Hoe vernieuwd is ons arbeidsbestel?
Decentralisering van de arbeidsverhoudingen:
lang verwacht, nooit gekomen
DR. c. J. vos*
Ons stelsel van arbeidsverhoudingen kent een bijna honderdjarige traditie van voortgaande
centralisering. Doorbreking van die traditie, dus decentralisering, vormt derhalve de meest voor de
hand liggende vernieuwing van onze arbeidsverhoudingen. In de jaren zeventig werd herhaaldelijk
voorspeld dat die vernieuwing zich eindelijk zou aandienen. En ook nu weer lijkt er een soort
decentraliseringshausse te bestaan, ditmaal vaak in relatie met plannen ter bestrijding van de
werkloosheid. In dit artikel wordt vastgesteld dat de decentralisering tot dusverre is uitgebleven.
Gezien de typische kenmerken van ons arbeidsbestel voorziet de auteur ook geen ontwikkeling
in die richting voor de nabije toekomst. Onder de gegeven omstandigheden zou een centraal
akkoord, waarin zowel over lonen en werkgelegenheid als over arbeidsomstandigheden afspraken
worden gemaakt, naar zijn mening beter zijn. Daarop lijkt echter evenmin veel
uitzicht te bestaan.
Inleiding
In april is in dit tijdschrift uitgebreid commentaar geleverd
op het eind vorig jaar verschenen rapport Vernieuwingen in
het arbeidsbestel van de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid (WRR). De naamgeving van dit rapport zal
wel geen toeval zijn. Van vernieuwing van het arbeidsbestel is namelijk geen sprake 1). De arbeidsverhoudingen als
wezenlijk aspect van het arbeidsbestel komen in het rapport
niet aan de orde, afgezien van een korte paragraaf met de
waarneming dat ,,zowel de institutionele als de machtsstructuur” van ons stelsel van arbeidsverhoudingen maar heel
langzaam veranderen 2). Voor het overige is het qverwegend
werkloosheidsbestrijding wat de klok slaat. De vernieuwingen betreffen hoofdzakelijk denkbeelden om de lasten van de
bestaande werkloosheid, of zo men wil de lusten van de beschikbare werkgelegenheid, wat meer te verdelen.
Op een voor de hand liggende vraag, namelijk in hoeverre
de noodzaak tot werkloosheidsbestrijding aanleiding tot verandering van ons stelsel van arbeidsverhoudingen zal zijn,
gaat het rapport (helaas) niet in. In enkele £55-commentaren
is deze relatie wel gelegd. Zo stelt Faase vast dat verschillende
van de WRR-denkbeelden alleen ,,via (gedecentraliseerde!)
cao-onderhandelingen” kunnen worden gerealiseerd 3). Een
dergelijke vaststelling biedt een opening voor de navolgende
beschouwing over ontwikkelingslijnen binnen het Nederlandse stelsel van arbeidsverhoudingen.
Centralisering
Algemeen wordt centralisme beschouwd als het opvallendste kenmerk van de Nederlandse arbeidsverhoudingen.
Doorgaans denkt men daarbij, in navolging van hetgeen
Windmuller ruim twaalf jaar geleden de drie grondkenmerken van ons stelsel van arbeidsverhoudingen heeft genoemd,
aan:
— een overheersende rol van de overheid bij het bei’nvloeden
van de arbeidsvoorwaarden en de regels volgens welke
deze worden bepaald;
— een voorkeur voor gei’nstitutionaliseerd overleg boven
ESB 4-8-1982
openlijke sociale strijd als methode om socialedoeleinden
na te streven;
— een sterke mate van centralisatie in de bipartite en tripartite organen, in de machtsverhoudingen binnen de werknemersorganisaties en binnen de werkgeversorganisaties 4).
Hiermee is overigens niet gezegd dat de Nederlandse arbeidsverhoudingen volstrekt uniek zouden zijn. Immers,
overal is industrialisatie gepaard gegaan met centraliseringstendenties 5). Kenmerkend is wel dat in Nederland de centralisering verder is voortgeschreden dan in de meeste andere
westerse industrielanden.
Vanwaar deze relatief sterke mate van centralisering? Ter
verklaring wordt wel eens gewezen op de in vergelijking met
andere landen laat op gang gekomen industrialisering. Hierdoor zouden ,,de militante en harde verhoudingen tussen
werkgevers en werknemers die in eerder gei’ndustrialiseerde
landen zijn terug te vinden in Nederland nooit tot voile wasdom” zijn gekomen 6). Men kan zich echter afvragen, waarom die ,,militante en harde verhoudingen” in ons land dan
niet op een later tijdstip konden ontstaan. Daarom is het aannemelijk dat er andere verschijnselen zijn van waaruit het
* Dit artikel is gebaseerd op dc dissertatie van de auteur, Arbeidsbeleid en arbeidsverhoudingen, centralisering en frogmentering in
het arbeidsbeleid. Van Loghum Slaterus, Deventer, maart 1982.
1) Onder arbeidsverhoudingen wordt hier verstaan: die relaties tussen werkgevers(-organisaties), vakbeweging en overheid, die betrekking hebben op de regeling van de positie van werknemers.
2) WRR, Vernieuwingen in het arbeidsbestel, Staatsuitgeverij,
‘s-Gravenhage, 1981, par. 2.4. Ontwikkelingen in de arbeidsverhoudingen, biz. 37.
3) L. Faase, De beloning van de schaarste op de arbeidsmarkt, ESB,
II14 april 1982, biz. 382.
