Fisconomie
Het omstreden profijtbeginsel
DRS. A. G. J. HASELBEKKE
Inleiding
,,Samenvattend zou ik willen zeggen,
dat alleen bij een beheerst uitgavenbeleid, gecombineerd met een versterking
van de profijtgedachte, het mogelijk is
dat de overheid zowel een bijdrage levert
tot het terugdringen van de inflatie als
ruimte schept voor de aanpak van knelpunten die dringend om een oplossing
vragen”, aldus de regeringsverklaring
van het kabinet-Biesheuvel, nu bijna tien
jaar geleden 1). Wie zich afvraagt wat er
in het afgelopen decennium van die profijtgedachte in de praktijk is terechtgekomen is snel klaar, want het antwoord
luidt: niets. Een van de bezwaren die
alom tegen toepassing van het profijtbeginsel worden aangevoerd werd vorig
jaar September treffend onder woorden
gebracht door de Raad van State. Naar
aanleiding van het in de Miljoenennota
1981 aangekondigde streven van het
kabinet-Van Agt om te komen tot „…
een sterkere toepassing van de profijtgedachte” 2) merkte de Raad namelijk op:
,,De voorgestelde verhoging van de
sociale-verzekeringspremies, de verhoging van het verlaagde BTW-tarief en de
verhoogde toepassing van het profijtbeginsel zullen denivellerend werken…” (curs. A.G.J.H.) 3). Het profijtbeginsel was en is blijkbaar een omstreden zaak, hetgeen vermoedelijk voor
een belangrijk deel het gevolg is van misverstanden dan wel van specifieke opvattingen omtrent de vormgeving van dat
beginsel. In dit artikel zal op een aantal
aspecten van het profijtbeginsel worden
ingegaan.
Profijtbeginsel en allocatie
De politieke belangstelling voor het
profijtbeginsel berust veelal op het verlangen naar extra middelen voor de
overheid, zodra de bestaande bronnen
niet verder kunnen worden aangesproken. In de eerdergenoemde regeringsverklaring van het kabinet-Biesheuvel wordt b.v. gesproken over ,,extra
bronnen van draagkracht” 4). Met deze
aandacht voor het opbrengstgenererende
karakter van het profijtbeginsel wordt
404
echter voorbijgegaan aan de allocatieve
voordelen van dit beginsel in vergelijking
met de bestaande bekostigingswijze.
Het ontbreken — in het huidige bekostigingssysteem — van een band tussen
het beslissen over, het genieten van en het
betalen voor via de collectieve sector
voortgebrachte goederen en diensten leidt
er immers toe dat vanuit verschillende
invalshoeken een opwaartse druk op het
uitgavenniveau van de collectieve sector
uitgaat. Gebruikers van (vragers naar)
publieke goederen zullen in het algemeen
— omdat deze goederen de indruk maken
gratis te zijn — niet tot een (individuele)
afweging komen ten aanzien van de omvang van dat gebruik. Een naar maximering van het eigen nut strevend individu
zal trachten zo veel mogelijk eigen preferenties te vervullen, ook al hebben deze
op zich zelf bezien een lage prioriteit en
zou de vervulling ervan zonder noemenswaardig individueel welvaartsverlies
achterwege kunnen blijven. Aanbieders
van publieke goederen trachten de wensen van de vragers zoveel mogelijk te
honoreren, ten einde — via stemmenmaximalisatie — hun eigen voortbestaan te garanderen. Nieuwe wensen
zullen daarom door politici snel worden
herkend; verouderde taken, die in aanmerking komen voor beleidsbeeindiging,
worden evenwel niet afgestoten 5). Onder
een dergelijk systeem hebben ambtenaren (redelijk) vrij spel om hun deskundigheid uit te spelen tegen de ministers
en de volksvertegenwoordiging via een
verwijzing naar onvervulde behoeften
en de mogelijkheden om daaraan iets te
doen (via meer ambtenaren). De volksvertegenwoordigers zorgen eveneens
voor een opstuwende kracht op het uitgavenniveau: de gevoeligheid voor pressiegroepen, het verschijnsel van de sectorspecialisten en de wens om ,,mee te
regeren”, vormen hiervoor de belangrijkste redenen.
