Herziening van de sociale zekerheid (II)

Herziening van de sociale zekerheid (II)
Op weg naar een
relatieve-behoeftensy steem ?
DRS. F. G. VAN DEN HEUVEL*
Met de regeringsvoorstellen tot hervorming van het stelsel van de sociale zekerheid wordt er
nogal wat overhoop gehaald. Enerzijds gaat het om principiele keuzen voor toepassing van de
verzekeringsgedachte dan wel voor het relatieve-behoeftenelement in de sociale zekerheid.
Anderzijds gaat het om de praktische vormgeving van een nieuw stelsel waarbij conflicterende
doelstellingen moeten worden verzoend. Ten slotte staat de stelselwijziging ook nog onder druk
van de forse ombuigingen die in de komende jaren op het terrein van de sociale zekerheid
moeten worden gerealiseerd. In dit tweede en laatste artikel over de stelselwijziging in de
sociale zekerheid bespreekt de auteur de regeringsvoornemens op dit punt. Hij komt tot de
conclusie dat ad hoc wordt voortgegaan op de weg naar een relatieve-behoeftensysteem. Van
een samenhangende visie op de verdeling van inkomen en werk en de garanties die daarbij
kunnen worden geboden, is volgens de auteur nog geen sprake.
Regeringsvoorstellen

Stelselkeuze
Vanzelfsprekend komen de concrete regeringsvoorstellen, die
in de gerichte adviesaanvrage aan de Sociaal-Economische Raad
(SER) en de Emancipatieraad (ER) zijn gedaan, niet zo maar uit
de lucht vallen. Zo is in het kader van de eerste ambtelijke heroverwegingsronde al nagegaan in hoeverre stelselherziening de
benodigde miljarden aan ombuigingen zou kunnen opleveren.
Dit resulteerde in het voorstel om het zogenaamde tweetrajectensysteem in te voeren, een uitkeringssysteem waarbij het equivalentiebeginsel een flinke veer moet laten en de relatieve behoeften van een huishouden sterk naar voren worden geschoven als
criterium voor de uitkeringshoogte 1).
Sociale partners en emancipatiebeweging bleken weinig inge-

nomen met dit voorstel 2). Vandaar dat in de gespreksnotitie
over de herziening van het stelsel van sociale zekerheid 3) als alternatief voor het tweetrajectensysteem het zogenaamde vangnetsysteem wordt opgevoerd. De keuze tussen beide systemen
* Voormalig medewerker van de Sociale Verzekeringsraad en thans als
wetenschappelijk medewerker verbonden aan de vakgroep Openbare Financien van de Katholieke Hogeschool Tilburg.
1) Samenvattend rapport heroverweging inzake sociale zekerheid en bijstand, volksgezondheid en arbeidsvoorwaarden collectieve sector, Tweede
Kamer, zitting 1980-1981, 16 625, nr. 4.
2) Zie voor een kritische bespreking, met name vanuit de emancipatiedoelstelling: L. Kootstra, Heroverweging van loondervingsvoorstellen
(De gevaren van het tweetrajectenstelsel), in: F. G. van den Heuvel (red.),
Onzekere zekerheid, binnenkort te verschijnen.
3) Notitie over de herziening van het stelsel van sociale zekerheid, Tweede
Kamer, zitting 1981-1982, 17 475, nr. 2.

wordt vervolgens snel gemaakt. Al tijdens de eerste gedachtenwisseling met de vaste Commissie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid laat De Graaf het tweetrajectensysteem vallen om-

dat hij inziet dat het maatschappelijk draagvlak daarvoor ontbreekt. In een brief aan de Tweede Kamer 4) concretised! hij dit
als volgt:
— de sociale partners geven de voorkeur aan een meer op loonderving en equivalentie gebaseerde structuur onder hun pri-

maire verantwoordelijkheid:

voor de hand om na te gaan hoe dit systeem (althans wat het
wettelijk verplichte deel betreft) er in de gedachtengang van het
kabinet op lange termijn uit zou kunnen zien.
Wat de uitkeringsstructuur betreft is dat een vrij eenvoudige
zaak omdat daarvan in de adviesaanvrage een aardig overzicht is
gegeven, wat hier dan ook letterlijk kan worden overgenomen 7):

,,a. Loondervingsfase:

ook een aantal fracties een duidelijk anders gerichte voorkeur
hebben.

