Fisconomie
Wetenschapsbeleid en
wetenschapsbudget
DRS. C. A. HAZEU
Inleiding
In de huidige kabinetsformatie staat
de sociaal-economische problematiek
centraal. Alle partijen hechten er belang
aan dat er goede afspraken worden
gemaakt voor een beleid gericht op innovatie van het industriele apparaat. In
dat kader zal er ook een visie moeten
worden ontwikkeld op de plaats en de
toekomst van wetenschap en onderzoek
in de samenleving. Een ander belangrijk
chapiter waarover in de kabinetsformatie overeenstemming zal moeten worden
bereikt is de innovatie van het bestuursapparaat. De Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (Commissie-Vonhoff)
heeft een aantal ingrijpende voorstellen op het bordje van de politici gelegd.
In opvallend contrast met het vorige
punt is het voorstel tot opheffing van
het ministerschap voor wetenschapsbeleid.
Tegen de achtergrond van deze hoogst
actuele zaken vragen we ons af hoe het
management en de financiering van het
wetenschapsbeleid in Nederland eruit
ziet. Na enige opmerkingen over de
formele en organisatorische ontwikkeling gedurende de laatste jaren, wordt
met name ingegaan op de ontwikkeling
van het financiele instrumentarium van
het wetenschapsbeleid. De positie van
het Wetenschapsbudget hierin zal in het
bijzonder de aandacht krijgen.
Groeiende behoefte aan wetenschapsbeleid
De afgelopen tien a twintig jaar is de
behoefte gegroeid aan een expliciet
beleid op het gebied van wetenschap
en onderzoek. Daaraan ligt een aantal
verklarende factoren ten grondslag. De
twee belangrijkste worden hier kort
besproken.
In de eerste plaats heeft de toepassing
van de resultaten van wetenschap en
onderzoek steeds ingrijpender maatschappelijke gevolgen. Een toepassing
die gepaard gaat met toenemende onzekerheden. Met name de (mogelijke)
effecten van de razendsnelle ontwikkeling van de computertechnologie hebben de aandacht getrokken. Ook op
andere terreinen, zoals de wapentech612
nologie, de kernenergie en het DNArecombinantonderzoek, is de roep gehoord om de ontwikkelingen te bei’nvloeden en te toetsen aan de factor
,,maatschappelijke relevantie”. De externe effecten waarmee de ontwikkeling
van wetenschap en onderzoek op deze
gebieden gepaard gaan vragen om beheersing en bijsturing van overheidszijde.
Een andere belangrijke verklarende
factor voor de toegenomen behoefte
aan wetenschapsbeleid moet gezocht
worden in de economische ontwikkeling.
Sinds de tweede helft van de jaren zestig
is een einde gekomen aan de groei van
de werkgelegenheid in de Industrie en
verschillende bedrijfstakken hebben het
steeds moeilijker gekregen om zich te
handhaven. Tegen die achtergrond is
geroepen om een industriebeleid, waarbij ,,innovatie” het wachtwoord is 1).
Technologische innovaties vereisen echter steeds grotere kapitalen, terwijl de
risico’s soms onoverzienbaar zijn. Dit
vergt een almaar grotere schaal van
produktie als draagvlak. Steeds vaker
blijkt dat bedrijven niet meer zelfstandig de middelen kunnen opbrengen om
de voor hun voortbestaan noodzakelijke
nieuwe produkten en nieuwe produktietechnieken te ontwikkelen. Dit proces
heeft implicaties voor de dynamiek van
de markt: op vele markten valt er een
beweging in oligopolistische richting
te constateren. Ook dit proces heeft
geleid tot een vraag naar wetenschapsbeleid als instrument voor marktordening en -ontwikkeling.
Bovenstaande factoren leiden tot een
conclusie dat de overheidstaak eruit kan
bestaan om bepaalde wetenschappelijke
en technische ontwikkelingen te stimuleren terwijl andere, zonodig, worden
afgeremd. Hiertoe is de afgelopen jaren
een aantal instrumenten ontwikkeld.