Het profijtbeginsel zou in dit uitgavenopstuwende proces verandering kunnen
brengen. Voorwaarde voor toepassing
van dit beginsel is evenwel dat het gebruik van publieke goederen individueel
of groepsgewijs kan worden toegerekend.
Bovendien moet uitsluiting van consumptie mogelijk zijn bij het achterwege
blijven van betaling. Als aan deze voorwaarden is voldaan kan het profijtbeginsel functioneren als het prijsmechanisme in de markt voor particuliere goederen. De uitsluitingssanctie dwingt vragers naar publieke goederen hun voorkeuren beter te ordenen en te openbaren.
Aanbieders van publieke goederen zullen
meer dan in het verleden rekening moeten
houden met wat de kiezers werkelijk
willen. Ze zullen met andere woorden
datgene moeten aanbieden waar de gebruikers daadwerkelijk voor willen betalen. De ruimte voor pressiegroepen en
voor ,,privilege goods” 6) — dat zijn goederen die de aanbieders beschikbaarstellen met het oog op het behalen van eigen
voordeel — verdwijnt onder dit bekostigingssysteem nagenoeg volledig. De omvang van de collectieve sector, die onder
het huidige systeem door steeds meer
mensen groter dan optimaal wordt geacht 7), zal daardoor kunnen worden gereduceerd. Moeizame en tijdrovende
ombuiglngsoperaties kunnen worden
voorkomen. Heroverwegingsprocedures
kunnen — naar analogic met assortimentsaanpassingen in het bedrijfsleven
— worden doorgevoerd op basis van
harde gegevens over individuele voorkeuren. De mogelijkheid tot een betere
regulering van het gebruik van publieke
goederen door middel van het profijtbeginsel wordt in de literatuur veelvuldig
gememoreerd 8). Hierbij gaat het derhalve niet om het profijtbeginsel als een
bron van extra inkomsten voor de overheid, maar om het profijtbeginsel als
substituut voor (een deel van) het bestaande bekostigingssysteem. De ,,ruimte” voor toepassing van het beginsel zou
met andere woorden gevonden moeten
worden in een verlaging van de bestaande
belasting- en premieheffing 9).
1) Zie de regeringsverklaring van het kabinet
Biesheuvel, Nederlandse Staatscourant, nr.
147, 3 augustus 1971, biz. 3.
2) Zie Miljoenennota 1981, biz. 10.
3) Zie Persbericht Financie’n, nr. U 217, 16
September 1980, biz. 5.
4) Idem, biz. 3.
5) Zie b.v. A. G. J. Haselbekkeen D. J. Wolfson. De beheersingsproblematiek van de collectieve sector, ESB, 2/9 april 1980, biz. 413.
6) Zie D. J. Wolfson, Public finance and development strategy, Baltimore, 1979, biz. 14.
7) Zie b.v. F. Hartog, Openbare financien en
overlegdemocratie, in: P. J. van Eygelshoven
en L. J. van Gemerden (red.), Inkomensverdeling en openbareflnancie’n, opstellen voor Jan
Pen, Utrecht, 1981, biz. 115.
8) Zie b.v. behalve het in voetnoot 7 genoemde artikel van Hartog ook de bijdrage van
C. Goedhart in voornoemde ,,Pen-bundel”,
,,Scheefgroei, ombuigingen en profijtbeginsel”, biz. 51-78 en voorts R. M. Bird, Charging
for Pubic Services: A New Look at an Old
Idea, Toronto, 1976 en A. Seldon, Charge,
Londen, 1977.
9) Een initiele beperking van de collectieyelastendruk om ,,ruimte” te creeren voor invoering van het profijtbeginsel is eerder gepropageerd door A. G. J. Haselbekkeen D. J.
Wolfson, t.a.p., biz. 413 en C. Goedhart,
t.a.p., biz. 55.
Profijtbeginsel en marginale kosten
op basis van de marginale kosten is evenwel bij (uitsluitbare en toerekenbare)
een opslag op de marginale kosten,
een congestieheffing, noodzakelijk om
publieke goederen niet altijd mogelijk,
de vraag in evenwicht te brengen met
De ,,tariefstelling” van het profijtbeginsel (de hoogte van de vergoeding) en
daarmee ook de invloed op de inkomensverdeling is afhankelijk van en varieert
met de doelstelling die wordt nagestreefd.