4) John P. Windmuller, Arbeidsverhoudingen in Nederland,
Utrecht/Antwerpen, 1970, biz. 403 e.v.
5) Solomon B. Levine, Changing strategies of union and management: evaluation of four industrialised countries, British Journal
of Industrial Relations, maart 1980, biz. 70.
6) WRR, op. cit., biz. 35.
795
relatief sterke centralisme verklaard kan worden. Deze verschijnselen zullen hier kort de revue passeren.
Verzuiling
In de geschiedenis van de Nederlandse arbeidsverhoudingen is de verzuiling een belangrijk verschijnsel. Drieeffecten
van de verzuiling zijn in dit verband te noemen.
In de eerste plaats heeft de verzuiling verhinderd dat in ons
land de ,,militante en harde verhoudingen tussen werkgevers
en werknemers” — volgens sommigen ,,echte” industriele
verhoudingen — zijn ontstaan 7). Anderen noemden de verzuiling een stabiliserende factor in de Nederlandse democratic 8). In elk geval dienden, vanwege het bestaan van zuilen
met een heterogene sociaal-economische samenstelling, i.e.
de rooms-katholieke zuil en de protestants-christelijke zuil,
sociaal-economische kwesties binnen deze confessionele zuilen te worden opgelost. Walter Korpi en Michael Shalev hebben dit als volgt omschreven: ,,Cross-cutting cleavages, based
for instance on splits along racial, ethnic, religious, or regional lines, will tend to constrain purely class-based organization” 9).
In de tweede plaats heeft de verzuiling de vrij bescheiden
efficiente, hechte vakorganisatie de overhand 13). Hoewel het
stakingswapen niet werd geschuwd, was toch de strategic van
de vakbeweging, zoals Jan Oudegeest dit destijds omschreef:
,,met vermijding van stakingen en uitsluitingen en langs de
weg der onderhandelingen tot verbetering der toestanden te
geraken” 14). Het welslagen van deze strategic bleek uit de
snelle groei van het aantal cao’s in de periode rond de eerste
wereldoorlog. Hiermee werd tevens de maatschappelijke erkenning van de vakbeweging een feit. Al in 1920 kon worden
vastgesteld: ,,Terwijl vroeger de arbeidersorganisaties zeker
niet rijp zouden zijn geoordeeld om haar bestuurders in een
staatscommissie zitting te doen nemen, is dit thans regel geworden” 15). Metandere woorden:alkortnadeeerstewereldoorlog was het proces, dat wel wordt aangeduid met ,,de
maatschappelijke ingroei van de vakbeweging”, een flink stuk
gevorderd.
Toenemende gecompliceerdheid en uitbreiding van de
cao’s over gehele bedrijfstakken, deelname aan op nationaal
niveau ingestelde staatscommissies en officiele adviesorga-
nen maakten het vakbondswerk steeds meer een zaak voor
daartoe aangestelde specialisten. Daarbij nam men een groter
centralisme binnen de vakbeweging welbewust op de koop
toe 16).
organisatiegraad onder de Nederlandse werknemers in zeke-
re ziv gecompenseerd. Aan de hand van een vergelijkende
analyse van achttien industrielanden hebben Korpi en Shalev
vastgesteld dat in ons land de vakbeweging, ondanks een relatief geringe politieke invloed van linkse, aan de arbeidersbeweging gelieerde partijen en een in vergelijking met andere
landen middelmatige organisatiegraad, toch een aanzienlijke
invloed op de collectieve onderhandelingen heeft gehad. Onder de westerse industrielanden blijkt alleen Zwitserland een
enigszins vergelijkbaar patroon te vertonen! Volgens Korpi
en Shalev is dit niet ongebruikelijk voor ethnisch of cultured
pluralistische samenlevingen omdat in dergelijke samenlevingen ,,the organized working class has in practice been
rather closely integrated into public policy-making by means
of extra-parliamentary mechanisms of ..consultation” ” 10).
Bij die buitenparlementairebei’nvloedingsmogelijkhedenkan
men denken aan wat Lijphart ..interlocking directorates”
heeft genoemd: niet zelden bekleedden (o.a.) vakbondsbestuurders tevens vooraanstaande posities in andere belangenorganisaties en in politieke partijen binnen een zuil 11). Dit
maakt een relatief grote invloed van de vakorganisaties op
het arbeidsvoorwaardenbeleid aannemelijk, ook wanneer
door de bescheiden organisatiegraad die organisaties op decentraal, ondernemingsniveau vaakeen zwakke onderhandelingspositie innemen.
Dit laatste krijgt nog meer relief wanneer men een derde,
met de verzuiling samenhangend verschijnsel in de be-
schouwing betrekt, namelijk de sterke institutionalisering
van de relaties tussen de bestuurlijke ..toppen” van de zuilen.
Lijphart spreekt van de ontwikkeling van een aantal officiele,
Werkgeversbeleid
Naarmate de vakbeweging een sterkere machtspositie op-
bouwde ontstond bij de werkgevers de behoefte aan samenwerking, ten einde de vakbondsmacht voldoende tegenwicht
te kunnen bieden. Daarom ontstonden kort voor en na de
eerste wereldoorlog werkgeversvakverbonden en -centrales,
die vervolgens een soortgelijke ontwikkeling als de vakbeweging hebben doorgemaakt. Ook hier werden specialisten
aangetrokken die konden fungeren als woordvoerder in overleg met de regering en de politieke partijen, die service verleenden aan de aangesloten ondernemers bij het afsluiten van
cao’s en bij de uitvoering van de sociale wetgeving.