Onderscheiden kunnen worden: de ontwikkeling van het formele instrumentarium, de organisatorische ontwikkeling
en de ontwikkeling van het financiele
instrumentarium.
Formele ontwikkeling
De toegenomen belangstelling voor
wetenschapsbeleid kwam in eerste aan-
leg tot uiting in de instelling van advieslichamen, zoals de Raad van Advies
voor het Wetenschapsbeleid (1966),
interdepartementale overlegorganen zoals het Interdepartementaal Overleg
voor het Wetenschapsbeleid (1966) en {
speciale onderraden van de minister- I
raad zoals de Raad voor het Weten- .]
schapsbeleid (1972). Dit bleken voor- j
boden te zijn van de creatie van de post ]
van minister voor Wetenschapsbeleid
met een ondersteunend ambtelijk apparaat, i.e. de Hoofddirectie Wetenschapsbeleid, in 1973. Sinds de instelling van
het ministerschap heeft zich nog enige
malen een uitbreiding van de bevoegdheden voorgedaan, laatstelijk bij het
aantreden van het kabinet-Van Agt 2).
Zoals gezegd: een minister voor Wetenschapsbeleid en niet van Wetenschapsbeleid. Aan dit subtiele verschil
zijn verstrekkende consequenties verbonden in bestuurlijk Den Haag. De
minister voor Wetenschapsbeleid is,
evenals zijn collega voor Ontwikkelingssamenwerking, een minister zonder
portefeuille. Hij beschikt derhalve niet
over een eigen begroting, hoewel hij wel
enige artikelen uit het begrotingshoofdstuk van Onderwijs en Wetenschappen
tot zijn beschikking heeft. Zijn status
is die van coordinerend bewindsman
en zijn werkzaamheden zijn ingebed in
het ,,coo’rdinatiemodel” en het ,,gezamenlijk actiemodel”.
Wie ingevoerd is in dit Haagse dieventaaltje, zal geen benijdenswaardige positie vermoeden. Hierop wijst eveneens
het politieke testament van minister
Van Trier, de huidige bewindsman.
Onlangs heeft hij in de vorm van een
memorandum aan de kabinetsformateur
3) ervoor gepleit de huidige ministerspost uit te bouwen tot een volwaardig
ministerschap. De volwaardigheid zou dan
moeten blijken uit het toekennen van
uitvoerende bevoegdheden met een eigen
budget. Voorts acht de minister het
wenselijk het wetenschapsbeleid los te
weken van het Ministerie van O & W
en verder aan te kleden met het technologic- en informatiebeleid. Eventueel
1) Zie m.n. Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid, Plaats en toekomst van de
Nederlandse Industrie, Den Haag, 1980; en
de regeringsnota Innovatie. Het overheidsbeleid inzake technologische vernieuwing in
de Nederlandse samenleving, Tweede Kamer,
zitting 1979-1980, 15855, 23 oktober 1979.
2) De taken en bevoegdheden van de Minis-,
ter voor Wetenschapsbeleid zijn toen gedetailleerd vastgelegd in de brief van de ministerpresident, Tweede Kamer, zitting 1977-1978,
15 148, 5 September 1978.
3) Aanvankelijk was de inhoud van het memorandum niet openbaar en daardoor slechts
te achterhalen doordat het aan journalisten
was uitgelekt (wie bereikt er immers nog wat
zonder mobilisatie van steun?). Inmiddels
heeft de minister zijn opvattingen verwoord
in een brief aan de Tweede Kamer, zitting
1980-1981, lOjuni’1981.
i dit takenpakket in de toekomst nog
t kunnen worden uitgebreid met de ver antwoordelijkheid voor het hoger onderwijs.
In haar advies 4) over de organisatie
menteel is er nog een aan de slag: de
komt, meer sectoren in de planmatige
verkenningscommissie Biochemie, die
benadering zullen worden betrokken.
binnenkort zal rapporteren.
