende factor
,,Het” monetarisme
Als het – ondanks sterk specifieke trekjes – toch belangwekkendste voorbeeld van economisch-politieke vernieuwing moge
het z.g. monetarisme naar voren worden gehaald; ,,het” tussen
aanhalingstekens, want er is veel variatie. Al was het dan ook
ESB 18/25-4-1984
* De schrijver is werkzaam bij De Nederlandsche Bank als Directieadviseur, maar neemt zijn beschouwing geheel voor eigen rekening.
375
ziet) in de wilde jaren zeventig maar al te zeer op. Of het uiteinde-
door tijdige aanbodverruiming. Zo niet, dan zal het lange-
lijk nogal opvallende succes van de inflatiebestrijding ook aan
het monetaire beleid, en dat alleen, mag worden toegeschreven,
kan verschillend worden beoordeeld. Maar stellig is de rol van de
monetaire politiek de laatste jaren relatief groot geweest: te
groot zelfs, zou men kunnen zeggen, namelijk voor zover het
zware beroep op de monetaire instrumenten behalve een somtijds principiele zaak toch ook consequentie was van het falen
van het begrotingsbeleid en van het ontbreken van een redelijk
termijnbeleid op kortere termijn niet alleen door problemen met
de begrotingsfinanciering maar ook door bestedingsspanningen
worden bedreigd. Nu reeds doen zich in de Verenigde Staten storings verschijnselen voor zoals hervatte rentestijging, toenemende monetaire begrotingsfinanciering, een sterk groeiend betalingsbelanstekort en een beginnende inflatieversnelling. Wel kan
worden gezegd dat hierin de laatste tijd aanleiding is gezien om
meer serieuze pogingen tot indamming van het federale begro-
geordende loon- en prijsvorming.
tingstekort in gang te zetten.
Evenzeer als Keynes furore maakte in een tijd van instabiliteit
in de particuliere sector, zo gaan in ons hedendaagse bestel met
De aanbod-ideologie is al met al wat op de achtergrond geraakt omdat zij de gewekte verwachtingen kwantitatief niet
een veelal overbelaste en financieel ontredderde overheidssector
heeft kunnen waarmaken. Toch blijven verruiming en grotere
andere theorieen opgeld doen. De hoop wordt gewekt dat het
economische leven, bij hersteld vertrouwen in een evenwichtiger
beleid en bij een stabiele monetaire expansievoet, kan worden
beheerst door vrije-ondernemersactiviteit en dan eveneens stabielere rationele verwachtingen.
De navolgende bespreking van de ontwikkelingen in enkele afzonderlijke landen moet laten zien hoe dit alles in de praktijk
2. beheersing van overheidsuitgaven en het financieringstekort
(meer ruimte voor particuliere bestedingen via lastendruk- en
rentematiging), inclusief „supply-side”-elementen zoals deregulering en aanpassing van aard en omvang van belastin-
flexibiliteit van het aanbod van arbeid en van besparingen als
complementaire factor binnen een evenwichtiger ,,policy mix”
alleszins een eigen plaats verdienen.
Een inkomenspolitiek – conform punt 3 – wordt in beide
landen inderdaad niet gevoerd. Daarbij blijft in de VS de loonontwikkeling op een verhoudingsgewijs flexibele arbeidsmarkt
over het algemeen gematigd verlopen, terwijl in het VK door geforceerde uitstoot van niet-rendabele arbeid zowel een grote produktiviteitsstijging als een matiging van de looneisen zijn bereikt
die de arbeidskostenstijging voorshands in loom houden.
Samenvattend kan men zeggen dat in beide landen niet aan alle ideologische beleidsrichtlijnen en doeleinden is voldaan. Toch
kunnen zij bogen op rond 10% inflatievertraging sedert 1980 en
een aanzienlijke relatieve groei, d.w.z. ten opzichte van het gemiddelde bij de handelspartners. Als tegenhanger van de eerder
opgesomde punten waarop is gefaald, kan nog altijd worden gewezen op een vergrote monetaire discipline in deze landen en op
de relatief beheerste collectieve-lastendrukontwikkeling en
loonstijging in de Verenigde Staten resp. de inperking van het
begrotingstekort en verhoging van de structureel te lage produktiviteit in het Verenigd Koninkrijk.