— werknemers, waaronder overheidspersoneel, ontvangen bij
werkloosheid en arbeidsongeschiktheid een loonvervangende
uitkering;
— die uitkering bedraagt aanvankelijk tot het minimumloon 70
procent en loopt daarboven (tot een maximum) geleidelijk af
tot 60 procent van het laatstverdiende loon;

Op het eerste oog (dus niet bij nader inzien) wordt volledig in
overeenstemming met het bovenstaande in de onderhavige adviesaanvrage, die na talloze versies uiteindelijk pas 25 mei 1983
de deur uit mocht, gekozen voor een systeem van loondervings-

— die duur is afhankelijk van het arbeidsverleden van de uitkeringsgerechtigde;
— binnen de beperkte duur wordt het verschil tussen het aanvankelijke uitkeringsbedrag en het sociaal minimum voor

regelingen met vangnet met als argument dat in een dergelijk sys-

een alleenstaande in gelijke halfjaarlijkse stappen afgebouwd.

— de emancipatiebeweging constateert elementen die tegenge-

steld zijn aan de gewenste versterking van de participate van
de vrouw in het arbeidsproces;

— tijdens het mondeling overleg (op 1 juli 1982) is gebleken dat

— de duur van deze uitkering is beperkt;

teem een scherper onderscheid wordt gemaakt tussen de loondervingsfunctie en de minimumbehoefiefunctie van de sociale
uitkeringen dan bij het tweetrajectenstelsel het geval is.
Deze argumentatie verdient wellicht enige toelichting. Bij een
tweetrajectensysteem wordt een onderscheid gemaakt tussen een
onderbouw en een bovenbouw. Bij de onderbouw (eerste traject)
lopen de minimumbehoeftefunctie en de loondervingsfunctie
door elkaar omdat er naast een voor iedereen gelijke uitkering
(welke overeenkomt met een bepaald percentage van het netto
minimumloon) een toeslag kan worden toegekend op basis van
de relatieve behoeften van het huishouden in kwestie. De bovenbouw (tweede traject) geeft vervolgens een zekere dekking voor
de loonderving boven het minimumloon. Bij een systeem van
loondervingsregelingen met vangnet staat daarentegen de loondervingsfunctie voorop. Alleen als op grond van de
loondervingsfunctie geen uitkeringsrechten (meer) bestaan of het
recht op een uitkering lager is dan het relevante sociale minimum, krijgt men een aanvullende of vervangende uitkering vanuit de minimumbehoeftefunctie (het vangnet) .
De vraag dringt zich op waarom het kabinet dit scherpe onderscheid tussen loondervingsfunctie en minimumbehoeftefunctie
zo belangrijk vindt. Welnu, in de adviesaanvrage wordt expliciet
gesteld dat daarvoor de gedeelde verantwoordelijkheid voor de
sociale zekerheid van de sociale partners en de overheid goed tot
haar recht komt. In deze visie valt de minimumbehoeftefunctie
onder de verantwoordelijkheid van de overheid, terwijl de loondervingsfunctie in de eerste plaats tot de verantwoordelijkheid
van de sociale partners wordt gerekend. Daarbij zij aangetekend
dat de minimumbehoeftefunctie (uiteraard) volledig steunt op
wettelijk verplichte regelingen. Bij de loondervingsfunctie ligt
dat anders: in (collectieve) arbeidsovereenkomsten kan worden
overeengekomen dat bovenop de wettelijk verplichte uitkeringen nog aanvullende regelingen worden verstrekt. De sociale zekerheid in de collectieve sfeer wordt in dat geval aangevuld met
sociale zekerheid in de semi-collectieve sfeer. In plaats daarvan
of daar bovenop is het in principe ook denkbaar dat een individu
zich zelf bijverzekert, hetgeen we dan sociale zekerheid in de
particuliere sfeer kunnen noemen.
Met enige trots maakt de adviesaanvrage er melding van dat de
daarin vervatte voorstellen leiden tot een vermindering van de
wettelijke verplichtingen vanuit de loondervingsfunctie (ten opzichte van ongewijzigd beleid), hetgeen spoort met de inmiddels
overbekende beleidsdoeleinden van privatisering 5) en lastenverlichting voor het bedrijfsleven. Opgemerkt zij daarbij dat naarmate er meer compensatie wordt geboden in de bovenwettelijke
semi-collectieve sfeer, de sociale zekerheid weliswaar meer geprivatiseerd wordt, maar dat de lastenverlichting van het bedrijfsleven navenant afneemt. Deze afwegingskwestie wil de
overheid kennelijk aan de sociale partners overlaten 6).