De financiele bijlagen van het Wetenschapsbudget laten de begrotingsbedragen zien die de rijksoverheid als
: van het overheidsapparaat heeft de ontwikkeling is. De sectorraden hebben
geheel ter beschikking stelt voor wetenCommissie Hoofdstructuur Rijksdienst
ten doel het structureren van het onderschap en technologie. Het is een dwarsteen geheel ander scenario aan de kabizoek op maatschappelijke aandachtsdoorsnede van vrijwel de gehele rijksnetsformateur voorgelegd. De commis- gebieden. In dat kader adviseren ze over
begroting, omdat alle in het Wetenisie meent dat de efficiency van de rijkshet in die sector te voeren onderzbeksschapsbudget opgenomen bedragen er; dienst o.a. kan worden verbeterd door
beleid. Met de sectorraden wordt een
gens op een ,,echte” begroting voor; het aantal ministeries terug te brengen lichtvoetige plannings- en programmekomen. De minister voor Wetenschapsp tot tien en de ministersposten zonder
ringsstructuur beoogd. Een sectorraad
beleid is immers een minister zonder
portefeuille op te heffen. In die visie is is samengesteld uit vertegenwoordigers
portefeuille, hoewel hem op de begroj voor het wetenschapsbeleid hooguit een
van de overheid (als financierende inting van Onderwijs en Wetenschappen
|staatssecretariaat weggelegd. Als over
stantie), de onderzoekers en de gebruienkele tientallen miljoenen ter beschik|; enkele weken de kabinetsformatie hokers van onderzoek. Thans zijn er nog
king zijn gesteld. Ten aanzien van deze
|pelijk zijn beslag heeft gekregen, zullen
slechts enkele sectorraden, maar het
begrotingsartikelen fungeert hij in de
I we weten welk van deze beide adviezen stelsel is volop in ontwikkeling.
praktijk als uitvoerend minister met een
| Wat betreft de positie van de minister
eigen verantwoordelijkheid.
i voor Wetenschapsbeleid is opgevolgd.
De vraag kan daarom worden gesteld
THet is echter ook in het geheel niet
Ontwikkeling financiele instrumental-hint
op grond waarvan het Wetenschapsiuitgesloten dat de politieke verhoudinbudget die titel voert. Een budget behelst
fgen zich zullen verzetten tegen een verDe laatste jaren is naast de belangimmers een zekere taakstelling. Om die
andering van de status van de minister
stelling voor het organisatorische invraag te beantwoorden dient ondervoor Wetenschapsbeleid zodat alles bij
strumentarium de belangstelling ge- scheid te worden gemaakt tussen twee
het oude blijft.
groeid voor het financiele instrumencategorieen begrotingsartikelen die in
tarium van het wetenschapsbeleid. De
het Wetenschapsbudget voorkomen: de
begrotingsartikelen die behoren tot de
I Organisatorische ontwikkeling
homogene uitgavengroep wetenschapsbeoefening (HGWB), ook welaangeduid
Deze rubriek wordt verzorgd door
In de eerste jaren van het bestaan van
als ,,tweede geldstroom”, en de overige
het Fiscaal-Economisch Instituut van
j het ministerschap heeft het accent voorbegrotingsartikelen. Kenmerkend voor
de Erasmus Universiteit Rotterdam
inamelijk gelegen op de structurele opde tot de HGWB behorende begrotings|bouw en organisatie van het beleid. De
artikelen is dat de besluitvorming erover
|coordinatie van het wetenschapsbeleid
heeft plaatsgevonden in overeenstemSheeft vooral vorm gekregen door de ontminister voor Wetenschapsbeleid heeft
ming tussen de betrokken vakminister en
I’Wikkeling van een zekere infrastructuur
op dit gebied (nog) voornamelijk coorde minister voor Wetenschapsbeleid.
jin de onderzoekswereld. Daarmee wordt
dinerende bevoegdheden. De voornaamDeze besluitvormingsprocedure staat
ste neerslag hiervan wordt gevormd
Ibeoogd overlappingen en versnipperinte boek als het ,,gezamenlijk actiemodel”.