In andere landen is de benadering van de hedendaagse economische problematiek vaak wat minder theatraal geweest. Wat
gen ten gunste van de particuliere besparingen en daarmee
het inzicht betreft dat aan ernstige structurele problemen het
uitpakte.
De grondslagen van het beleid in de voornaamste landen
In het Verenigd Koninkrijk (sinds 1979) en de Verenigde Staten (sinds 1981) is door nieuw optredende regeringen een beleid
opgezet dat werd gekenmerkt door:
1. prioriteit voor de inflatiebestrijding en daarbij een eerste
plaats voor een monetair bdeid dat is gebaseerd op kwantitatieve monetaire doelstellingen (in het VK als onderdeel van
de z.g. ,,medium-term financial strategy”);
van de investeringen;
3. het afwijzen van een formele inkomenspolitiek.
In deze summiere kenschets is de monetaristische aanpak duidelijk aanwijsbaar. En inderdaad heeft — conform punt 1 — het
monetaire beleid in beide landen een grote rol gespeeld, zij het
dat het soms grote spanningen en uitvoeringsproblemen opriep,
waardoor de handhaving van een enkelvoudige en vaste mone,taire doelstelling onuitvoerbaar bleek (men moet overigens wel
een overtuigd , .monetarist” zijn om dat altijd ongunstig op te
vatten!).
hoofd moest worden geboden, loopt de Duitse Bondsrepubliek
al jarenlang voorop. De problematiek wordt daarbij benaderd in
wat rustiger economische termen – met name: bestrijding van
de winsterosie door middel van beheersing van lastendruk en
loonkosten — maar daarnaast toch ook in dat land in termen als
,,minder staatsrol — meer markteconomie”. Gehoopt wordt
dat binnen het raam van een blijvend terughoudend monetair en
begrotingsbeleid – en bij een nog hoge werkloosheid – de loonontwikkeling binnen de beschikbare nationale bestedingsruimte
zal blijven. Het inzicht van de sociale partners in de omvang van
die speelruimte wordt ondersteund door de jaarlijkse vaststel-
Daarnaast is — conform punt 2 — het verloop van de begro-
ling en publikatie van een officiele kwantitatieve monetaire
ting en begrotingspolitiek van groot gewicht geweest, echter in
geheel verschillende zin. In Engeland is de doelstelling van tekortverkleining verwezenlijkt, zij het met tijdelijke ,,slippage”
in 1983 en ook in te sterke mate tegen de prijs van een aanzienlijke lastenverzwaring: in zoverre dus een mislukking van de
,,supply-side”-gedachte. In de Verenigde Staten daarentegen
zijn wel belastingverlagingen doorgevoerd, maar is juist het te-
doelstelling die is gebaseerd op de vooruitzichten en aanvaardbare grenzen voor de ree’le groei en een minimale prijsstijging.
De Westduitse autoriteiten zijn van mening dat hun scheefgegroeide economie weer in evenwicht moet worden gebracht langs
de weg van 1. gezondmaking van de begroting, volgend op een
stijging van de overheidsuitgaven in de vroege jaren zeventig met
10 procentpunten van het bruto nationaal produkt die slechts
half werd gedekt door toeneming van de belastinginkomsten; 2.
herstel van de bedrijfsrendementen; 3. inperking van de regulering die met name de flexibiliteit van de factor arbeid heeft aangetast; 4. het vermijden van een op ,,Fiskalillusion” gebaseerde
conjuctuurpolitiek die vaak de problemen alleen maar heeft verscherpt terwijl 5. de publieke opinie tegenover het bedrijfsleven
en de economische groei weer een positievere houding moet leren
aannemen.
kort uit de hand gelopen. Zo mislukte daar de ,,supply-side”ideologie evenzeer: de extra besparingen voor de particuliere sec-
tor (immers meer winst na belastingen) worden gecompenseerd
door extra ontsparing bij de overheid, bijdragend tot een ongewenste rentestijging.