In veel gevallen hadden de werkgevers zich op grond van
hun lidmaatschap van hun organisatie ertoe verplicht geen
afzonderlijke cao’s met de vakbonden af te sluiten, ook wanneer van de kant van de vakbonden daartoe pogingen werden
gedaan 17). Het gevolg was, ,,dat een werkgever in meerdere
of mindere mate zijn individualiteit ten aanzien van de rege-
ling der arbeidsrechten in zijn eigen onderneming moest prijsgeven” 18). Een dergelijke overdracht van eigen bevoegdheden aan permanente secretariaten of stafbureaus van werkge-
versorganisaties viel niet altijd gemakkelijk. Toch kwamdeze
ontwikkeling de werkgevers vermoedelijk niet ongelegen,
omdat zij, om sociaal-economische belangentegenstellingen
buiten de poort van de eigen onderneming te kunnen houden,
bereid waren veel aan centrale en bedrijfstaksgewijze regelingen te incasseren 19). Zodoende heeft het beleid van de
bij wet erkende overkoepelingsorganen: ,,met de installing
van de Sociaal-Economische Raad in 1950 werd de kroonop
deze ontwikkeling gezet” 12). Met name in het ontstaan van
die overkoepelingsorganen ligt de verklaring voor de centra-
liserende werking van de verzuiling. Voor de vakbeweging
bood dit de mogelijkheid uit te wijken naar het centrale niveau, ook wanneer het er om ging eigen manifestaties op ondernemingsniveau mogelijk te maken. Immers, wat door
eigen, decentraal optreden niet bereikbaar was kon dan door
7) Idem.
8) Arend Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politick, Amsterdam, 1968, biz. 100.
9) Walter Korpi en Michael Shalev, Strikes, industrial relations, and
class conflict in capitalist societies, British Journal of Sociology,
jg. 30, nr. 2, juni 1979, biz. 169.
10) Idem, biz. 178.
11) Arend Lijphart, op. cit., biz. 64.
gerealiseerd.
12) Idem. biz. 110.
13) H. Hoefnagels, Een eeuw sociale problematiek, de Nederlandse
sociale ontwikkeling van 1850-1940, tweede druk, Roermond, 1966,
biz. 110.
Vakbewegingsstrategie
14) Geciteerd in Ger Harmsen/Bob Reinalda, Voor de bevrijding
van de arbeid, Nijmegen, 1975, biz. 94.
middel van centrale afspraken of via wetgeving wel worden
Een volgende verklaring voor het sterke centralisme in het
Nederlandse stelsel van arbeidsverhoudingen is gelegen in de
strategische keuzen, die in de loop der tijd door de vakbeweging zijn gemaakt.
Na het mislukken van de tweede spoorwegstaking in april
1903 kregen binnen de vakbeweging de voorstanders van een
796
15) Zie ook J. Oudegeest, De geschiedenis der zelfstandige vakbeweging in Nederland, deel II, Amsterdam, 1932, biz. 387.
16) H. Hoefnagels, op. cit., biz. 110.
17) 20ste Jaarverslag van den Nederlandschen R.K. Bond van
Schoenfabrikanten gevesligd te Waalwijk, 1 juli 1919-31 december
1920, biz. 21.
18) B. Bdlger, De werkgeversorganisatie in Nederland, De Econo-
mist, jg. 77, 1927, biz. 221.
19) Zie John P. Windmuller, op. cit., biz. 103.
werkgevers eveneens tot gevolg gehad dat de centralisering
werd bevorderd.
Rol van de overheid
In de tweede plaats kwam er in deze periode een koerswij-
ziging bij de vakbeweging. Zorg om de eigen werfkracht leidde ertoe dat de vakbeweging zich in de jaren zestig nadrukke-
lijk met het eigen functioneren ging bezighouden. Dit resulteerde in een grotere aandacht van de vakbeweging voor het
Nadat met het bekende Kinderwetje van Van Houten in
niveau van de onderneming: met de introductie van het be-
1874 een eerste stap was gezet op het gebied van de arbeiders-
drijvenwerk en bevordering van-medezeggenschap en demo-
bescherming heeft interventie door de overheid in de Neder-
cratisering werd getracht aan te sluiten bij de aan de ,,basis”
landse arbeidsverhoudingen steeds via wetgeving plaatsge-
bestaande wensen en behoeften.
In de derde plaats groeide in deze periode bij de werkgevers
vonden. Dit leidde tot de opbouw van een omvangrijk stelsel
van arbeidsrecht. De totstandkoming van de Wet op het arbeidcontract van 13 juli 1907 (de eerste wet in Europa die de
cao een wettelijke basis verschafte) markeerde het begin van
wat Van Apeldoorn ,,een in hoofdzaak publiekrechtelijke re-
de behoefte aan de ontwikkeling van een eigen arbeidsbeleid,
tot uiting komend in de aanstelling van specifieke functionarissen op dit gebied en in de — zij het nog incidentele —
uitvoering van experimenten op het gebied van medezeg-
geling van de positie van den arbeider” heeft genoemd 20).
genschap en taakherstructurering 25). Hierbij zal de inte-
Het gevolg was, om met het CDA-rapport ,,Gespreide ver-
resse die de vakbeweging voor het ondernemingsniveau begon te vertonen, zeker een rol hebben gespeeld. Maar eveneens zal de schaarste op de arbeidsmarkt van invloed zijn ge-
antwoordelijkheid” te spreken, dat de eigen beleidsruimte
voor het dragen van verantwoordelijkheid van bedrijfsgenoomstandigheden e.d. op nationaal of bedrijfstakniveau werden getroffen 21).
weest: door de ontwikkeling van een eigen arbeidsbeleid
trachtten de ondernemers hun concurrentiepositie op de arbeidsmarkt te verbeteren.
