60%:de collectieveuitgavequote in de jaren negentig

wordt in dit artikel de quote-ontwikkeling van een tiental uitgavencategorieën becijferd. De uitsplitsing in uitgavencategorieën is wat verdergaand
dan de tabel uit de Miljoenennota 1988
2) die De Vries als leidraad voor zijn beschouwing hanteert. Bij de becijferingen wordt gebruik gemaakt van diverse beschikbare studies. Aangezien het
begrip ‘zonder pijnlijke bezuinigingen’
niet eenduidig is wordt vaak een marge
gehanteerd.
Na de rondgang langs de afzonderlijke uitgavencategoriën wordt een vergelijking gemaakt met CPB-exercities
voor de lange termijn en wordt aangeduid wat een half procent hogere of lagere groei zou betekenen voor de ontwikkeling van de uitgavenquote. Tot
slot
volgen
enkele
afsluitende
opmerkingen.

60%:de collectieveuitgavequote in de jaren
negentig
In het artikel van dr. B. de Vries over
een norm van 60% voor de collectieve
uitgaven 1) wordt de keus voor dat getal niet als een dogma gepresenteerd,
maar wordt zij gebaseerd op een rondgang langs de verschillende uitgavencomponenten. Daarbij is de conclusie
“dat we moeilijk verder komen, tenzij
we hele vervelende dingen gaan doen
die door niemand worden voorgesteld”. Dat De Vries zich, in tegenstelling tot wat sommige commentaren
suggereren, niet dogmatisch opstelt
ten aanzien van de 60%-norm. blijkt
ook uit het slot van zijn artikel waar hij
stelt: “Zou ik me echter wat dit betreft
in die zin vergissen, dat er bij een hogere economische groei, ook zonder pijnlijke bezuinigingen en met inachtneming van een bevredigend niveau van
overheidsinvesteringen, toch een geleidelijke daling van de collectieveuitgavenquote mogelijk blijkt, dan ben
ik uiteraard de laatste om daartegen
verzet aan te tekenen. Dan gaat immers gelden, dat lastenverlichting ter
ondersteuning van de koopkracht nog
beter is voor de marktsector dan stabilisatie van de lastendruk”.
Bij de rondgang langs de diverse
componenten van de uitgavenquote in
genoemd artikel komt hier en daar de
economische groei wel aan de orde,
maar valt het accent toch vooral op de

1092

teller van de breuk: de uitgaven en de
(on)mogelijkheid om daarop veel verder te bezuinigen. Het ligt voor de hand
dat de ontwikkeling van de collectieveuitgavenquote die zonder bezuinigingen tot stand komt, niet onafhankelijk
is van de groei van het nationale inkomen (de noemer van de breuk). Men
kan hierbij echter niet volstaan met de
simplistische redenering dat niet bezuinigen constante collectieve uitgaven betekent, en bij een niveau van de
collectieve uitgaven van ca. 65% van
het nationale inkomen 1% groei een
jaarlijkse quotedaling van 0,65%-punt
betekent, 2% groei een daling van
1,3%-punt, 3% groei een daling van
1,95%-punt. Deze redenering gaat
voorbij aan de endogene volumeontwikkeling van de collectieve uitgaven (b.v. volumegroei van de uitkeringen, de volumegroei van de gezondheidszorg, de rentelastenontwikkeling
enz.). De redenering gaat er ook aan
voorbij dat de prijsstijging van de collectieve uitgaven niet zomaar gelijkgesteld kan worden aan de prijsstijging
van het nationale inkomen.
Voor een analyse van de ontwikkeling van de collectieve-uitgavenquote
moeten we dus wat dieper in de materie duiken. Na een toelichting op de gehanteerde macro-economische veronderstellingen voor de jaren negentig

Macro-veronderstellingen
Om kwantitatieve uitspraken te kunnen doen over de ontwikkeling van de
collectieve-uitgavenquote is in ieder
geval een veronderstelling nodig over
de reële groei van het nationale inkomen. Voor de jaren negentig hanteer ik
daarvoor een trendmatige groeivoet
van 3%. Overwegingen daarbij zijn:
– een groei van 3% komt overeen
met de groei van de produktiecapaciteit van bedrijven die het huidige
investeringsniveau genereert 3); bij
een hierbij achterblijvende groei
van de werkgelegenheid bij de
overheid zal de groei van het nationale inkomen iets lagen kunnen uitkomen; echter een verdere stijging
van de netto-investeringsquote behoort zowel tot de wenselijkheden
als tot de mogelijkheden;
– een dergelijke groei spoort met het
middenscenario van het CPB voor
de jaren 1985-20004);
– een reële groei van 3% lijkt weliswaar hoog ten opzichte van de realisaties van de jaren tachtig, maar
daarbij dient in het oog te worden
1) Dr. B. de Vries, 60%: een verantwoorde
norm?, ESa, 21 oktober 1987.
2) Miljoenennota 1988, blz. 30.
3)Zie: Tweede Kamer, 1987-1988,20200,
nr.
5, Nota over de toestand van ‘s Rijks financiên,
lijst van antwoorden, antwoord nr. 105.
4) Centraal Planbureau, De Nederlandse economie op langere termijn; drie scenario’s voor
de periode 1985-2010, Werkdocument no. 1,
Den Haag, november 1985. Daarbij is onder
meer uitgegaan van 4% groei van de wereldhandel. Het gepubliceerde cijfer van 3% reêle
groei betreft overigens een afronding naar
boven.