Lange- termijn visie

Nu we weten dat het kabinet gekozen heeft voor een systeem
van loondervingsregelingen met vangnet en waarom, ligt het
ESB 3-8-1983

b. Individuele uitkering op sociaal minimumniveau:
— na de loondervingsfase zou voor werknemers een individueel
recht op een uitkering ter hoogte van het sociale minimum
voor een alleenstaande kunnen gelden;
— bij (langdurige) arbeidsongeschiktheid geldt dit recht zonder
.voorafgaande loondervingsfase ook voor niet-werknemers;
overwogen zou kunnen worden bij werkloosheid zelfstandigen tegen premiebetaling een zelfde recht toe te kennen.

c. Gezinstoeslagen:
— tijdens de loondervingsfase en de periode met een individueel
recht op een minimum uitkering wordt aan diegene, die de financiele zorg heeft voor anderen binnen de leefeenheid een
gezinstoeslag verstrekt die de uitkering aanvult tot het niveau
van het relevante sociaal minimum;
— de toeslag wordt in beginsel slechts verstrekt, indien de leefeenheid niet over andere inkomsten uit of in verband met arbeid beschikt;
— voor andere inkomsten geldt een beperkte vrijlating.”
Ter toelichting zij nog het volgende opgemerkt. Uit het overzicht blijkt dat de regering de uitkeringspercentages van werk-

loosheids- en arbeidsongeschiktheidsregelingen voor werknemers zowel volledig wil uniformeren 8) als verlagen en tevens de
afzonderlijke regelingen voor het overheidspersoneel wil afschaf-

fen (dan wel daarmee gelijkschakelen). Verder wordt kennelijk
gedacht aan de introductie van een zogenaamde glijdende
schaal, dat wil zeggen een lager uitkeringspercentage naarmate
het inkomen hoger is. Dit kan worden bereikt door over het bo-

venminimale deel van het verzekerde loon een lager uitkeringspercentage toe te kennen 9). Vasthouden aan de equivalentiegedachte betekent uiteraard wel dat ook aan de premiekant een
dergelijke glijdende schaal moet worden ingevoerd. Dit stuit

4) Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17 475, nr. 3.
5) Opgemerkt zij dat aan het begrip privatisering feitelijk niet zo’n eenduidige betekenis mag worden toegekend als hier gebeurd omdat in de
praktijk enkele semi-collectieve regelingen onder de collectieve sector ge-

rangschikt worden. Vgl. in dit verband J. Weitenberg, Volumebeleid inzake sociale zekerheid: mogelijke instrumenten en hun effecten, in:

Volumebeleid, ‘s-Gravenhage, 1982.
6) Vgl. de adviesaanvrage biz. 14: ,,Voor de (ontwikkeling van) arbeidskosten, die niet voortvloeien uit door de wettelijke sociale zekerheid op-

gelegde verplichtingen, zal de overheid dan ook geen directe verantwoordelijkheid nemen.”
7) Vgl. de adviesaanvrage biz. 56.

8) De mogelijkheid om te komen tot een algemene loondervingsregeling
wordt overigens wel geopperd, maar (vooralsnog) niet opportuun geacht.
Bedacht zij daarbij dat het ook bij gelijke uitkeringsregimes van belang
blijft om te weten of iemand arbeidsongeschikt dan wel werkloos is.

9) Stel bij voorbeeld dat het maximaal te verzekeren loon f. 3.000 netto
per maand bedraagt, terwijl het netto minimumloon f. 1.500 is. Door nu
over het bovenminimale deel niet 70 procent maar 50 procent te vergoe-

den, wordt exact bereikt dat de loondervingsuitkering geleidelijk afloopt
van 70 procent naar 60 procent van het laatstverdiende netto loon.

681

evenwel op grote uitvoeringstechnische bezwaren. Vandaar ook
dat het kabinet aan de adviesorganen als alternatief heeft voorgelegd om het maximum verzekerd en premieplichtig loon aanzienlijk te verlagen 10).
Dat het voor een alleenstaande relevante sociale minimum als

voorgenomen beperking van de uitkeringsduur van de Ziektewet

niet meegenomen. Laten we nu ook nog de ombuiging ten aanzien van de medische arbeidsongeschiktheid (f. 0,5 mrd.) 13) en

het overgrote deel van de doorwerking naar de ambtenaren

mers voorkomen dat het individu voor zich zelf een beroep moet
doen op de bij stand voor een aanvullende uitkering. Een beroep

(f. 0,7 mrd.) 14) buiten beschouwing, dan resteert een bedrag van
f. 5,4 mrd. 15).
Uit de label kan bovendien worden afgeleid welke financieringsstructuur het kabinet voor ogen staal:

op de bijstand voor anderen waarvoor het individu in kwestie de

— de loondervingsuilkeringen worden verleend op grond van

financiele zorg draagt, is niet nodig omdat daarin wordt voorzien
door middel van gezinstoeslagen. De gezinstoeslagen vormen in
de hier gepresenteerde visie te zamen met de ABW het vangnet
van de sociale zekerheid. Daar zij nog aan toegevoegd dat het kabinet aan de gezinstoelagen een blijvende functie toekent en wat
de hoogte ervan betreft wil aansluiten bij wat thans in de AAW
gebruikelijk is 11).
Hoe lang men zo buiten de bijstand kan blijven, wordt echter
uit het overzicht niet duidelijk. Elders in de adviesaanvrage
wordt evenwel gesproken over een uitkeringssysteem waarbij zowel in geval van werkloosheid als bij (medische) arbeidsonge-