Wanneer men verder in aanmerking neemt dat in deze
Crises
jaren de ontzuiling zich aandiende die, naar velen verwachtten, ruim baan zou maken voor de tot dan toe uitgebleven
ten binnen de ondernemingen steeds meer werd beperkt,
doordat beslissingen omtrent arbeidskostenniveau, arbeids-
maatschappelijke polarisatie, en er een, wat Albeda noemde,
Tot dusverre is getracht — zeer in vogelvlucht — aan te
,,soort culturele revolutie” plaatsvond uitmondend in een
geven dat de verzuiling in ons land de voedingsbodem is ge-
,,nieuw individualisme” of ,,neodemocratische ideologic”,
dan behoeft het geen verbazing te wekken dat Windmuller
aan het einde van deze periode vaststelde dat ,,de fundamen-
weest waarop de centralisering met behulp van het door vakbeweging, werkgevers en overheid gevoerde beleid heeft ge-
dijd. Hieraan kan — bij wijze van vijfde verklarende factor —
worden toegevoegd dat er in de geschiedenis van de Nederlandse arbeidsverhoudingen perioden zijn aan te wijzen
waarin het centralisme duidelijk in een stroomversnelling
terechtkwam. Dit betreft perioden met crisisachtige ver-
schijnselen, die bijzondere maatregelen noodzakelijk maakten, zoals gedurende de eerste wereldoorlog, de jaren dertig
en tijdens de periode van wederopbouw na de tweede wereldoorlog. Om dit kort te illustreren: gedurende de eerste wereldoorlog werd de vakbeweging door de overheid ingeschakeld
bij de uitvoering van verschillende noodmaatregelen, zoals
de werkloosheidszorg, de werkloosheidsverzekering, de le-
vensmiddelendistributie, de huurcommissies. Hierdoor kreeg
de vakbeweging, volgens Levenbach, officieel een plaats in
het maatschappelijk bestel 22). De crisis van de jaren dertig
noodzaakte de overheid een groot aantal maatregelen te treffen, o.a. op het gebied van de werkverschaffing. In de jaren na
1945 vond een versnelde institutionalisering plaats van de
voor 1940 gegroeide patronen van centrale samenwerking en
overleg tussen werkgevers, werknemers en overheid. Vandaar dat Albeda kon vaststellen dat na de oorlog de Neder-
landse centralisatie zich heeft voortgezet en zelfs voltooid 23).
De jaren zestig: een intermezzo?
tele beleidslijnen en institutionele vormen die voor en direct
na de oorlog werden ingevoerd, eindelijk hun buitengewone
duurzaamheid aan het verliezen zijn” 26).
Toch is het de vraag in hoeverre de hier kort geschetste ontwikkelingen even zovele veranderingen van het Nederlandse
stelsel van arbeidsverhoudingen inhielden. De meer dan volledige werkgelegenheid bleek van voorbijgaande aard, de
organisatiegraad van de werknemers bleef stabiel, het werkgeversbeleid bleef crop gericht interventies in de onderneming zoveel mogelijk te beperken. Het afscheid van de geleide-loonpolitiek was meer een kwestie van retoriek dan van
beleidspraktijk. De overheid behield zich steeds het recht
voor in de loonvorming in te grijpen en heeft meer wel dan
niet van dit recht gebruik gemaakt.
Ook de polarisering als gevolg van de ontzuiling is uitgebleven. Zoals Christopher Bryant vaststelde: ,,There has been
a movement not from incorporation to polarization, but
rather from incorporation based upon pillarisation, through
a period of dislocation attendant upon depillarisation, towards reincorporation without pillarisation” 27).
Vandaar dat de jaren zestig kunnen worden gekenschetst
als een intermezzo in een overigens voorschrijdend centraliseringsproces: er werden wel enkele nieuwe facades opgetrokken, maar het bouwwerk van arbeidsverhoudingen erachter bleef intact.
In de jaren zestig bereikte de werkloosheid een laagterecord. Deze voor en na die jaren ongekende situatie had
vanzelfsprekend gevolgen voor het stelsel van arbeidsverhoudingen. Velen meenden dan ook dat toen de centralisering
van de arbeidsverhoudingen over haar hoogtepunt heen was
en een decentralisering was begonnen.
In de eerste plaats leidde de relatief sterke positie van de
werknemers op de arbeidsmarkt tot een sterke groei van het
verschijnsel van de zwarte lonen. Hierdoor kwam de op het
Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen (BBA) van 15
oktober 1945 gebaseerde geleide-loonpolitiek onder grote
druk te staan. Het resultaat was de introductie van nieuwe
systemen van loonvorming, in 1969 vervangen door de Wet
op de loonvorming, waarbij onderhandelingen op bedrijfstakniveau meer ruimte kregen. Intussen spoelde de ene loongolf na de andere over ons land en steeg de index voor regelingslonen in enkele jaren spectaculair: van 173 in 1963 naar
301 in 1969 (1954 = 100) 24).
ESB 4-8-1982
20) L. J. van Apeldoorn, Inleiding lot de studie van het Nederlandse
recht. 25e druk, Zwolle, 1963, biz. 324.
21) CDA, Gespreide
biz. 49, 50.
verantwoordelijkheid.