gehouden dat de jaren tachtig zich
kenmerkten door sanering van financiële verhoudingen bij de overheid en in het bedrijfsleven. Wat betreft het bedrijfsleven is de uitgangspositie thans in vrijwel alle
opzichten (arbeidsinkomensquote,
solvabiliteit, liquiditeit, investeringsniveau, concurrentiepositie)
aanmerkelijk beter dan in de eerste
helft van de jaren tachtig. Ook bij de
overheid zal de ontwikkeling van financieringstekort, staatsschuld en
rentelasten aan het begin van de jaren negentig in rustiger banen zijn
geleid. Op grond hiervan lijkt een
extrapolatie van de groei van de jaren tachtig geen goede leidraad
voor de jaren negentig, en is een
hogere groeivoet realiseerbaar;
het tempo van de economische
groei is niet onafhankelijk van het
gevoerde beleid. De CPB-analyse
inzake het beleid in de periode
197211984geeft aan dat een combinatie van uitgavenbeheersing,
lastenbeperking en loonmatiging
gunstige resultaten oplevert voor
economische groei en werkgelegenheid 5). Overigens komen de effecten van de marginale-lastendruk
slechts ten dele tot uitdrukking in de
huidige macro-modellen 6).
Naast de reële groei van het nationale inkomen zijn bij sommige onderdelen van de collectieve-uitgavenquote
ook veronderstellingen nodig omtrent
de loonontwikkeling. Voor de reële
contractloonstijging wordt 112% gehanteerd en voor de macro-economische
incidentele loonstijging wordt 1% gehanteerd 7). Voor zover ten aanzien
van de prijsstijging een veronderstelling nodig is hanteren we een prijsstijging van 1112%.

De uitgavenquoten
overheid (12%
van het nationale inkomen, ni)
De quote van de loon- en salarissom
van de overheid zal zich stabiliseren
indien
Wo + So + Pc + io = Y + Py

Lonen en salarissen

waarbij:
Wo = volumegroeioverheidspersoneel;
So = reële contractloonstijging overheidspersoneel;
Po = prijsstijging particuliere consumptie;
i = incidentele loonstijging overheidspersoo
neel;
y = reële groei van het nationale inkomen;
Py = prijsstijging nationaal inkomen.

Aangezien trendmatig de prijsstijging van de particuliere consumptie
gelijk is aan de prijsstijging van het nationale inkomen kan de evenwichtsvoorwaarde worden gereduceerd tot
Wo + So + io = y. De quote zal dalen
indien de som van volumegroei en reële loonkostenstijging van het overheidspersoneel achterblijft bij de volumegroei van het nationale inkomen.

De salarisuitgaven voor onderwijzend personeel maken ca. 40% uit van
het totaal van de loonsom van de overheid. Bij deze uitgaven speelt de demografische ontwikkeling een doorslaggevende rol. Volgens het heroverwegingsrapport Demografische veranderingen en de ontwikkeling van de
col/ectieve sector 8) treedt in de jaren
negentig een volumedaling van ca. 1%
per jaar op indien de demografische
ontwikkeling wordt gevolgd. Voor de
rest van het overheidspersoneel zijn er
geen duidelijke relaties met de demografische ontwikkeling 9).
Gaan we hier uit van een constant
volume dan kan voor de jaren negentig
een gewogen volumegroei voor het
overheidspersoneel worden becijferd
van – 0,4% per jaar. Voor de categorie
‘overig’ overheidspersoneel wordt als
gebruiksindicator overigens ook wel
de groei van de bevolking gehanteerd.
Die zal (volgens het middenscenario
van het CBS) in de jaren negentig
0,3% per jaar belopen. Men zou mogen aannemen dat die ‘gebruikersgroei’ kan worden opgevangen door
produktiviteitsstijging die (in tegenstelling tot internationale statistische conventies en ambtenarengrappen) ook
bij het overheidspersoneel mogelijk is
10).Zou men ook dat al een te stringente opvatting vinden en de rest van het
overheidspersoneel met 0,3% willen
laten groeien dan wordt de gewogen
volumegroei van het totale overheidspersoneel – 0,2%. Al met al zal
de groei van het volume van het overheidspersoneel 3,2 à 3,4% achterblijven bij de volumegroei van het nationale inkomen.
. Daartegenover staat de reële loonstijging van het overheidspersoneel.
Stellen we die gelijk aan die in bedrijven (i.c. 1%) dan is er per saldo sprake
van een achterblijvende groei van deze uitgavencategorie bij die van het nationale inkomen met 1,7 à 1,9%. Dit
leidt tot een jaarlijkse daling van deze
uitgavenquote met 0,2 à 0,25%-punt.
Hierbij is dan geabstraheerd van een
mogelijke quotedaling uit hoofde van
voortzetting van de ‘afslanking’ en uit
hoofde van een gematigder algemene
loonontwikkeling dan die in bedrijven.
Wat betreft de factor incidentele
loonstijging is er sprake van twee tegengestelde ontwikkelingen:
– een afname van het gewicht van
een relatief dure categorie overheidspersoneel (i.c. onderwijzend
personeel in voortgezet en hoger
onderwijs);
een waarschijnlijk snellere vergrijzing van het overheidspersoneel
dan van het personeel in het bedrijfsleven als gevolg van de geringe volumegroei.
Netto materiële overheidsconsumptie (5V2% ni)