door het Wetenschapsbudget dat onder
||en tegen te gaan. De belangrijkste beDe overige begrotingsartikelen zijn
zijn verantwoordelijkheid wordt uitgesintegrerende instrumenten die op
alleen ter informatie in het Wetenschapsbracht. Het Wetenschapsbudget maakt
iorganisatorisch gebied ontwikkeld zijn,
budget opgenomen. Een begrotingsdeel uit van de rijksbegroting en sinds
lizijn de nationale onderzoekprogramartikel wordt gerekend tot de HGWB als
|ma’s, de instelling van verkennings1976 verschijnt het jaarlijks op de derde
meer dan 60% 5) van het bedrag aan onommissies en de ontwikkeling van een
dinsdag in September. Noodzakelijk is
derzoek en ontwikkeling wordt beptelsel van sectorraden.
dit laatste niet, want het Wetenschapssteed. Hierbij moet evenwel worden
Voor het middellange- en lange-terbudget mist de formule status van een
bedacht dat niet al het wetenschap’ mijnbeleid zijn erenige nationale onder- begrotingswet. De status is die van bijpelijk onderzoek bij deze homogene
zoekprogramma’s ingesteld die ten doel lage bij de Memorie van Toelichting
groep is ondergebracht. Het betreft
hebben belangrijke onderzoekgebieden op de begroting van het Ministerie van
hier met name het aan onderwijs gesamenhangend te bestrijken. De pro- Onderwijs en Wetenschappen.
koppelde universitaire onderzoek dat
fgramma’s worden opgesteld door de
Naast een groot aantal financiele bijeen afzonderlijke homogene uitgavenI Stuurgroepen Nationale Onderzoekpro- lagen — waarover straks meer — bestaat
groep vormt. Op het verloop van deze
igramma’s. Deze Stuurgroepen stellen ook
het Wetenschapsbudget uit een zeer lijvig
z.g. eerste geldstroom, bijna f. 1,5 mrd.
leen werkplan en een financieringsplan op,
kwalitatief gedeelte. In de structuur van
groot, heeft de minister voor WetenIwerken het programma uit, houden toe- dit gedeelte komt de opzet van het Weten- schapsbeleid geen invloed.
|zicht op de uitvoering en rapportering en
schapsbudget als aanzet tot een meerUit het Wetenschapsbudget 1981
fevalueren de resultaten. Op vier terreinen jarenplan voor wetenschapsbeoefening,
blijkt dat de totale onderzoekfinanciezijn er inmiddels nationale onderzoek- tot uitdrukking. Na een algemeen ge- ring volgens de ontwerpbegroting voor
programma’s tot stand gekomen: energie, deelte en een hoofdstuk over het unidat jaar f. 3.312 mln. bedraagt. Ongeveer
fliilieuhygiene, demografie en arbeids- versitair onderzoek ontrolt zich het
de helft van dit bedrag is onderwerp
markt.
volgende drieluik: een plangedeelte,
van overleg geweest met de minister
Voorts beschikt de minister over het
een beleidsvoorbereidend gedeelte en
voor Wetenschapsbeleid: f. 1.624 mln.
^instrument van het instellen van een
een inventariserend gedeelte. In deze
.verkenningscommissie. Een verkennings- gedeelten worden de verschillende sec’commissie maakt een inventarisatie van
toren van onderzoek en het overheidsIhet onderzoek in een bepaalde sector en
beleid dienaangaande besproken. De
spoort lacunes op. Op basis daarvan
indeling van onderzoek in een van deze
4) Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst
worden aanbevelingen gedaan voor ver- drie categorieen wordt bepaald door de
(Commissie-Vonhoff), Elk kenl de loan die
betering van het onderzoek, zowel in- mate van rijpheid voor beleidsmatige
derwaart goat. Rapport nr. 3, ‘s-Gravenhage,
houdelijk als organisatorisch. Voor een activiteiten van de minister voor Weten1981.