werknemersverzekeringen welke gefinancierd worden uil
werknemerspremies;
— de individuele uitkeringen op minimumniveau worden verstrekt op grond van een volksverzekering welke wordt gefinancierd uit werkgeverspremies en premies opgebracht door
zelfslandigen;

ondergrens is genomen, is niet verrassend. Daardoor wordt im-

— de gezinstoeslagen worden verleend op grond van een volksverzekering en worden gefinancierd uit werknemerspremies
en premies opgebracht door zelfstandigen;
— de bijstandsuitkeringen worden verleend op grond van een
sociale voorziening en blijven derhalve gefinancierd uil al-

gemene middelen.

schiktheid gedurende een beperkte tijd een aan het verdiende
loon gerelateerde uitkering wordt verstrekt, gevolgd door een individuele uitkering op het niveau van het sociale minimum voor

een alleenstaande, welke dan in beginsel zou moeten doorlopen
tot men de leeflijd van 65 jaar heeft bereikt.
Zonder nu al direct in kritiek te vervallen zij er toch op gewezen dat er niet voor niets wordt gesproken over in beginsel. Zo
dreigt er namelijk een groot verschil in uitkeringsrechten te ontstaan tussen degenen die, al is het maar voor een relatief korte

periode, aan het arbeidsproces hebben deelgenomen en degenen

Ten slolte kan uit de label worden geconcludeerd dat de voorgenomen stelselherziening aardig spoort met het kabinetsbeleid
zoals we dat ook uit andere maatregelen wel kennen: het over-

heidsbudget wordt met ruim f. 4 mrd. ontzien en de werkgeverslaslen dalen met ruim f. 3 mrd. Verder zien we dat de werknemers in het bedrijfsleven nog enige compensatie krijgen voor het
verlies aan sociale zekerheid, maar dal de ambtenaren meer
moeten gaan betalen voor minder 16).

die daar (nog) geen kans voor hebben gekregen. Eerstgenoemden
wordt immers een niet in duur beperkte individuele uitkering op

het niveau van het sociale minimum voor een alleenstaande in
het vooruitzicht gesteld, zonder toetsing op gezinsinkomsten en
vermogen. Voor laatstgenoemden geldt daarentegen al direct een
volledige middelentoets. Dit leidt tot de gedachte dat de regering
mogelijkerwijs zal proberen om de rechten van eerstgenoemden
in ieder geval bij een samenloop van uitkeringen in te perken
door aan elke partner een ,,zelfstandige” uitkering van 50 procent in plaats van 70 procent toe te kennen, hetgeen vanzelfsprekend ook financieel aantrekkelijk is. Met dit laatste zijn we over-

igens weer helemaal terug bij de harde realiteit: financiele consequenties zullen er (nog minstens vele jaren) voor zorgen dat de
periode waarin men een individuele uitkering op het niveau van

het sociaal minimum voor een alleenstaande ontvangt, erg kort
zal gaan duren.
Kortom, er lijkt veeleer sprake te zijn van een tussenfase, zo
wordt genoemde periode in de adviesaanvrage trouwens ook genoemd, dan van een eindfase. Illustratief is in dit verband dat er
ook bij de berekening van de structurele ombuigingen van wordt
uitgegaan dat genoemde periode vooralsnog beperkt blijft tot een

jaar 12).
Zoals uit de label kan worden opgemaakt blijkt de zojuist

weergegeven en toegelichte uitkeringsstructuur te leiden tot een
structurele dating van de uitkeringslasten met f. 6,5 mrd. Daarbij
is dan de beperking in uitkeringslasten welke voortvloeit uit de

10) Bruto bedraagt dat thans op jaarbasis ruim f. 68.000. In de adviesaanvrage wordt een verlaging naar 1,5 x modaal genoemd, dat is
f. 53.500.
11) Vgl. op de AAW-uitkering wordt een toeslag van 30 respectievelijk

15 procent verleend als de arbeidsinkomsten van een echtpaar ligt tussen
de 0 en 15 procent, respectievelijk 15 en 30 procent van het minimumloon.
12) Althans wat de werkloosheid betreft, inclusief de nu nog aanwezige
werkloosheidscomponent in de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Ten
aanzien van de medische arbeidsongeschiktheid wordt wel uitgegaan van

een niet in duur beperkt individueel uitkeringsrecht op minimumniveau.
13) Zoals al in deel I van dit artikel is opgemerkt, denkt het kabinet wel
in deze richting maar zal in afwachting van nadere studies nog niet wor-

den overgegaan tot een beperking van de duur van de aan het loon gerelateerde uitkeringen bij medische arbeidsongeschiktheid.
14) Dit bedrag wordt namelijk al opgevoerd als ombuiging op het terrein
van de arbeidsvoorwaarden in de collectieve sector.
15) En niet f. 5,3 mrd, dit als gevolg van afrondingen. Het maakt echter
niet veel uit; het spreekt immers voor zich dat aan de gepresenteerde ombuigingsbedragen grote onzekerheidsmarges kleven. Overigens zijn deze
ombuigingsbedragen berekend ten opzichte van ongewijzigd beleid en in
guldens van 1983.