Interessant is dat daarmee in feite – tegen de ideologie in een traditionele stimulering via de begroting plaatsvindt waarvan de korte-termijnresultaten maar al te graag worden ge’incasseerd. Het blijkt dus ook dat de overheidsimpulsen zelfs in Amerika niet zoveel reactieve vermindering van het begrotingstekort
opleveren als door de aanbodeconomen in het vooruitzicht was
gesteld 1). Ook in de Verenigde Staten is het feitelijke tekort immers sterk gestegen en eveneens het probleem ontstaan van versneld oplopende rentelasten en verdere structurele tekortvergroting uit dien hoofde.
Voorts moet nog worden afgewacht of ook een ander ideologisch aspect van de ,,supply-side”-theorie opgaat, namelijk of
de bij een verruimend structureel beleid tevens optredende conjuncturele vraagstijging steeds voldoende gedekt zal worden
376
1) Of men actieve begrotingsverruiming nu beziet als een traditionele
bestedingsimpuls (meer consumptie, gevolgd door conjuncturele inkomensmultiplicatie), dan wel belastingverlaging als een bron van additionele particuliere besparingen en investeringen, leidend tot structurele
groeiversnelling, steeds blijkt dat de bestaande en gei’nduceerde groeimogelijkheden te kort schieten om de aanvankelijke tekortvergroting via gegenereerde additionele belastinginkomsten weer weg te nemen. Omgekeerd leidden negatieve begrotingsimpulsen in het VK, West-Duitsland
en Japan ook tot daadwerkelijke tekortdaling.
]
j
Op korte termijn kunnen, als het beleid op deze filosofie
wordt afgestemd, misschien arbeidsplaatsen verloren gaan. Dit
wordt echter ook in Duitsland gezien als het verlies van toch
slechts onrendabele werkgelegenheid, terwijl daartegenover nu
de grondslag wordt gelegd voor duurzame groei op middellange
termijn. De investeringen reageren in deze gedachtengang vooral op kostenmatiging en op de afzetperspectieven op langere
duur. Bovendien valt het intussen met de gevreesde ,,vraaguitval” wel mee, onder meer doordat de lagere inflatie de ree’le inkomens op peil houdt terwijl tevens de particuliere spaarneiging
wat vermindert (zoals ook in veel andere landen waarneembaar
is). Voortijdige vraagstimulering, menen de Duitse autoriteiten,
zou alleen maar het vertrouwen van bedrijven schaden, rentedaling verhinderen en de prijsstabiliteit in gevaar brengen. Inmiddels lijken de feiten hen in het gelijk te gaan stellen: de economische groei Hep in het vierde kwartaal van 1983 al tot 5 a 6% op
jaarbasis op, terwijl onder meer wat de monetaire en betalingsbalansontwikkeling betreft redelijk evenwichtige verhoudingen
gehandhaafd bleven.