De quote stabiliseert indien Co +
Pco = Y + Py.
De prijsstijging van de materiële
overheidsconsumptie wijkt trendmatig
niet af van de prijsstijging van het nati-

onale inkomen. Een quotedaling zal
dan ontstaan indien de volumegroei
van de materiële overheidsconsumptie
achterblijft bij die van het nationale inkomen. Indien we de volumegroei
complementair veronderstellen aan de
ontwikkeling van het overheidspers0neelsvolume zal de volumegroei 3,2 à
3,4% achterblijven bij die van het nationale inkomen en zal de uitgavenquote jaarlijks (trendmatig) O,150/o-punt
dalen.
Voor de volledigheid moet erop worden gewezen dat de materiële uitgaven voor defensie (waaronder groot
materieel) circa een kwart uitmaken
van de netto materiële overheidsconsumptie. Ofschoon op het vlak van de
defensie-uitgaven een constant volume als ‘bezuinigingsloos’ kan worden
verdedigd, is er een politieke traditie
om hier neerwaartse afwijkingen ten
opzichte van een voorziene of afgesproken groei als bezuiniging te beschouwen. Zetten we voor de defensieconsumptie 4% 11) groei in dan komt
de (gewogen) volumegroei voor het totaal op krap 1%. Alsdan beloopt de
trendmatige jaarlijkse daling van de
uitgavenquote 0,1%-punt.
Netto overheidsinvesterlngen

(1,75% ni)
Allereerst is het van belang om vast
te stellen dat ook in de jaren tachtig de
netto overheidsinvesteringen positief
zijn; er vindt dus jaarlijks een uitbrei~
ding van de kapitaalgoederenvoorraad
van de overheid plaats ter grootte van
f.7 mrd. Deze opmerking dient ertoe
om het misverstand uit de weg te ruimen dat er sprake is van afbraak als de
netto investeringen dalen. Trendmatig
is de prijsstijging van de overheidsinvesteringen ca. 1% hoger dan die van
5) CPB, Centraal Economisch Plan, 1986,
blz. 95 tlm 100.
6) Voor een kwalitatieve aanduiding van die
effecten kan worden verwezen naar het CEP
1986, blz. 127 e.v.
7) Uitgaande van een constante loonquote resulteert dan als impliciete veronderstelling
een groei van de (afhankelijke) werkgelegenheid van 1’/2%.
8) Rapport van de heroverwegingswerkgroep
demografische ontwikkelingen en collectieve
sector, Den Haag, april 1986.
9) Voordat de lezer roept: vergrijzing! zij erop
gewezen dat de gezondheidszorg en de maatschappelijke dienstverlening (gezinszorg, bejaardenzorg) niet tot het overheidspersoneel
worden gerekend en verderop in dit artikel nog
aan de orde komen.
10) Alleen al door invoering van kantoorautomatisering zal arbeidsbesparing kunnen optreden ter grootte van 0,5% voor stafwerkzaamheden tot 1% per jaar voor uitvoerende
routinewerkzaamheden.
Zie H.L.G. Zanders
en A.G. Willems, Kantoorautomatisering in de
kwartaire sector, OSA-publikatie,
nog te
verschijnen.
11) De politieke
groeinormen
voor de
defensie-uitgaven hebben betrekking op het
volume van de totale defensie-uitgaven (inclusief personeel). In de praktijk wordt de groei
vrijwel volledig benut voor de materiële uitgaven, hetgeen al snel leidt tot een twee keer zo
hoge groei voor deze uitgaven dan de groeinorm voor het totaal.