16) Gemakshalve is daarbij uitgegaan van de onderste regel van de label,
dus inclusief aanpassing van de duur medische arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, doorwerking naar ambtenaren en ZW-operatie. Voorts is aangenomen dat er geen compensaties plaatsvinden in de bovenwettelijke
sfeer.

Tabel. Structurele uitkeringslasten en financieringsstructuur na stelselherziening vergeleken met die bij ongewijzigd beleid, in mrd. gld.
Uitkeringslasten

Overheidsbudget

Financiering door

overheid

– 6.255

– 6.390
+ 2.600

bedrijven

7.822
2.048

4.998
7.259

3.543

9.869
10.434

– 2.272

+ 2.938
– 2.600

5.075
5.075
11.465

bedrijven

585

25.815
32.070

overheid
2.868

10.690
7.125
2.925
5.075

1.425

1.425

1.598
– 173

– 1.000
–

270

– 7.525

682

niet-werknemers

werknemers

werkgevers

713
293

4.998

515

– 565

1.005
799
+

206

+

206

– 1.000
–

270

– 4.060

–

173

– 3.272

+

338

–

565

I

1984
— uniformering en verlaging van de WW- en WAO-uitkeringspercentages voor nieuwe gevallen tot 70 procent van het

laatstverdiende loon;

denen voor stelselwijziging. Het ligt voor de hand om af te sluiten met een poging om met behulp van het aldus ontwikkelde
kader de geschetste regeringsvoorstellen, te kritiseren. Omdat

met name de redenen voor stelselwijziging van het kabinet 19)

— uniformering en verlaging van de WW- en WAO-uitkeringspercentages voor oude gevallen tot 75 procent;
— invoering van een glijdende schaal in het uitkeringspercentage bij de WWV voor oude en nieuwe gevallen: 70 procent tot

daarvoor goede aanknopingspunten lijken te bieden, laten we
deze nog even de revue passeren:
• de toegenomen omvang en het structurele karakter van de inactiviteit maken harmonisatie van uitkeringsrechten op

aan het minimumloon, aflopend tot 65 procent bij het maxi-

grond van arbeidsongeschiktheids- en werkloosheidsregelin-

mum verzekerd loon.

gen gewenst, te meer daar eerstgenoemde regelingen bij werkloosheid veelvuldig worden gebruikt als alternatief (reden 1);
de ongelijke behandeling van man en vrouw in de sociale ze-

1985
— invoering van een glijdende schaal in de uitkeringspercentages bij de WW en WAO voor oude en nieuwe gevallen (conform WWV 1984);

•

— verdergaande invoering van de glijdende schaal in de

•

WWV: 70 procent tot het minimumloon, aflopend tot 60
procent bij het maximum;
— invoering afzonderlijke gezinstoeslagenwet;
— afschaffing verdiscontering werkloosheid in WAO en AAW

financieringstekort binnen de perken blijft en dat is alleen
mogelijk als er fors wordt omgebogen in de sociale zekerheid
(reden 3);
• de afgelopen jaren is er een sociale-zekerheidsbeleid gevoerd

voor nieuwe gevallen Voor oude gevallen komt er een over-

dat als volgt kan worden gekarakteriseerd: op een onsamen-

gangsregeling 17);
afschaffing kostwinnersbepaling in WWV;
— de duur van de werkloosheidsuitkeringen wordt afhankelijk

hangende wijze wordt er meer en meer rekening gehouden
met de relatieve behoeften van huishoudens. Daardoor is het
stelsel nog ondoorzichtiger geworden dan het al was. Het is

van de leeftijd 18), met dien verstande dat het verschil tussen
de aanvankelijke werkloosheidsuitkering en het sociaal mini-

dan ook gewenst dat de voorgenomen herziening wordt aan-

mum voor een alleenstaande in gelijke halfjaarlijkse stappen
wordt afgebouwd. Het daarbij te hanteren schema ziet er zo
uit:

Leeftijd

Duur

Opgemerkt zij dat het draaipunt ligt bij 2,5 jaar, dus bij de
maximale uitkeringsduur van de huidige werkloosheidsrege-

lingen;
— invoering tussenfase, waarbij gedurende een jaar recht be-

staat op een individuele uitkering ter hoogte van het sociaal
minimum voor een alleenstaande.
1986
— verdergaande invoering van de glijdende schaal in de WW en
WAO (conform WWV 1985).
Resteert nog te vermelden dat volgens de huidige inzichten uit
bovenstaande gefaseerde maatregelen de volgende gecumuleerde
ombuigingen voortvloeien: f. 1,6 mrd. in 1984, f. 2,5 mrd. in

kerheid moet snel ongedaan worden gemaakt omdat dit niet
langer te rijmen valt met de veranderde opvattingen over de
rollen van beide sexen in onze maatschappij (reden 2);

duurzaam economisch herstel lijkt alleen te realiseren als het

gegrepen om het sociale-zekerheidsstelsel begrijpelijker en
doelmatiger te maken (reden 4).

Wanneer de bovenstaande redenen en de regeringsvoorstellen
op elkaar worden betrokken, leidt dit tot de conclusie dat de eerste drie redenen ieder op een geheel eigen wijze een belangrijke
rol hebben gespeeld bij de totstandkoming van de regeringsvoor-

stellen. Deze rol kan het beste als volgt worden getypeerd: reden
3 stond van meet af aan voorop en moet dan ook gezien worden
als het doel waarnaar gestreefd is; reden 1 is daarbij dankbaar
aangegrepen als middel om dat doel te realiseren, terwijl reden
2 noodgedwongen geaccepteerd moest worden als randvoorwaarde.
Dit heeft, conform de historische ontwikkeling, geresulteerd in
voorstellen om het equivalentiekarakter verder in te perken en
wel zodanig dat per saldo de beoogde ombuigingen gerealiseerd
worden. Per saldo, omdat de regeringsvoorstellen een ombuigingsbedrag opleveren waaruit ook nog de extra uitgaven die
moeten worden gedaan om te voldoen aan de randvoorwaarde,
gefmancierd kunnen worden. Gedoeld wordt hier op het elimineren van de WWV-kostwinnersbepalingen en het invoeren van
een tussenfase. Met deze maatregelen zal naar raming in 1986
een bedrag van f. 1,5 mrd. gemoeid zijn.
Het vorenstaande voert mij tot de stelling dat de keuze voor
een systeem van loondervingsregelingen met vangnet in feite een
wassen neus is en dat er eigenlijk beter gesproken kan worden
over een vangnetsysteem met loondervingstrekjes: op het eerste
oog wordt weliswaar de indruk gewekt dat met de stelselkeuze tegemoet wordt gekomen aan de bezwaren die destijds door de
emancipatiebeweging en de sociale partners zijn geuit tegen het

1985 en f. 3,2 mrd. in 1986.
Korte- termijnaanpassingen
17) Vgl. adviesaanvrage biz. 31: ,,Voor diegenen die op het moment

Vanzelfsprekend kan het voorgestelde uitkeringssysteem inza-

waarop de verdisconteringsregeling voor nieuwe gevallen wordt afge-

ke werkloosheid en arbeidsongeschiktheid niet van de een op de

kunnen blijven gelden gedurende het dubbele van de in bovenstaand sche-

andere dag worden ingevoerd. Vandaar ook dat de ambtenaren
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een compleet draaiboek
hebben ontworpen om de noodzakelijk geachte aanpassingen op
zo kort mogelijke termijn (de periode 1984-1986) te kunnen
doorvoeren. Dit kan als volgt worden samengevat:

Algemeen oordeel

In deel I is uitvoerig gesproken over de ontstaansgeschiedenis
en de verdere uitbouw van ons sociale-zekerheidsstelsel, de belangrijkste karakteristieken van ons hedendaagse stelsel en de reESB 3-8-1983

schaft, korter dan 5 jaar uitkeringsgerechtigd zijn, zou de oude regeling

ma genoemde termijnen, met een maximum van 5 jaar. Voor diegenen die
op dat moment reeds langer dan 5 jaar uitkeringsgerechtigd zijn, zou

steeds een termijn van 5 jaar kunnen gelden.” Het schema waarover in dit
citaat wordt gesproken, komt zo dadelijk in de hooftekst aan de orde.
18) Vgl. adviesaanvrage biz. 30-31: ,,Een sluitende registratie van het arbeidsverleden ontbreekt en is ook niet op eenvoudige wijze achteraf te
construeren…. Het gegeven ,,leeftijd” kan als een dergelijk substituut
voor het gegeven ,,arbeidsverleden” fungeren… Het kabinet is voorne-

mens te onderzoeken onder welke voorwaarden en op welke termijn kan
worden omgeschakeld van een koppeling aan leeftijd naar een koppeling
aan arbeidsverleden.”
19) Volledigheidshalve zij in herinnering gebracht dat de eerste drie re-

denen in de adviesaanvrage worden vermeld, maar dat de vierde reden
door mij is toegevoegd.