Om weer andere redenen kan vervolgens nog even worden stilgestaan bij de beleidsontwikkelingen in Frankrijk. Daar trachtte
een nieuw optredende socialistische regering in 1981 nog eenmaal de meer keynesiaanse receptuur te volgen en hogere prioriteit te geven aan werkloosheidsbestrijding dan aan de inflatiebestrijding. Er waren beleidsdoelstellingen in het geding aangaande grotere rechtvaardigheid en gelijkheid die op deze plaats
niet ter discussie hoeven te staan, maar wel moet worden bezien
of de doorgevoerde verhogingen van overheidsuitgaven, uitkeringen en lonen ook op aanvaardbare wijze konden worden gefinancierd. De nieuwe regering had hoop dat het socialeuitgavenbeleid via een verruimd begrotingstekort tevens ten goede zou komen aan versterkte economische groei (5’/2%-doel
voor 1982; realisatie .1%%!). Op zich gunstig was ook de omstandigheid dat (door een heel ander beleid van de voorgaande
regering) de initie’le begrotingspositie sterk was en – onder meer
in tegenstelling tot de Beneluxlanden — misschien nog enige beleidsspeling toeliet. Maar in feite is het door overdrijving in het
stimulerende beleid, naast de ondanks vrijwillige loonmatiging
en een tijdelijke loonstop voortgaande ree’le loonstijging, snel
misgegaan. Mis liep het met de economische expansie, met de inflatie, met de betalingsbalans en met de overheidsbegroting zelf.
Frankrijk liep niet alleen wat (aanvankelijk) de groei betreft,
maar ook qua inflatievoet onhoudbaar sterk op de handelspartners uit. Het enige pluspunt was dat de werkloosheid vooralsnog
minder sterk steeg dan elders (al was daling het oorspronkelijke
doel). Het pleit overigens voor de autoriteiten dat zij, toen de uitkomsten van hun beleid ernstig tegenvielen, snel de bakens hebben verzet, maar daardoor is logischerwijs het ideologische gehalte van de economische politiek aangetast. Op vergelijkbare
wijze is in Denemarken een voortijdig verruimend beleid door
een volgende regering weer sterk omgebogen. Uit deze voorbeelden komt nog eens naar voren dat er inderdaad geen, .trade-off’
bestaat tussen inflatiebestrijding en groei, zoals de huidige Franse regering aanvankelijk bleef denken, en voorts dat geen enkel
land zich lang kan onttrekken aan de internationaal in gang zijnde aanpassingsprocessen.
Conclusies
Er zijn ,,supply-siders” en ,,monetaristen” en bestrijders van
de ,,staatsmoloch”, voor een deel in personele unies verenigd.
Maar er is niet altijd sprake van een samenhangend geheel van
denkbeelden, eerder van een gezamenlijke reactie op al die jaren
waarin overal de ef fectieve vraag het allengs stagnerende aanbod
steeds meer te boven ging, waarin te weinig monetaire orde op
zaken bewaard bleef en bovenal het beslag van de overheid op de
nationale middelen geheel uit de hand liep. Het is een goede zaak
dat in de latere jaren onhoudbare inkomens- en bestedingsontwikkelingen en bovendien versterkte speculatieve liquiditeitsbehoeften meestal niet meer volledig monetair werden geaccommodeerd en dat daarnaast de aanbodfilosofie aan kracht heeft
gewonnen. Wel zal bij dat laatste – anders dan in de VS is gebeurd en liever zoals in West-Duitsland is gelukt — voorop moeten staan dat er voor belastingverlaging evengoed moet worden
ESB 18/25-4-1984
betaald als voor de aanwas van de inkomensoverdrachten en
consumptieve overheidsuitgaven in de voorgaande jaren.