1093
ESB 18-11-1987

het nationale inkomen. Een groei van
de netto overheidsinvesteringen die
1% achterblijft bij de volumegroei van
het nationale inkomen leidt niet tot een
quotestijging. In een 5-jaarsperiode
spreken we dan bij een groei van de
overheidsinvesteringen met 2% over
een niveauverhoging van 1. 0,75 mrd.;
een bedrag dat niet gering is in verhouding tot de her en der geuite wensen.
Daarnaast is van belang dat er in de jaren negentig sprake is van een sterke
neerwaartse tendens in de (gemeentelijke) investeringen in de sfeer van het
bouwrijp maken van gronden ten behoeve van de woningbouw (incl. bijbehorende lokale wegen). Als gevolg van
de afname van de groei van het aantal
huishoudens zal het nieuwbouwprogramma voor woningen teruglopen
van ca. 100.000 in de tweede helft van
de jaren tachtig vla 90.000 in de eerste
helft van de jaren negentig tot 70.000
in de tweede helft van de jaren negentig 12). Voordat er sprake is van een
opwaartse invloed van de overheidsinvesteringen op de collectieve-uitgavenquote moet er dus heel wat
gebeuren.
Rentelasten (51/2% ni)
In de Miljoenennota 1988zijn enkele
sommen opgenomen over de ontwikkeling van de rentelasten van het
rijk. Aangezien De Vries ook na 1990
het financieringstekort nog ‘enkele
punten’ omlaag wil brengen, mag aangenomen worden dat hij zich kan vinden in het daar beschreven scenario
dat een tekort van 5V4% in 1990 impliceert en een tekort van 2,75% in 1995.
De ontwikkeling van de rentelastenquote is dan volgens de Miljoenennota

Overdrachten aan het buitenland
(2,7% ni)
De overdrachten aan het buitenland
bestaan in hoofdzaak uit bijdragen aan
de EG en ontwikkelingshulp. Ten aanzien van de ontwikkelingshulp is er
sinds jaar en dag de politieke afspraak
van een ‘automatische beleidsintensivering’ conform de groei van het nationale inkomen. Een stabiele quote voor
dit onderdeel van de rijksuitgaven lijkt
dus alleszins realistisch ofschoon men
net als bij de defensie-uitgaven een
constant volume als ‘bezuinigingsloos’
kan verdedigen. De bijdragen aan de
EG worden gedomineerd door de landbouwsubsidies. Ofschoon het binnen
en buiten de EG steeds meer doordringt dat op dit vlak fundamentele hervormingen nodig zijn, en er ook al het
een en ander gebeurt 14), moet men
een optimist zijn om er op te rekenen
dat de groei van de EG-bijdrage betekenend achterblijft bij de groei van het
nationale inkomen. Al met al houd ik
het ‘met de natte vinger’ op de veronderstelling van een constante quote
voor deze categorie.
Gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening (7V4% ni)
In het voetspoor van de commissieDekker trek ik hier d.e collectief gefinancierde gezondheidszorg en de via
de rijksbegroting gefinancierde maatschappelijke dienstverlening (m.n. bejaardenhuizen en gezinszorg) bij elkaar. In de tabel van de Miljoenennota
maken deze uitgaven deel uit van de
post overdrachten aan gezinnen. Een
stabiele
uitgavenquote
resulteert
indien
g + Pg = Y + py.

13):

1990
Rente 5%
Rente 6%

2000

5,4
5,5

4,3
5,3

Op grond hiervan zou men kunnen
concluderen tot een jaarlijkse quotedaling van 0,0 à 0,1%-punt van het nationale inkomen. Daarbij zij echter bedacht dat in de Miljoenennota-berekeningen is uitgegaan van een totale
groei van het nationale inkomen van
21/2%. Dat is voor de som van volumegroei en prijsstijging wel erg krap bemeten. Een totale groei van 41/2% (3%
volume- en 1V2% prijsontwikkeling)
lijkt evenzeer verenigbaar met genoemde rentevoeten en leidt tot een
extra jaarlijkse quotedaling van
0,1%-punt. Al met al lijkt in de jaren negentig een quotedaling van. 0,1 à
0,2%-punt per jaar reëel. Overigens zij
opgemerkt dat de relatief gunstige ontwikkeling van de rentelastenquote in
de jaren negenti~ samenhangt met de
herfinanciering van af te lossen hoogrentende leningen. Na 2000 verdwijnt
die gunstige invloed.

1094

Op basis van de demografische ontwikkeling (vergrijzing) zou in de jaren
negentig een volumegroei in de gezondheidszorg resulteren van 1,1%
15). Hierin is dan niet verdisconteerd
een tendens tot verdere intensivering
van de zorg enerzijds en de mogelijkheden om produktiviteitsverbetering te
boeken anderzijds. Volgens de voorstellen van de commissie-Dekker zal
de jaarlijkse volumegroei in de periode
1990-2000 – zonder bezuinigingsmaatregelen – tot ca. V2% gereduceerd kunnen worden als gevolg van
het benutten van substitutiemogelijkheden. Naar mijn indruk is de benadering van de commissie-Dekker op dit
vlak – honoreren van de demografische ontwikkeling en benutten van
substitutie – vrij onomstreden, en
wordt niet geassocieerd met pijnlijke
bezuinigingen.
Kijkend naar de prijscomponent van
de gezondheidsdiensten is van belang
dat de kosten van de gezondheidszorg
voor ca. 213bestaan uit lonen en inkomens van vrije-beroepsbeoefenaren
en voor ca. 1/3 uit materiële uitgaven.
Zou de loon- en inkomens-ontwikkeling conform die in de marktsector verlopen (i.c. 11/2% reële loonkostenstijging) en de prijsstijging materiële uitgaven conform het algemene prijsver-