aantal sectoren van onderzoek zijn er
schapsbeleid. De bedoeling is dat naar5) Dit is een betrekkelijk willekeurig percentage en daarmede aan kritiek onderhevig.
verkenningscommissies geweest. Mo- mate het beleid verder tot ontwikkeling
Ten slotte dient het stelsel van sectorraden genoemd te worden, dat thans in
I
i
SB 24-6-1981
613
is het totaal van de HGWB. Volgens het
Wetenschapsbudget 6) is de HGWB bij
uitstek het financiele beleidsinstrument
waarmee sturing kan worden gegeven
aan de richting waarin het welenschap-
pelijk onderzoek zich zal begeven. Vanwege die belang van de HGWB geven
we in de label een overzicht 7) van de
bedragen per departement.
schappen waarvoor hij als eerstver-
antwoordelijke optreedt;
2. het voorgeschreven overleg met vakministers over begrotingsposlen die
behoren lol de HGWB.
Tegen de achlergrond van dil beperkle
arsenaal is hel alleszins begrijpelijk
dal de minisler in het jongsie Welen-
Omwerpbegroting 1981
schapsbudgel enige aanzellen geefl die
aan het financiele instrumenlarium meer
inhoud kunnen geven. De eersle aanzel
is de opdrachl lot een invenlariserende
sludie naar de financiele en besluurlijke
relalies lussen de rijksoverheid en een
(in mln. gld.)
aanlal onderzoekinslilulen. De iweede
Tabel. Onderzoekfinanciering Ontwerpbegroting 1981 per departement
Departement
Binnenlandse Zaken . . . . . . . . . . .
Onderwijs en Wetenschappen . . .
3,3
6,2
548,0
92,2
Volkshuisvesting en Ruimtelijke
Verkeer en Waterstaat . . . . . . . . .
Economische Zaken . . . . . . . . . . .
65,8
83,6
415,9
280,0
13,6
Culluur, Recreatie en MaatschapVolksgezondheid en Milieuhygiene
Totaal homogene uitgavengroep
29,2
87,4
1 .623,7
aanzel is de aankondiging van een
sludiecommissie die de minister vanuit
een Iheorelisch-welenschappelijke invalshoek over de financieel-besluurlijke
problemaliek zal gaan adviseren.
Wal de invenlariserende sludie belrefl
is een opdracht verleend aan hel Insliluul voor Onderzoek van Overheidsuilgaven. De achlergrond van de onder-
zoekopdrachl wordl gevormd door hel
overheidsslreven om le komen tot een
zo doelmatig mogelijke bekosligingsslrucluur van hel onderzoek in Neder-
land. Mel de sludie wordl beoogd een
Vorig jaar nog was het totaal van de
HGWB f. 1.469 mln., hetgeen voor 1981
een stijging van 10,6% betekent. Het
bedrag dat de minister van Onderwijs
en Wetenschappen rechtstreeks naar
universiteiten en hogescholen sluist is
dit jaar met slechts 1,8% gestegen: van
f. 1.425 mln. naar f. 1.450 mln. Dit wijst
op voortzetting van de trend dat binnen
de totale Onderzoekfinanciering door
de rijksoverheid het accent langzaam
overzichl le krijgen van de huidige sland
van zaken mel belrekking tot het sielsel
van geldslromen (en bijbehorende procedures) van de rijksoverheid naar een
zesial onderzoekorganisalies die werkzaam zijn op hel terrein van de industriele technologic. Deze zes zijn De
Nederlandse Organisalie voor Toegepasl Naluurwelenschappelijk Onderzoek (TNO), hel Energieonderzoek
Centrum Nederland (ECN), het Labo-
verschuift van de eerste naar de tweede
ralorium voor Grondmechanica (LGM),
geldstroom. Voor de minister voor
Wetenschapsbeleid betekent dit een relatieve uitbreiding van zijn bereik: voor
uitgaven binnen de HGWB dient hij
immers zijn akkoord te geven. Desalniettemin is er weinig reden om de slrek-
hel Walerloopkundig Laboralorium
(WL), hel Nederlands Scheepsbouwkundig Proefslalion (NSP) en het Nationaal Lucht- en Ruimievaarllaboralo-
king van de bevoegdheden van de bewindsman te overschatten. Ondanks de
formele regeling van zijn bevoegdheden
wordt hij wat betreft de beleidsontwikkeling regelmatig geconfronteerd met
,,fails accomplis”. Ten opzichte van
de vakminislers zil hij immers op de
achlerhand. Dit geldt des le slerker
nu de laalsle jaren de begrolingsvoorbereiding een sleeds chaolischer aanblik
biedl. Door de over elkaar heen vallende ombuigingsrondes dreigl hel ,,gezamenlijk acliemodel”, waarbinnen de
minisler voor Welenschapsbeleid zijn
rium (NLR). Verwachl wordl dal de
resullalen van deze invenlariserende
sludie eind dil jaar beschikbaar zullen
zijn.