683

tweetrajectensysteem. Bij nader inzien is daar echter geen sprake
van.
Zo zal vanuit emancipatoir gezichtspunt gezien het moeilijk te

re plaats wordt toegekend aan het equivalentiebeginsel dan in de

verteren zijn dat de huidige minimumdagloonbepalingen in de

perking van het equivalentiebeginsel, toch nog niet te ontkomen

WW en WWV, alsmede de toeslagen in de AAW in de ogen van
het kabinet blijvend gaan worden vervangen door een gezinstoe-

valt aan een substantiate verlaging van de sociale minima, zou

slagenwet. Loondervingsfunctie en minimumbehoeftefunctie
worden daardoor wat beter van elkaar gescheiden, maar de facto
verandert er natuurlijk wat dit betreft niets. De tussenfase van
een jaar is weliswaar aardig gevonden, maar hoeft toch ook niet
op veel enthousiasme vanuit emancipatiekringen te rekenen, te
meer niet omdat er nauwelijks uitzicht bestaat op verlenging van
deze termijn in de nabije toekomst. Al met al sluiten de regeringsvoorstellen inzake de herziening van het sociale-zekerheidsstelsel bepaald niet aan bij het streven om de participatie van

regeringsvoorstellen is gedaan.
Juist het (terechte) besef dat er, ondanks een verdergaande be-

naar mijn idee hebben moeten resulteren in aanzetten om te komen tot een doelmatig verdelingsbeleid van inkomen. Aangezien
de regering bij monde van de Minister van Sociale Sociale Zaken

en Werkgelegenheid regelmatig laat weten dat hij arbeidstijdverkorting een belangrijk instrument vindt om de gevolgen van de
grote werkloosheid op een rechtvaardiger wijze over de bevolking te spreiden, zou een meer geintegreerde benadering van inkomens- werkverdelings- en sociale-zekerheidsbeleid helemaal
de voorkeur verdienen. Hopelijk kunnen de adviesorganen de regering wat dat betreft nog op een beter spoor zetten.

(gehuwde) vrouwen aan betaalde beroepsarbeid te vergroten.
Voorts mag worden verwacht dat de sociale partners weinig
ingenomen zullen zijn met het feit dat in de regeringsvoorstellen

Frans van den Heuvel

het equivalentiekarakter zodanig wordt aangetast dat zeer veel
huishoudens direct dan wel op zeer korte termijn in het vangnet
belanden 20), hetgeen uiteraard gepaard kan gaan met een zeer
fors inkomensverlies 21). Ook mag van de sociale partners niet
worden verwacht dat zij veel begrip zullen tonen voor het feit dat
zij, onder het mom van op zich zelf best nastrevenswaardige zaken als gedeelde verantwoordelijkheid en gedeeltelijke privatisering van de sociale zekerheid, (daardoor) nagenoeg de gehele verantwoordelijkheid voor bovenminimale uitkeringen in de schoe-

20) Zo wordt in de adviesaanvrage opgemerkt dat in de huidige situatie
zo’n 10 a 15 procent van de uitkeringsgerechtigden met een loondervingsuitkering in aanmerking komt voor een minimumbescherming. Abstrahe-

nen geschoven krijgen 22).

21) Aan de hand van een soortgelijk voorbeeld zoals in de adviesaanvrage

Inhakend op hetgeen bij reden 4 naar voren is gebracht, kan
als tweede stelling naar voren worden gebracht dat er op ad-hoc-

zelf is aangegeven, kan aardig geillustreerd worden hoe hard het kan gaan.
Stel een man is 36 jaar als hij werkloos wordt en zijn laatstverdiende loon

basis wordt voortgegaan op de weg naar een relatieve-behoeftensysteem. Ter toelichting zij daarbij het volgende opgemerkt. De

zekerd bedrag. Met inachtneming van wat gezegd is over de glijdende
schaal kan dan vrij eenvoudig worden achterhaald dat de persoon in

concrete voorstellen die in de adviesaanvrage worden gedaan,
hebben uitsluitend betrekking op een verdere aantasting van het

equivalentiebeginsel en impliceren derhalve een versterking van
het relatieve-behoeftenprincipe bij het bepalen van hoogte en

duur van de wettelijke uitkeringsrechten.
De wijze waarop de equivalentie verder wordt aangetast, denk
bij voorbeeld aan de introductie van glijdende schalen en een

aparte gezinstoeslagenwet en het tijdelijk hanteren van een leeftijdschema om de loondervingsfunctie halfjaarlijks af te bouwen,
laat al weinig hoop dat het sociale-zekerheidsstelsel er de ko-

mende tijd begrijpelijker en doelmatiger op wordt en geeft bo-

rend van een eventuele verlaging van de sociale minima zou het percentage van de uitkeringstrekkers dat gebruik moet maken van de gezinstoeslagen in de regeringsvoorstellen oplopen tot 35 a 40 procent.