loop 16), dan zal de gewogen prijsstijging in de gezondheidssector ca. 1%
hoger zijn dan de prijsstijging van het
nationale inkomen.
Per saldo zal de groei van de gezondheidszorguitgaven met 11/2% per
jaar achterblijven bij de groei van het
nationale inkomen hetgeen een jaarlijkse trendmatige daling van de quote
impliceert van 0,1%-punt.
De sociale uitkeringen (22V4% ni)
Een stabiele quote resulteert indien
u + Pu = Y + Py. We bezien eerst de
volumegroei van de sociale uitkeringen in de jaren negentig en vergelijken
die met de volumegroei van het nationale inkomen.
Voor de sociale uitkeringen die volledig afhankelijk zijn van de demografische ontwikkeling (AOW, AWW en
AKW) kunnen vrij stevige prognoses
over de volume-ontwikkeling in de jaren negentig worden gemaakt. Deze
uitkeringen belopen ca. 8% % van het
nationale inkomen. Uit het eerder genoemde heroverwegingsrapport over
demografie en collectieve sector kan
worden afgeleid dat de volumegroei
van de AOW in de jaren negentig 11/2%
zal belopen waartegenover een
volume-ontwikkeling van bijna – 3/4%
staat van de AWW en de AKW. De gewogen groeivoet beloopt 34% per jaar.
De volume-ontwikkeling van de
overige sociale uitkeringen, die 14%
van het nationale inkomen belopen
(voornamelijk WW, RWW,ABW, WAO,
AAW, ZW en WSW), is sterk afhankelijk van de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. Overigens is ook voor
sommige categorieën een relatie’ te
leggen met de demografische ontwikkeling. Zo ervaren de ZW en de
AAWIWAO uit hoofde van het gemiddeld ouder worden van de beroepsbevolking een opwaartse druk en gaat op
de ABW een opwaartse invloed uit van
de trendmatige toename van het aantal echtscheidingen. Daartegenover
staat dat de groei van de werkgelegenheid een neerwaartse druk op het uitkeringsvolume kan uitoefenen. In het
middenscenario van het CPB wordt
voor de periode 1985-2000, bij een
werkgelegenheidsgroei van 1%%,
een volumegroei van de arbeidsmarktgerelateerde uitkeringen voorzien van
34%. Dit is een groei conform die van
de bevolking van 20 tlm 64 jaar. Daarbij zij aangetekend dat in die prognose
niet is gerekend met de effecten van de
12) Rapport Werkgroep Evaluatie nieuwbouwprogrammering, 16 mei 1986.
13) Miljoenennota 1988, blz. 38.
14) Zo wordt er in de Miljoenennota van uitgegaan dat de door Nederland ontvangen landbouwsubsidies als percentage van. het nationale inkomen dalen van 1,7 in 1987 tot 1,6 in
1988.
15) Commissie Structuur en Financiering van
de Gezondheidszorg, Bereidheid tot verandering, maart 1987.
16) Overigens mag aangenomen worden dat
de voorziene ingrijpende wijziging in de prijsvorming van medicijnen ook in de jaren negentig nog voelbaar zal zijn in het prijsverloop.

stelselherziening sociale zekerheid
(die met name de volumegroei van
WAO en AAW neerwaarts zal beïnvloeden) noch met de verhaalsplicht bij de
echtscheidingen in de ABW. Evenmin
is gerekend met de thans in gang gezette intensivering van het arbeidsmarktbeleid. Een lagere groeivoet dan
die van de bevolking van 20 Um 64 jaar
lijkt aldus tot de mogelijkheden te
behoren.
De sociale uitkeringen als totaal zouden bij een (gewogen) volumegroei
van 1f2à 3/4% per saldo 2114 21f2%
à
achterblijven bij de volumegroei van
het nationale inkomen, hetgeen een
(jaarlijkse) neerwaartse invloed op de
quote betekent van 0,5 à 0,55%-punt.
Uit hoofde van de ‘prijsontwikkeling’
sociale uitkeringen zal geen op- of
neerwaartse invloed op de quote uitgaan indien Pu = Py.
Voor de loongerelateerde uitkeringen als de ZW, de WAO, de WW en de
VUT (zo’n 30% van het totaal van de
uitkeringen) is er een rechtstreekse invloed van de loonontwikkeling in bedrijven. In de hoogte van de Ziektewetuitkeringen en de VUT werkt een loonstijging volledig door. In de WAO en de
WW is er slechts een directe invloed
voor zover het nieuwe toetreders betreft en voor zover de uitkering bovenminimaal is. Na toetreding en voor de
minimumuitkeringen gelden immers
de beleidsmatige aanpassingen. Hiermee rekening houdend geldt dat ca. 15
% van de sociale uitkeringen (31/2%ni)
rechtstreeks worden beïnvloed door de
loonontwikkeling in bedrijven. Bij een
reële loonstijging van 11f2% gaat de
prijsontwikkeling van deze categorie
uitkeringen met dat percentage uit boven de prijsstijging van het nationale
inkomen. Uit dien hoofde is er dus een
(jaarlijks) opwaarts effect op de quote
van 0,05%-punt.
Voor de overige 85% van de uitkeringen (18,75% ni) is de ‘prijsontwikkeling’ volledig beleidsmatig bepaald.
Hier ligt een duidelijke relatie met de
doelstellingen op het vlak van werkgelegenheid en werkloosheid aangezien
de minimumuitkering fungeert als een
vloer in het loongebouw. Dit is zelfs geformaliseerd in de vorm van de nettonettokoppeling 17). Voor de kansen op
werk van laag- en ongeschoolden, die
zo’n 75% van het werklozenbestand
uitmaken, is een (relatieve) verlaging
van het minimumloon van belang (die
gedachte ligt ook ten grondslag aan de
– vrij succesvolle – Wet-Vermeend/
Moor). Het belang van een (relatieve)
verlaging van het minimumloon voor
het werkloosheids- en werkgelegenheidsbeleid is door diverse instanties
(OESO, Commissie Economische
Deskundigen van de SER) benadrukt.
Tegenover de sociale en economische
doelstelling van werkloosheids- en
werkgelegenheidsbeleid staat uiteraard het aspect van de koopkrachtontwikkeling. Mede in het licht van de
jongste algemene financiële beschouwingen ga ik er in het navolgende van
uit dat koopkrachtaantasting van de
ESB 18-11-1987