Liggen allocatieve overwegingen ten
grondslag aan de wens tot invoering van
het profijtbeginsel, dan wordt veelal, in
navolging van de optimale prijsgedragsregel voor de marktsector, voor publieke
goederen een prijsstelling gepropageerd
die is afgestemd op de marginale kosten
van de voorziening 10). In de marktsector
is immers bij een dergelijke prijs het gebruik optimaal gereguleerd: de extra gebruiker veroorzaakt evenveel kosten als
• als capaciteitsgrenzen worden be-
| hij aan nut ervaart. Het vragen van een
;
naderd of overschreden (b.v. wegen in
if
het spitsuur) is — op korte termijn —
ls
uniforme, voor iedereen geldende prijs
en wel om de volgende redenen:
het aanbod 12);
• de marginale kosten van publieke goederen zijn veelal niet of zeer moeilijk
• in de rest van de economic wordt de
te bepalen. Dit vloeit voort uit de onbekendheid met of de onmeetbaarheid
van het eindprodukt dat de overheid
levert. Met name het specificeren van
de volume- en de prijscomponent van
wenselijk om die marginale kosten wel
marginale-kostenregel in het algemeen
niet toegepast. Voor de collectieve sector is het dan niet nodig en zelfs niet
als richtsnoer voor de prijsstelling te
het aanbod van publieke goederen
levert problemen op. In b.v. de welzijnssector is het uitermate moeilijk
eenheden gerealiseerd welzijn vast te
leggen, om nog maar te zwijgen over
de waardebepaling daarvan 11);
10) Zie b.v. het in voetnoot 8 genoemde artikel van Goedhart in de Pen-bundel, biz. 66.
11) Zie D. J. Wolfson, De afweging van nut
en offer bij de overheid, in : Duel en dans om
de miljardenbalans, verslag van de Accountantsdag 1980, Amsterdam (Nivra), 1980,
biz. 27.
12) Zie C. J. Oort, De infrastructuur van het
vervoer. Den Haag, 1966, biz. 117.
nemen. „ Rat her the aim should then
be to establish roughly te same deviation between price and cost in all
sectors”, aldus Bird 13). Het gaat hier
om de z.g. ,,second-best”-problema-
tiek;
• bantering van de marginale-kostenregel leidt in het geval van (ondeelbare)
publieke goederen tot een verliesgevende produktie, wanneer de marginale kosten lager zijn dan de gemiddelde. Aanvulling uit de algemene middelen introduceert op zich zelf bezien
lijke verdeling drukt. En de verdeling
van dat gebruik zal in de regel van het ene
tot het andere publiek goed verschillen. Het is goed mogelijk, zoals Hartog
opmerkt, dat ..sommige collectieve
voorzieningen (…) in het bijzonder ten
goede (komen) aan lage inkomenstrekkers, terwijl juist hoge inkomenstrekkers
vooral voor de kosten worden aangesla-
Het zou derhalve een goede zaak zijn als
het profijtbeginsel zodanig zou kunnen
worden ..aangekleed”, dat zowel aan de
allocatieve als aan de distributieve eisen
zou kunnen worden voldaan. Het inbouwen van draagkrachtelementen in de tariefstelling lijkt hiervoor de aangewezen
weg, een weg overigens waar Adam
Smith ons lang geleden reeds op atten-
gen” 17). Maar het komt ook voor, zeker
deerde.
een afwijking van de marginale-kostenregel bij de praktische vormgeving van
het profijtbeginsel te rechtvaardigen,
daar komt nog bij dat de allocatieve
overwegingen in de politieke praktijk
van alle dag veelal worden aangevuld, zo
als we ook de aantallen belastingplichtigen in ogenschouw nemen, dat lage-inkomenstrekkers bijdragen aan voorzieningen waarvan ze niet of nauwelijks
profiteren (b.v. bij de bekostiging van de
aanleg van jachthavens e.d.). Bovendien
heeft Hartog vermoedelijk impliciet de
bekostiging via de inkomstenbelasting
op het oog, terwijl ons heffingenstelsel
natuurlijk ook een aantal minder progressief en zelfs degressief verlopende
onderdelen kent. Over het feitelijk gebruik van publieke goederen is uiteraard
niet overvleugeld door (re)distributieve
wel het een en ander bekend 18), maar de
vloeit in hoofdzaak voort uit het — in het
kader van het structured begrotingsbe-
verstorende elementen in het allocatie-
proces.