De inslallatie van de sludiecommissie,
die is aangekondigd in hel Wetenschapsbudget 1981, wordl zeer binnenkort
verwacht. Ze zal moelen komen lol aanbevelingen voor de verdere onlwikkeling
van het financiele beleidsinslrumenlarium len behoeve van hel wetenschapsbeleid. De leidraad voor de werkzaam-
heden van de commissie zal de gedachte
zijn dal hel beschikbaarslellen van geld-
middelen door de rijksoverheid l.b.v.
bevoegdheden moel realiseren, onder
welenschappelijk onderzoek niel alleen
een financieringsfunctie vervull maar
loenemende lijdsdruk in de knel te
raken.
om hel richten van (geld)middelen met
Verdere ontwikkelhig financiele instru-
mentarium
Samengevat heefl de minisler voor
Welenschapsbeleid de beschikking over:
1. enkele begroiingsarlikelen op de begroting van Onderwijs en Weten614
ook een allocaliefunclie. ,,Hel gaal hier
hel oog op hel lol sland brengen van een
gewensi pakkel aan (onderzoek)activi-
leilen. Hier betreft het dus primair richling en vorm van de financiering in hel
lichl van de concrele doelslellingen van
hel Welenschapsbeleid” 8). Aan deze
allocaliefunclie is, volgens hel Welenschapsbudget lol nu loe onvoldoende
rechl gedaan. Dil kan len kosle gaan
van de beleidsdoelmaligheid en een
onafhankelijke onlwikkeling van geldslromen in de hand werken (incremenleel proces). Om een dergelijke onlwikkeling tegen te gaan zal de commissie objectiveerbare criteria voor de
middelenallocatie op het terrein van
onderzoek dienen te onlwikkelen. Hel
hanleren van dergelijke crileria zal leiden lol een explicieler besluilvormingsproces en een daarbij passende inrichling
van de geldstromen. Ook de organisatie
van de besluitvorming behoort daarmede lot het studieobject van de commissie. Het Welenschapsbudgel noemt
in dit kader de vraagstukken van centralisatie versus decentralisalie, hel lol
stand brengen van eenheid in optreden
op het niveau van de rijksoverheid en
hel onlwikkelen van een doelmalige advies- en planningslrucluur. Deze ruime
laakopdrachl lol hel onderzoek van de
financieel-besluurlij ke
verhoudingen
lussen overheid en onderzoekorganisalies schepl hel perspeclief dal een aanzet
kan worden gegeven vanuit de ,,science
of economy” lol de onlwikkeling van
een ,,economy of science”.
C. A. Hazeu
6) Wetenschapsbudget 1981, Tweede Kamer,
zitting 1980-1981, 16402, 17 September 1980,
biz. 70.
7) Gebaseerd op bijlage I van het Wetenschapsbudget 1981.
8) Wetenschapsbudget 1981, biz. 43.