minima valt onder de categorie ‘pijnlijke bezuinigingen’.
Een eerste optie die zich voordoet
ten aanzien van de hoogte van de sociale uitkeringen is continuering van de
bevriezingslijn. Dit leidt tot een geleidelijke verbetering van de arbeidsmarktkansen voor laag- en ongeschoolden.
Koopkrachthandhaving
van de uitkeringen kan – bij een
prijsstijging van 11/2% – worden gerealiseerd indien de collectieve lasten
jaarlijks worden verlaagd met ruim
3/4% van het nationale inkomen 18).
Deze benadering heeft tevens als voordeel dat hiervan een matigende invloed uitgaat op de algemene loonontwikkeling. Zou dit de lijn zijn voor de jaren negentig, dan resulteert een achterblijvende ‘prijsstijging’ van de uitkeringen ten opzichte van de prijsstijging
van het nationale inkomen met 11/2%,
hetgeen een (jaarlijkse) neerwaartse
invloed op de quote heeft van 0,25 à
0,30%-punt.
Een tweede optie is aanpassing van
de uitkeringen op basis van de prijsstijging. Het écart tussen prijsstijging uitkeringen en prijsstijging nationaal inkomen is dan afwezig.
De derde optie is herinvoering van
de WAM-koppelingen. Hierdoor blijft
een verbetering van de arbeidmarktpositie voor laag- en ongeschoolden uit.
Bij een reële contractloonstijging van
1f2% kan een jaarlijkse opwaartse invloed op de quote. uit hoofde van het
verschil in Pu en Py worden becijferd
van 0,1%-punt.
Samenvattend kan worden gesteld
dat bij een redelijk positieve werkgelegenheidsontwikkeling in de jaren negentig een trendmatige daling van de
quote van de sociale uitkeringen kan
optreden van 0,4 à O,75%-punt per
jaar, waarbij de marge afhangt van de
methode van de beleidsmatige aanpassingen van de uitkeringshoogte.
Overige subsidies en overdrachten
in de sfeer van gezinnen (ca. 31f2%ni)
Dominant bij deze categorie zijn de
woningsubsidies, die zijn opgelopen
van 0,3% ni in 1970 tot 2% ni in 1988.
Het sterk oplopen van de woningsubsidies in de jaren tachtig kan niet los worden gezien van de hoge rente, de dalende koopkracht, de oplopende werkloosheid en de forse nieuwbouwprogramma’s. Als in de jaren negentig
sprake is van welvaartstoename, werkgelegenheidsgroei, werkloosheidsdaling, een lagere rente en lagere nieuwbouwprogramma’s dan zou men mogen verwachten dat de omvang van de
subsidies in de woningsfeer endogeen
daalt. Hierbij abstraheer ik van de
vraag of een subsidiemethodiek die alle kwade kansen van de economische
ontwikkeling bij de overheid legt niet
ten principale voor revisie in aanmerking komt.
Naast de woningsubsidies zijn de
subsidies voor openbaar vervoer en de
subsidiecomponent in de studiefinanciering omvangrijke posten. Wat betreft het openbaar vervoer is de stijgen-