Nadruk verdient dat er naast de nu nagestreefde specifieke
doelstellingen – wijziging en terugdringing van de overheidsrol
en vervulling van de geschetste economische vrijheidsidealen ook nog altijd een belangrijke rol blijft weggelegd voor het tradi-
tionele algemene beleid. De monetaire en begrotingspolitiek
moet men daarbij zien in nauwe onderlinge samenhang, alleen al
omdat het verloop van monetaire grootheden zoals rentestanden, overheidsrentelasten en inflatoire begrotingsfinanciering in
belangrijke mate door het overheidsbeleid bepaald wordt. De
begrotingspolitiek mag niet langer worden gebaseerd op te lang
volgehouden impulsen – zoals nu weer in de VS – ofeenzekere
overschatting van de nationale groeicapaciteit ( en dus van de
reactieve begrotingstekortvermindering) en onderschatting van
het de laatste jaren zeer verscherpte gevaar van cumulatief oplopende rentelasten. Daarnaast zal, wat de inkomensvorming betreft, als ,,derde pool” van het globale beleid nog een duurzaam
bruikbare keuze moeten worden gemaakt uit een aantal denkbare alternatieven: of wel een formele inkomenspolitiek (zoals ooit
in Engeland is toegepast, maar met risico’s van verstoorde ,,wage differentials” en van ,,ontploffing” na afloop), of wel het
Duits/Zwitserse consensusmodel, of wel intoming van de afwentelingsinflatie langs de ruwe weg van crisis, massale werkloosheid en socialeconflicten. Waarschijnlijk zullen verschillen-
de elementen gelijktijdig werkzaam moeten zijn, waaronder ondanks o.m. Britse ideologische verwerping — enige officiele
,,begeleiding” van de inkomensvorming (waarbij de overheid
ook een goed voorbeeld moet geven) naast een vrijere werking
van de arbeidsmarkt met minder indexering en koppelingen. De
prijsindexatie wordt in veel landen ook al belangrijk beperkt,
wat vaak een penibele sociale operatic is. Maar steeds zal tevens
een begrenzend macro-economisch kader moeten worden gehandhaafd met een, vooral aanvankelijk, hoge werkloosheid en,
als duurzamer element, redelijk evenwichtige monetaire en
bestedingsverhoudingen. Men moet maar hopen dat dan de inflatoire verwachtingen die de stuwende krachten achter de
kosteninflatie waren, allengs zullen kunnen worden gestabiliseerd. Het onbepaalde karakter van de loon- en prijsvorming
blijft echter een groot algemeen gevaar. Men mag er ook niet op
rekenen dat de vakbonden de meest aangewezen partners zijn
voor het organiseren van de neerwaartse aanpassing van de loonniveaus, die in veel landen noodzakelijk is. Hoe groot het risico
van een weer oplevende inflatie is, blijkt wel uit de omstandigheid dat bij beginnend groeiherstel de gemiddelde prijsstijging in
de voornaamste landen vanaf 4% alweer in een opwaartse beweging lijkt te geraken.
Toch kan — tot slot – worden geconcludeerd dat over het algemeen een grotere duidelijkheid in het binnen onze wereld gevoerde beleid is ontstaan. Er is lering getrokken uit de na de
eerste oliecrisis gemaakte fouten. Inflatiebestrijding en rende-
mentsherstel staan nu, ook openlijk, voorop. Tevens erkent de
overheid de fundamentele en (bij reeds sterk gestegen tekorten)
ook praktische beperkingen van haar mogelijkheden. Maar het
is een proces van vallen en opstaan. Het op korte termijn onvermijdelijke groei-offer – dat overigens niet de ,,prijs” is voor de
huidige inflatiebestrijding maar juist voor de eerdere inflatie blijft de verleiding oproepen om naar enige ,,fine tuning” in het
bestedingsbeleid terug te keren. Er is immers geduld voor nodig
om af te wachten wanneer de particuliere sector weer een vollediger gebruik zal weten te maken van de allengs herstelde voorwaarden voor stabiele groei. Niettemin is een op tekortverkleining gericht begrotingsbeleid, zoals met name in West-Duitsland
en Japan al langer werd gevoerd, de laatste tijd in de Verenigde
Staten althans in voorbereiding genomen, in het Verenigd Koninkrijk hersteld en in Belgie aangescherpt, terwijl tevens de monetaire expansie in veel landen is gaan teruglopen. De marktkrachten moeten daarbij vaak wel een handje helpen om een fi-
losofische bereidheid tot structuurherstellend beleid ook in
daadwerkelijke volharding om te zetten. Maar gelukkig zijn in
een aantal landen al resultaten bereikt die daar nu uitzicht openen op voortgezet en duurzamer groeiherstel.
J.L. Schneider
377