Den Haag, 1978,
22) M. G. Levenbach, Hoofdafd. B. Sociaal Bestuur, afd. I, Arbeid,
biz. 450, in: Nederlands bestuursrecht, Alphen a/d Rijn, 1964.
23) W. Albeda, Ontwikkelingen in de Nederlandse arbeidsverhoudingen, Sociaal Maandblad Arbeid, november 1974, biz. 659.
24) Bron: CBS.
25) John P. Windmuller, op. cit., biz. 250, 251.
26) Idem, biz. 402, 403.
27) Christopher G. A. Bryant, Depillarisation in the Netherlands,
British Journal of Sociology, jg. 32, nr. 1, maart 1981, biz. 70.
797
Breukvlakken en kenteringen
king tot de wijze waarop de werkgever deze verantwoordelijkheid diende te dragen. Dit geldt tot op zekere hoogte ook
In de jaren zeventig moest het er kennelijk maar eens van
voor het medezeggenschapsbeleid. Met de verschillende wet-
komen. De een na de ander trad op als pleitbezorger van de
ten op de ondernemingsraden gaf de overheid de randvoor-
decentralisering. Volens Peper (1971) waren de overgangs-
waarden aan waarbinnen op ondernemingsniveau de medezeggenschap van werknemers gestalte diende te krijgen. Bij
jaren van onze arbeidsverhoudingen aangebroken; Ter Hoeven (1972) wees op ,,breukvlakken in het arbeidsbestel”;
Albeda (1974) signaleerde een ,,keerpunt” in de arbeidsverhoudingen 28). Minder stellige uitspraken kwamen van de
kant van auteurs als De Jong, Fase en Thierry: naar hun me-
de uitvoering van het sociale-zekerheidsbeleid werd van
oudsher binnen door de overheid aan te geven condities een
belangrijke plaats ingeruimd voor bedrijfstakgewijze en centrale organen van werkgevers en werknemers. Hetpersoneels-
ning is het niet een kwestie van centralisering of decentralisering, maar zijn beide processen naast elkaar aanwezig 29).
of sociale beleid en het organisatiebeleid heeft lange tijd
Terugblikkend op de ontwikkelingen van de jaren zeventig
den 33). Het arbeidsvoorwaardenbeleid kreeg vorm en inhoud in de collectieve onderhandelingen op basis van wette-
moet men vaststellen dat het met al die kenteringen, keerpunten en breukvlakken nogal is meegevallen. Weliswaar
bleef het geinstitutionaliseerd overleg niet onaangevochten
maar in de praktijk handhaafde met name de SER zijn functie van voornaamste adviesorgaan op sociaal-economisch gebied voor de regering. Zelfs werd het aantal instituties nog
uitgebreid door de oprichting per 21 april 1980 van de (Voorlopige) Arbeidsraad. Van een werkelijk afscheid van de geleide-loonpolitiek kan, gezien de frequente overheidsinter-
venties, nauwelijks worden gesproken.
De veranderende sociaal-economische omstandigheden
versterkten veeleer de neiging tot centraal ingrijpen. De Memorie van Toelichting bij de begroting van het Ministerie van
Sociale Zaken voor 1979 stelde hierover o.a. vast: ,,De Machtigingswet (rond de jaarwisseling 1973/1974) deed in strakke
loonbeheersing niet onder voor de jaren ’50. Zij riep weinig
fundamenteel verzet op, onder de sterke druk van de oliecrisis”. Naar aanleiding van deze en volgende loonmaatregelen
(eind 1975, medio 1976) werd geconstateerd, ,,dat een beheerste en gecoordineerde begeleiding door de overheid en
maatschappelijke belangenorganisaties van de nieuwe economische situatie niet gemist kan worden” 30). Voor zover de
mate van conflicten een indicator kan zijn voor veranderin-
gen in de arbeidsverhoudingen moet worden geconstateerd
dat de jaren zeventig (afgezien van een enkele uitschieter naar
boven in 1973) welhaast een laagterecord vertoonden, zelfs in
vergelijking met de door Peper als ,,harmonisch” beschouwde naoorlogse periode 31).
Al met al kan men zich niet aan de indruk onttrekken dat
bij de prognoses omtrent veranderingen in de arbeidsverhoudingen wat al te snel op basis van incidenten lijnen naar de
toekomst getrokken zijn.
min of meer als het privedomein van de werkgevers gegollijke regelingen en via daartoe ingestelde (centrale) instituties. Daarmee werd, zoals Van der Does de Willebois aangeeft, ,,de sociaal-politiek meest brandbare conflictstof, de
regeling van lonen en andere elementaire arbeidsvoorwaarden, uit de bedrijven weggezogen” 34). Het resultaat van dit
alles was een — o.a. ook door Pot en Vreemangesignaleerd —
gebrek aan samenhang tussen de verschillende delen van het
arbeidsbeleid 35). In dit licht bezien heeft de centralisering
een gefragmenteerd arbeidsbeleid met zich gebracht.
Hetgeen tot dusverre is opgemerkt laat zich ook op een
andere wijze formuleren. Door de jaren been heeft het zwaartepunt van de collectieve onderhandelingen gelegen op de
vaststelling van de lonen en andere arbeidsvoorwaarden.
Daarnaast speelden werkgelegenheid en de opbouw van een
stelsel van sociale zekerheid regelmatig een belangrijke rol.