de trend van tekortsubsidiëring reeds
gekeerd. Wat betreft de studiefinanciering mag in de jaren negentig uit
hoofde van de demografische ontwikkeling een jaarlijkse volumedaling van
2 à 21/2% per jaar worden verwacht.
Al met al lijkt voor de uitgavencategorie ‘overige subsidies en overdrachten aan gezinnen’ een relatieve daling
mogelijk. Zelfs bij een uiterst voorzichtige becijfering, i.c. constant volume
met prijsaanpassing, resulteert reeds
een quotedaling van 0,1%-punt per
jaar. Een daling met O,2%-punt per
jaar lijkt evenzeer tot de mogelijkheden
te behoren.
Overdrachten bedrijven (1,7% ni)
In de eerdergenoemde Miljoenennotatabel wordt een bedrag genoemd
van 3,3% ni voor deze uitgavencategorie. Hierin zijn echter ook begrepen de
ontvangen
EG-landbouwsubsidies
(1,6% ni). Aangezien we de afdrachten
aan de EG al zijn tegengekomen bij de
overdrachten aan het buitenland laten
we de ontvangen subsidies hier buiten
beschouwing (we kunnen niet èn de
uitgaven van de EG èn de ontvangsten
van de EG tot de collectieve uitgaven
rekenen).
Resteren de WIR (0,9% ni) en de
overige overdrachten aan bedrijven
(0,8% ni). De WIR-uitgaven worden bepaald door de investeringsontwikkeling. Bij een constante investeringsquote zal ook de WIR als quote van het
nationaal inkomen stabiel zijn. Ofschoon een verhoging van de investeringsquote ten opzichte van het huidige niveau mogelijk en wenselijk is zal
die niet van een zodanige omvang zijn
dat dit in termen van jaarlijkse quotestijging van kwantitatieve betekenis
is.

Wat betreft de overige overdrachten
aan bedrijven is de afgelopen jaren
17) Overigens lijkt de echte vloer in het loongebouw niet het minimumloon te zijn doch de
uitkering plus enkele honderden guldens per
maand. Dit wordt geïndiceerd door het zeer lage percentage volwassen mannelijke werknemers dat tegen het minimumloon werkt (1,2%)
alsook door een LTD-onderzoek waaruit blijkt
dat zelfs voor de laagst ondersch~iden functiegroep het feitelijk salaris 22% boven het minimumloon ligt en zelfs 6% boven het maximum
van de cao-schaal. Dit ondanks massale werkloosheid onder laag- en ongeschoolden. Zo
was, bij een gemiddelde werkloosheid van
16oJ\l in 1985, het werkloosheidspercentage
onder lager opgeleiden ruim 30oJ\l. Blijkbaar
gaan zowel werkgevers als (potentiêle) werknemers ervan uit dat werken ook moet lonen in
verhouding tot inactiviteit. (Zie de notitie Inkomensbeleid 1986, Tweede Kamer, Inkomensbeleid 1988, Tweede Kamer. 1987-1988. 20
120. nrs. 1-2, blz. 49-50).
18) Een belangrijk voordeel van de voorstellen van de commissie-oort is dat Рdoor de inkorting van de belastingvrije voet Рbelastingverlaging ook substanti̻le effecten heeft voor
de minima. Zo leidt een verlaging van de
(laagste) 40%-schijf bij Dort met 1%-punt
(kosten f. 2 mrd. of w!ll V2% ni) tot een koopkrachtverbetering
op minimumniveau
van
0.9%.
Belastingverlaging
wordt
in de
methodiek-Dort belangrijker voor de lagere
inkomens.

1095

een reductie van de quote gerealiseerd
van 1,2% ni in 1983 tot 0,8% in 1988.
Verdere reductie is uiteraard mogelijk,
maar zal gelet op de huidige omvang
evenmin van kwantitatieve betekenis
zijn voor de jaarlijkse mutatie van de
quote.
Netto kredieten (1,6% ni)
Voordat de jaren negentig beginnen
zullen de kredieten in de woningsfeer
(nu nog 1/2% ni) door afschaffing van
de bankiersfunctie van het rijk zijn gereduceerd tot ruim 0,1% ni en zal de
kredietverlening aan de PIT (1/2% ni)
in verband met de privatisering volledig zijn gestaakt. Deze operaties, die
nog in de jaren tachtig leiden tot een
quotedaling van bijna 1%-punt, hebben meer het karakter van een financieringsverschuiving
dan dat zij van
reële economische betekenis zijn. De
invloed van de post kredietverlening
op de collectieve-uitgavenquote
zal
gelet op de resterende omvang in de
jaren negentig verwaarloosbaar zijn.

Recapitulatie
In de jaren negentig lijken bij een redelijke economische groei en zonder
pijnlijke ombuigingen
de volgende
jaarlijkse (trendmatige) quotedalingen
mogelijk (zie de tabel):

Tabel. Trendmatige jaarlijkse daling
van de collectieve-uitgavequote in
procentpunten
Loonsom overheid
Netto materiële consumptie
Netto overheidsinvesteringen
Rentelasten
Overdrachten
buitenland
Gezondheidszorg
en maatschappelijke
dienstverlening
Sociale uitkeringen
Subsidies gezinnen
Overdrachten
bedrijven
Netto kredieten

Totaal

-0,2 à -0,25
-0,1 à -0,15
-0,1

à -0,2

-0,1
-O,4à -0,75
-0,1 à -0,2
p.m.