Is op grond van het vorenstaande reeds
Profijtbeginsel en stabilisering
In het bovenstaande is met name stilgestaan bij de allocatie- en de distributiefunctie van de overheid. Blijft over de
stabiliseringsfunctie. Onder het huidige
systeem wordt aan het functioneren van
de collectieve sector een conjunctuurstabiliserende werking toegedicht (of die nu
a-cyclisch dan wel anti-cyclisch is laat ik
hier verder buiten beschouwing). Dit
overwegingen, uit hoofde waarvan een
gegevens die beschikbaar zijn betreffen
uniforme (marginale kost)prijs veelal
in het algemeen gegevens voor grotere
niet aanvaardbaar wordt geacht.
leid — voor de uitgaven gekozen trend-
groepen (b.v. inkomensklassen of sociale
categorieen). Binnen dergelijke groepen
kunnen en zullen echter vrij grote verschillen optreden en inzicht hierin is voor
een beeld van de verdelingsconsequenties van het profijtbeginsel en een oor-
matige groeipatroon, terwijl de daarvan
losgekoppelde ontvangsten varie’ren met
de feitelijke groei van de inkomens en bestedingen. In een opgaande conjunctuur
zal er derhalve meer worden ontvangen
dan uitgegeven, in een neergaande conjunctuur geldt het omgekeerde. Het progressieve karakter van het belastingstelsel
versterkt deze automatische stabilisatie
Deze rubriek wordt verzorgd door het
Fiscaal-Economisch Instituut van de
Erasmus Universiteit Rotterdam
nog enigermate. Het feitelijke financie-
Profijtbeginsel en inkomensverdeling
Als het profijtbeginsel — zoals reeds
vermeld — wordt ingevoerd als substituut voor de huidige belasting- (en premie)heffing (de z.g. ..differential incidence” 14)) zijn de gevolgen voor de inkomensverdeling behalve van de prijs die
elk individu afzonderlijk zou moeten betalen voor de verschillende publieke goederen, afhankelijk van de lastendrukverdeling onder het huidige bekostigingssysteem en de verdeling van het feitelijke
gebruik van publieke goederen.
Het bepalen van de lastendrukverdeling van het bestaande bekostigingsstelsel is een verre van eenvoudige zaak.
Voor zover we al in staat zij n om die verdeling te meten, komen we meestal niet verder dan de verdeling die kan worden afgeleid uit de feitelijk afgedragen belastingen en premies (de z.g ..statutory incidence”). Waar het echter uiteindelijk om
gaat is de drukverdeling zoals die resulteert na afwenteling en allerhande andere economische readies (de ..economic incidence”) 15). Studies over deze
..economic incidence” zijn echter dun
gezaaid en, voor zover ze er al zijn, veelal
gebaseerd op gebrekkig materiaal 16).
Bovendien is het van belang voor welk
deel van het bestaande bekostigingssysteem het profijtbeginsel wordt gesubstitueerd; met andere woorden: welke belastingen worden verlaagd om de ruimte
te cree’ren voor toepassing van het profijtbeginsel? Zolang dit soort gegevens
niet bekend is, is een uitspraak over de
verdelingsconsequenties van het profijtbeginsel — in welke vorm dan ook — al
bij voorbaat discutabel.
Daar komt nog bij dat ook het feitelijk
gebruik van collectieve voorzieningen
een belangrijk stempel op die uiteinde406
deel over de aanvaardbaarheid daarvan
van cruciaal belang.