In vergelijking hiermee vond de discussie over de intrinsieke
aspecten van de arbeid veel meer in de marge plaats, ook al
omdat op dit gebied bestaande wensen veel moeilijker onder
een centrale noemer te brengen zijn 36). Het gevolg was, dat
in ons bestel een jarenlange traditie is opgebouwd waarbij inconvenienten in de arbeid worden vertaald in inkomenstermen. De overheersende strategic was steeds het streven als
negatief ervaren aspecten in de werksituatie fmancieel te
compenseren, met name in de vorm van talrijke, bij cao vast
te stellen toeslagen 37). Dit maakt de cao tot een ,,compensatiemechanisme” bij uitstek! Voor een correctie, een verbetering van de negatieve aspecten in de werksituatie, bestond veel
minder animo. Echter, om meer mensen gedurende langere
tijd met bestaande inconvenienten te verzoenen, zal het nodig
zijn de financiele stimulans telkenmale te vergroten. Dit kan
men aanduiden met de term ,,compensatiedrempel”: naarmate de werkelijke oorzaken van ongemakken niet worden weg-
Arbeidsbeleid
Een vaker gehoorde kritiek op beschouwingen over het
Nederlandse stelsel van arbeidsverhoudingen is dat aan de
ontwikkelingen in het loonpolitieke stelsel een alles overheersende betekenis wordt gehecht 32). Op zich is zo’n sterk
28) W. Albeda, De Nederlandse arbeidsverhoudingen op een keerpunt, in: ESB, 12 juni 1974, biz. 500 e.v.; P. J. A. ter Hoeven, Breukvlakken in het arbeidsbestel, Alphen a/d Rijn, 1972; A. Peper, De
accent op dit onderdeel van de arbeidsverhoudingen niet on-
overgangsjaren van de Nederlandse arbeidsverhoudingen, ESB,
begrijpelijk. Immers, in de onderhandelingen tussen de be-
29) W. J. P. M. Fase, Vijfendertig jaarloonbeleid in Nederland,
Alphen a/d Rijn, 1980; J. de Jong, Ontwikkelingen in onze arbeids-
trokken partijen hebben vrijwel steeds discussies over de arbeidsvoorwaarden gedomineerd en hebben sociale conflicten
steeds centen of procenten tot inzet gehad. Toch gaat het in
de arbeidsverhoudingen om meer dan de lonen alleen. Naast
de arbeidsvoorwaarden zijn er andere ,,arbeidsextrinsieke”
aspecten, zoals werkgelegenheid en sociale zekerheid, alsmede de ,,intrinsieke” aspecten van de arbeid, zoals arbeids-
omstandigheden, de inhoud en de kwaliteit van het werk, inspraak en medezeggenschap. Het beleid dat het totaal van de-
ze aspecten omvat, wordt hier beschouwd als het arbeidsbeleid.
In de loop der jaren zijn sommige onderdelen van het arbeidsbeleid wel, andere niet of gedeeltelijk in de centralisering
13 januari, 1971, biz. 28 t/m 35.
verhoudingen, Intermediair, I6augustus 1974; Hk. Thierry, Decentralisering, mogelijkheden voor innovatie van sociaal beleid, voordracht gehouden tijdens de ledenvergadering van de AWV
op 12 juni 1980.
30) Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15 300, hoofdstuk XV, nr. 2,
biz. 23, 24, 25.
31) A. Peper, op. cit.
32) N. E. H. van Esveld/A. Peper, Nogmaals: overgangsjaren arbeidsverhoudingen, ESB, 17 februari 1971, biz. 144.
33) Zie ook P. van Berkel, De kwaliteit van het werk, Economisch
Dagblad, 4 november 1980.
34) J. L. J. M. van der Does de Willebois, De ondernemer en dever-
anderde arbeidsverhoudingen op ondernemingsniveau, in: J. J. Ra-
mondt (red.), Personeelbeleid in opspraak door inspraak, Alphen
betrokken. Om een paar voorbeelden te geven: de verant-
a/d Rijn, 1976, biz. 55.
35) F. D. Pot en R. L. Vreeman, De kwaliteit van de arbeid: een
woordelijkheid voor het arbeidsomstandighedenbeleid werd
onderpntwikkeld beleidsfacet, ESB, 1[ 14 april 1982, biz. 372.
36) Zie ook WRR, Over sociale ongelijkheid, rapport nr. 16, ‘s-Gra-
uitdrukkelijk bij de werkgever gelaten. Dit geschiedde overi-
gens in toenemende mate geclausuleerd: de overheid ging ertoe over aanwijzingen te geven en eisen te stellen met betrek798
venhage, 1977, biz. 68, 69.
37) Zie Hk. Thierry, B. Jansen, P. Smits en G. Hoolwerf, Ploegenarbeid in discussie, Intermediair, I juni 1979, biz. 43.
genomen, zal het noodzakelijk zijn de compensatiedrempel
voortdurend te verhogen.
Nu geeft een dergelijke gang van zaken vrij weinig problemen zolang de economische situatie gunstig is. Voortdurend
stijgende loonkosten kunnen dan immers worden opgevan-
tieven gekomen, zoals vernieuwing en uitbreiding van wetgeving, oprichting van nieuwe instituten en fondsen en uit-
gen door middel van verhoging van de arbeidsproduktiviteit.
sten (apo’s), kreegde werkgelegenheid een steeds belangrijker
Anders wordt het wanneer de economische groei stagneert.
plaats in de collectieve onderhandelingen. Daarnaast doken
bij tijd en wijle andere thema’s op in het arbeidsvoorwaardenoverleg, zoals de kwaliteit van het werk (in het kader van
de apo’s), vies, vuil en zwaar werk in 1979, herindustrialisatie
Dan ontbreekt de mogelijkheid ervaren inconvenienten op
grote schaal financieel te compenseren. De gevolgen hiervan
traden in de jaren zeventig duidelijk aan het licht.
van humanisering van de arbeid in vele landen talrijke initiavoeringen van programma’s voor toegepast onderzoek 42).