bedroeg f. 3.000 netto, hetgeen juist overeenkomt met het maximum verkwestie start met een uitkering van f. 1.800 netto en dus al gelijk getracteerd wordt op een inkomensverlies van 40 procent (tegenover 20 procent
bij bantering van de huidige regelingen). Conform het weergegeven leeftijdschema wordt dit aanvankelijke uitkeringsbedrag vervolgens in vier
halfjaarlijkse stapjes van f. 200 netto afgebouwd tot het sociale minimum
voor een alleenstaande (hier dus gelijkgesteld aan f. 1.000). Met andere
woorden, als betrokkene een alleenstaande is, valt hij reeds na twee jaar
terug op een niveau dat gelijk is aan een derde van zijn laatstverdiende salaris. Heeft betrokkene een partner zonder eigen inkomsten dan heeft hij
al na een jaar recht op gezinstoeslag, waardoor het inkomensverlies ,,beperkt” blijft tot 50 procent (uitgaande van f. 1.500 als sociaal minimum

voor gehuwden en samenwonenden, hetgeen overigens impliceert dat er
sprake is van een gelijkblijvend inkomen als de persoon in kwestie aanvankelijk al niet meer dan het netto minimumloon verdiende). Heeft be-

vendien al een illustratie van het ad-hoc-karakter van de voorstellen.
Typerender voor het ad-hoc-karakter van deze adviesaanvra-

trokkene evenwel een partner met (voldoende) eigen inkomsten dan ver-

ge en dus voor het ontbreken van een totaahisie daarin, is naar

pliciete hefling op dat inkomen al na twee jaar opgelopen tot 100 procent

mijn idee evenwel dat het uitsluitend zoeken naar ombuigingen
in de equivalentiesfeer wordt gebruikt als alibi om maar geen gedachten te hoeven ontvouwen over zaken als bij voorbeeld de
toekomstige betekenis van koppelingsmechanismen in relatie tot

arbeidstijdverkorting en de rol van uitkeringen aan ,,echte minima” en andere inkomensoverdrachten (zoals huursubsidies) in
dit verband. Of meer in algemene termen geformuleerd: wat toch

feitelijk als startpunt zou moeten gelden voor de discussie over
stelselherziening, te weten een visie op de relatieve positie van de
verschillende sociale minima ten opzichte van andere inkomenstrekkers en ten opzichte van elkaar 23), komt in deze adviesaanvrage volstrekt niet uit de verf. In de adviesaanvrage wordt
namelijk volstaan met enkele keren op te merken dat aan een
substantiate verlaging van de sociale minima niet te ontkomen
valt en dat deze verlaging hoger zal uitvallen naarmate er binnen
het stelsel van wettelijke sociale-zekerheidsregelingen een grote-

valt dit recht op gezinstoeslag. Nemen we het extreme geval dat het inkomen van de vrouw juist f. 500 netto in de maand bedraagt, dan is de im(immers dan krijgt de man een individuele uitkering van f. 1.000 netto en
verdient de vrouw f. 500, zou de vrouw evenwel geen eigen inkomsten

hebben dan werd de individuele uitkering opgehoogd met een gezinstoeslag van f. 500). Van een financiele stimulans voor de vrouw om bepaalde
beroepsarbeid te blijven verrichten (en in andere gevallen om dat na te

streven) is bij een dergelijk systeem dan ook bepaald geen sprake.
22) Terwijl toch wel duidelijk is dat de financiele ruimte bij de werkgevers om bovenwettelijke compensaties te verlenen vooral zo beperkt is
omdat met het in stand houden van de sociale minima enorm veel geld
gemoeid is. Terloops zij opgemerkt dat in de adviesaanvrage er ook vol-

ledig aan wordt voorbijgegaan dat particulier bijverzekeren weinig aantrekkelijk is als men al zo snel in de bijstand geraakt (waar men immers
geconfronteerd wordt met een volledige middelentoets). Kortom, over de
concrete mogelijkheden en problemen van privatisering van een deel van
de sociale zekerheid is eigenlijk niet nagedacht.
23) Waarbij dan naast inkomenspolitieke voorkeuren vooral ook de ec’onomische consequenties op lange termijn niet uit het oog mogen worden
verloren. Vgl. F. G. van den Heuvel, De onzekere toekomst van de sociale
zekerheid, ook opgenomen in de vermelde Onzekere zekerheid-bunde.