Veelal berust het verschil in de consumptie van publieke goederen binnen
inkomensklassen of sociale groepen en
de bekostiging uit de algemene middelen
op expliciete (herverdelings)doelstellingen. Soms echter ontbreken argumenten
voor die keuze c.q. wordt die keuze niet
bewust gedaan, of zijn de argumenten
die ten grondslag lagen aan die keuze
inmiddels achterhaald. Inzicht in de motieven en de actualiteit daarvan is noodzakelijk om te kunnen bepalen of in gevallen waarin de consumptie van publieke goederen kan worden toegerekend
aan specifieke groepen — ook al is de
consumptie eventueel verplicht (b.v. lager onderwijs) — het profijtbeginsel op
voor politici aanvaardbare wijze kan
worden toegepast.
Resumerend kan worden gesteld dat
uitspraken — zoals die van de Raad van
State — over de verdelingsconsequenties
van het profijtbeginsel zonder nadere informatie over de hierboven gememoreerde aspecten op drijfzand rusten. Hoe dit
ook zij, het idee dat invoering van het
profijtbeginsel denivellerend werkt is
blijkbaar zo diep geworteld, dat de eer-
dervermelde allocatieve voordelen van
dit beginsel volledig worden overstemd.’
ringstekort fungeert als opvangmechanisme voor de afwijkingen van de trend.
Toepassing van het profijtbeginsel zou
de stabiliserende werking van het begrotingssysteem kunnen verminderen. De
feitelijke koppeling van het te betalen
bedrag aan het gebruik van de collectieve
voorziening verhindert namelijk in eerste instantie het uiteenlopen van de uitgaven en de ontvangsten (de mate waarin
dat zal geschieden is uiteraard mede afhankelijk van de uiteindelijke vormgeving van het profijtbeginsel). Daar komt
nog bij, dat de uitgaven niet meer volgens een trendmatig groeipatroon zullen
13) R. M. Bird, t.a.p. biz. 36. Zie ook R. G.
Lipsey en K. Lancaster, The general theory of
the second best, Review of Economic Studies,
december 1956, biz. 11-32, herdrukt in M. J.
Farell, Readings in welfare economics, Londen, 1973, biz. 144-166.
14) Zie R. A. Musgrave en P. B. Musgraye,
Public finance in theory and practice, Tokio,
1980, biz. 261.
15) R. A. Musgrave, t.a.p., biz. 259.
16) Zie b.v. J. A. Pechman en B. A. Okner,
Who bears the tax burden?, Washington, 1974
en voor Nederland b.v. R. Goudriaan, F. G.
van Herwaarden en C. A. de Kam, De drukverdeling van omzetbelasting en accijnzen,
1974-1975, ESB, 11 februari 1981, biz. 128-133.
17) T. Hartog, t.a.p., biz. 115-116.
18) Zie b.v. Sociaal en Cultureel Planbu-
reau, Profijt van de overheid, Den Haag,
1977, en de vervolgyersie (Profijt II), die binnenkort zal verschijnen.
r
toenemen, maar waarsehijnlijk in een
min of meer vaste verhouding met de feitelijke groei. Dit is onder meer afhankelijk van de inkomenselasticiteit van de
omdat toepassing van het profijtbeginsel
vooralsnog op vrij kleine schaal zal
kunnen worden doorgevoerd. Bovendien is in het afgelopen decennium,
vraag naar collectieve goederen. Met na-
onder het met veel maatregelen ad hoc
me de consumptie van quasi-collectieve
voorzieningen met een meer luxe karakter zal vermoedelijk conjunctuurgevoelig zijn 19).
Nu is de praktische betekenis van een
en ander, voorlopig althans, vrij gering,
aangevulde (trendmatige) begrotingsbeleid, van die automatische stabilisatie
ook niet zoveel terechtgekomen. Vanuit
de optiek van de stabiliseringsfunctie
van de collectieve sector zal dan ook
voorshands geen overwegend bezwaar
tegen introductie van het profijtbeginsel
kunnen worden ingebracht.
A. G. G. Haselbekke
19) Bij publieke goederen die in grote, ondeelbare eenheden ter beschikking komen is
het denkbaar dat het profijtbeginsel enigermate anticyclisch werkt; de betaling voor b.v.
het gebruik van (auto)snelwegen levert in een
hoogconjunctuur vermoedelijk meer op dan
er aan uitgaven tegenover staan.