Vanaf 1977, het jaar van de arbeidsplaatsenovereenkom-
en investeringen in 1980, verdeling van werk en werktijdver-
Op zoek naar samenhang
In de jaren zeventig werd de rekening van de compensatie-
strategie gepresenteerd. Naast economische teruggang en
groeiende werkloosheid manifesteerden zich problemen als
(ondanks de werkloosheid) grote aantallen moeilijk vervul-
bare vacatures, excessief stijgend ziekteverzuim en sterke uitbreiding van het leger arbeidsongeschikten. Voor het ont-
staan van deze problemen zijn ongetwijfeld diverse oorzaken
aan te geven. Zij vormen center ook een signaal voor het ontbreken van een samenhangend arbeidsbeleid. Het zal daarom
niet toevallig zijn dat juist in deze periode arbeidsintrinsieke
aspecten tot sociaal-politieke thema’s zijn geworden. Dit betreft met name de sociale experimenten, het personeels- of
korting in 1981. Vandaar de ,,verbreding van het arbeidsvoorwaardenoverleg”: steeds wordt getracht tot afspraken
over andere zaken dan lonen en primaire arbeidsvoorwaarden alleen te komen.
Achteraf bezien kan men zijn twijfels hebben over de mate
waarin vanuit deze concepties een meer samenhangend arbeidsbeleid van de grond is gekomen. De manier waarop er
mee is omgesprongen past in elk geval exact in wat Windmuller de drie grondkenmerken van het Nederlandse stelsel
van arbeidsverhoudingen heeft genoemd. De centraliseringstendens werd hiermee zeker niet doorbroken; veeleer kwamen thema’s waarvoor dit tot dan toe niet had gegolden,
sedertdien in centrale overlegkaders aan de orde.
sociale beleid en de humanisering van de arbeid, terwijl ook
De toekomst van het arbeidsbeleid
een verschijnsel als — wat Fase genoemd heeft — ,,de verbreding van het arbeidsvoorwaardenoverleg” in dit verband van
belang is 38).
Nadat het aanvankelijk vooral een zaak was geweest voor
Inmiddels zijn de jaren tachtig alweer een eindweegsgevorderd. Opnieuw lijkt er een ,,decentraliseringshausse” te be-
het bedrijfsmanagement, gingen in het begin van de jaren
bezorger van de decentralisering 43). Deze gang van zaken is
zeventig de vakbeweging, werkgeversorganisaties en overheid zich nadrukkelijk interesseren voor de sociale experimenten, de experimenten met vormen van werkoverleg, taakherstructurering, organisatieverandering en medezeggenschap. Hierdoor ontstond de behoefte aan een meer algemene
beleidsvisie op dit soort experimenten. Het gevolg was dat in
om twee redenen opmerkelijk te noemen.
staan. Wederom dient de een na de ander zich aan als pleitIn de eerste plaats is er ten aanzien van de eerder ter verkla-
ring van het centralisme beschreven verschijnselen nauwelijks iets nieuws te melden, zodat van daaruit gezien een
decentralisering niet in de lijn der verwachtingen zal liggen.
In de tweede plaats zijn, zoals eerder opgemerkt, crisisachtige
SER-verband gedurende enkele jaren is onderhandeld over
ontwikkelingen (met name grote werkloosheid) in het verle-
criteria, condities en spelregels. Een dergelijke gang van
den nog nimmer aanleiding geweest tot decentralisering,
zaken is opmerkelijk te noemen: hiermee werden namelijk de
maar veeleer tot grotere centralisering en tot versterkt over-
condities van ondernemingsbonden, naar verloop en resultaat nauwelijks voorspelbare sociale experimenten object van
centrale onderhandelingen. Concepties, die in het intermezzo
van de jaren zestig ontwikkeld waren, kwamen zodoende in
heidsingrijpen. Geheel in de lijn hiervan ligt dat plannen ter
bestrijding van de werkloosheid doorgaans of wel op centraal
centralistisch vaarwater.
Dit laatste kan ook gelden voor het personeelsbeleid. Lange tijd was dit min of meer het privedomein van de werkgever
geweest. In de loop van de jaren zeventig begon de vakbeweging zich hiervoor te interesseren, daartoe o.m. aangezet door
een discussie binnen de kring van de personeelsfunctionaris-
sen over de eigen plaatsbepaling binnen de onderneming 39).
Ongeveer op hetzelfde tijdstip toonde ook de overheid daad-
niveau geboren worden (in overheidsnota’s of door de overheid ingestelde adviescommissies), of wel (de WRR-voorstellen getuigen hiervan) gegoten zijn in de vorm van evenzovele aansporingen aan de overheid. Waarom dan deze
steeds terugkerende pleidooien voor decentralisering? Vanwaar een uitspraak als van Faase dat verschillende van de
WRR-denkbeelden alleen via gedecentraliseerde cao-onderhandelingen gerealiseerd kunnen worden?