-1

à -1,6

De hier becijferde trendmatige daling van de uitgavenquote is geprononceerder dan de daling die naar voren
komt uit de CPB-exercities voor de lange termijn. Zo komt het CPB in het scenario ‘hoog’ (4% groei) tot een gemiddelde jaarlijkse daling van de uitgavenquote van 0,9 procentpunt 19) en in het
scenario ‘midden’ (3% groei) tot een
gemiddelde jaarlijkse quotedaling van
0,45 procentpunt 20).
Een en ander hangt samen met de
interpretatie
van ongewijzigd
beleid
die in de CPB-exercities is gehanteerd.
Zo is bijvoorbeeld uitgegaan van:
– afwezigheid stelselherziening sociale zekerheid
– bij wijze van veronderstelling
is in
de gezondheidszorg
met een volume-ontwikkeling gerekend conform
de volumegroei van het bnp (die is 4
resp. 3% per jaar in plaats van de
1/2% van de commissie-Dekker);

1096

aanpassing uitkeringen conform de
WAM;
een positieve relatie tussen de uitgavengroei en de welvaartsgroei bij
andere uitgavencategorieën.
Zo’n aanpak leidt uiteraard tot een
uitbundiger uitgavenontwikkeling
dan
een aanpak die – in het voetspoor van
De Vries – het ontbreken van (pijnlijke) bezuinigingen
als vertrekpunt
neemt.
Uiteraard is de becijferde jaarlijkse
quotedaling afhankelijk van de gehanteerde veronderstellingen
in de macroeconomische sfeer. Dominant is daarbij de veronderstelde groei van het reële nationale inkomen in de jaren negentig. Het geïsoleerde noemereffect
van een V2% afwijking van de gehanteerde groeivoet van 3% beloopt jaarlijks ruim 0,3%-punt. Een groei die afwijkt van de veronderstelling heeft echter ook effect op de collectieve uitgaven. Zo zal bij voorbeeld een werkgelegenheidsgroei die 1/2% geringer is de
jaarlijkse quote-ontwikkeling
via het
uitkeringsvolume
met 0,05 à 0,1%punt per jaar opwaarts beïnvloeden.
ook bij een wat minder gunstige groeiveronderstelling
blijft echter de hoofdconclusie overeind.

Slot
In het voorafgaande is aangegeven
dat bij een redelijke economische groei
in de jaren negentig gemiddeld een
jaarlijkse daling van de collectieveuitgavenquote mogelijk is zonder pijnlijke bezuinigingen. De omvang van de
jaarlijkse quotedaling is zelfs vrij omvangrijk als we dat vertalen in miljarden (i.c. f. 4 à 6 miljard). Realisering
van zo’n quotedaling kan door de aanwending
ervan gunstige
condities
scheppen voor loonmatiging,
economische groei en werkgelegenheidsgroei. Ook in economisch opzicht is er
een samenhang tussen de ontwikkeling van de teller en de noemer, zeker
indien in acht genomen wordt dat
lastenverlichting
niet alleen de bekende bestedings- en loonmatigingseffecten heeft, maar ook gunstige microeconomische en allocatieve effecten,
die in de huidige macro-economische
modellen (nog) niet zijn verdisconteerd.
Uiteraard kan zo’n trendmatige quotedaling gemakkelijk worden gefrustreerd. Bij voorbeeld doordat de neerwaartse aanpassingen aan de demografische
ontwikkeling
worden ontgaan, beleidsintensiveringen
worden
gehonoreerd
zonder dat dit gecompenseerd wordt door reductie van ‘oud
beleid’, en men zich bij de uitvoering
van de begroting niet houdt aan eerder
afgesproken
uitgavenniveaus.
De
jongste Miljoenennota geeft een helder inzicht in de omvang die dit kan
aannemen. In de praktijk vereist het
aanzienlijke inspanningen om de ontwikkeling langs de geschetste lijnen te

realiseren. Dit is het vraagstuk van de
uitgavenbeheersing
resp. de uitgavendiscipline. Het verwaarlozen van de
uitgavendiscipline
en het bepleiten
van allerlei extra uitgaven was echter
niet de teneur van het artikel van De
Vries. Zijn criterium in acht nemend
lijkt in de jaren negentig een substantiële daling van de collectieve-uitgavenquote mogelijk “zonder
pijnlijke
bezuinigingen
en met inachtneming
van een bevredigend
niveau van
overheidsinvesteringen”
.

G.Zalm
De auteur is Directeur Algemene Economische Politiek op het Ministerie van Economische Zaken. Het artikel heeft echter meer te
maken met een oude liefde (cijfermatige analyses van de collectieve uitgaven) dan met de
huidige functie van de auteur. Veel kritische
opmerkingen op een eerdere versie zijn gemaakt door diverse AEP-ers alsook door drs.
O.M. Sluimers, dr. J.G. Frijns, dr. R. Gerritse,
drs. R.lJ.M. Kuipers, drs. J. Mensonides en dr.
G.J. de Vries. Zij zijn niet aan te spreken op de
inhoud van het artikel; de meeste opmerkingen hebben geleid tot een revisie van bepaalde passages, andere kritische opmerkingen
hebben niet geleid tot bijstelling van de tekst.

19) In de periode 1985-2000 daalt de
collectieve-uitgavenquote
met 131h%-punt.
20) In de periode 1985-2000 daalt de
collectieve-uitgavenquote
met 6,750/0-punt.