Vermoedelijk spelen op de achtergrond uiteenlopende motieven een rol. In het ene geval zal de — sinds de commissie-
werkelijke interesse, gemarkeerd door de adviesaanvrage aan
de SER ,,inzake enkele aspecten van het sociaal beleid in de
onderneming” van 10 december 1974. Daarmee was ook het
personeelsbeleid inzet van, overigens moeizaam verlopende,
centrale onderhandelingen geworden: het duurde tot maart
1981 vooraleer de SER advies uitbracht. Opmerkelijk in zowel adviesaanvrage als advies was dat daarin gezocht werd
naar een meer samenhangend beleidskader. Er werd niet volstaan met het personeelsbeleid in engere zin; veeleer werd het
totale arbeidsbeleid binnen de onderneming besproken, inclusief de relaties met het technisch en economisch onder-
nemingsbeleid 40).
Nog duidelijker klinkt de behoefte aan een samenhangend
beleidskader door in de humanisering van de arbeid, het
thema dat een stempel heeft gedrukt op de tweede helft van de
jaren zeventig. Ofschoon vanuit de sociaal-wetenschappelijke hoek dit begrip gereserveerd wordt voor de inhoud en de
organisatie van de arbeid, worden hiertoe doorgaans toch
ook de werkomstandigheden en de werkverhoudingen gerekend 41). Vanuit deze laatste opvatting zijn onder de noemer
ESB 4-8-1982
38) W. J. P. M. Fase, op. cit., biz. 467.
39) Rapport van de Commissie Plaatsbepaling NVP, maart 1979.
40) Adviesaanvrage aan de SER inzake enkele aspecten van sociaal
beleid in de onderneming dd. 10 december 1974, biz. 3; SER, Advies
inzake enkele aspecten van sociaal beleid in de onderneming,
20 maart 1981, biz. 5.
41) Zie b.v. P. J. van Strien, Humanisering van de arbeid en de
kwaliteit van het bestaan, Tijdschrift voor Sociale Geneeskunde.
jg. 56, 1978, biz. 682; Stichting CCOZ, Evaluatie subsidieregeling
arbeidsplaatsenverbetering 1977, Den Haag. 1980, biz. 14.
42) Internationaal Labour Organization, Policies and practices for
the improvement of working conditions and working environment in
Europe, Geneve, oktober 1979, biz. 50 e.v.
43) Zie b.v. L. Faase, op. cit.,; S. E. J. Keyer, Decentraal arbeidsvoorwaardenoverleg een nauwelijks onderkende uitdaging, Het
Financieele Dagblad, 2 december 1981; Bram Peper, Or moet bevoegdheid krijgen contracten af te sluiten, Or-Informatie, maart
1982 (interview).
799
Vonhoff ietwat modieuze — trend naar decentralisatie van
overheidstaken een rol spelen; in het andere geval zal de
aandacht zou worden besteed aan zowel de arbeidsextrinsieke (lonen en werkgelegenheid) als de arbeidsintrinsieke (o.m.
verwachting bestaan dat op deze wijze tegenwicht geboden
arbeidsomstandigheden) aspecten. Op deze wijze zou tevens
kan worden aan een als dreigend perspectief ervaren plan-
een grotere samenhang in het arbeidsbeleid kunnen worden
bevorderd.
Helaas moet worden vastgesteld dat de vooruitzichten
matig gestuurde economic, of zal er de wens zijn hierdoor
meer inhoud te geven aan medezeggenschap op ondernemingsniveau 44). Niet denkbeeldig is echter dat tevens de
verwachting bestaat dat op decentraal niveau een gewillig oor
kan worden gevonden voor sommige ideee’n over loonmatiging en verdeling van werkgelegenheid waarvoor de vakbe-
weging op centraal niveau een te groot struikelblok vormt.
Dit laatste wordt nog eens onderstreept door recente voorstellen om de vakbeweging voor een aantal jaren buitenspel te
zetten 45).
Veel van de voorstellen zijn overigens een stuk minder decentraal dan zij op het eerste gezicht lijken. Per slot van re-
hierop niet rooskleurig zijn. Op een tijdstip dat de vakbeweging zich min of meer en bloc lijkt in te zetten voor verbetering van werk en werkomstandigheden, valt ook steeds meer
te beluisteren dat humanisering van de arbeid thans een onbetaalbare luxe zou zijn 46). Met andere woorden: compensatie, ditmaal in termen van werkgelegenheid, heeft wederom
de overhand boven correctie! Dit zal opnieuw tot gevolg hebben dat openstaande rekeningen naar de toekomst worden
doorgeschoven. Vernieuwing van ons arbeidsbestel is daarmee voor onbepaalde tijd uitgesteld.
kening is het nog maar de vraag of er werkelijk vandecentra-
lisering sprake is als op decentraal niveau slechts de knopen
doorgehakt mogen worden, die centraal zijn aangewezen. En
als men erin zou slagen op decentraal niveau tot afspraken te
C. J. Vos
komen, is het risico niet denkbeeldig dat (zoals ook in het
verleden is gebeurd, b.v. als nasleep van de z.g. 400-guldenkwestie) branches en bedrijven waar nog wel het een en ander
mogelijk is model zullen staan voor situaties, waarin in feite
minder mogelijk is. Onder de gegeven omstandigheden zou
de fneest voor de hand liggende oplossing zijn de totstandkoming van een centraal akkoord waarin op afgewogen wijze
44) Idem.
45) O.a. Vakbeweging moet eventjes voor vierjaarhaarmond hou-
den, Elseviers Magazine, 24 april 1982.
46) O.a. Plan Den Uyl vol dooie mussen, De Vakbondskrant,
18 maart 1982; R. C. Kwant, Lotgevallen van het arbeidsbestel, ESB,
II14 april 1982, biz. 354.