60%: een verantwoorde
norm?
Nabeschouwing
Heb ik een taboe aangeraakt? Of
kwam het alleen ongelegen, dat ik vorig najaar in de Tweede Kamer aangaf,
wat naar mijn oordeel in de toekomst
een evenwichtige omvang van de collectieve sector zou kunnen zijn? Hoewel ik hoopte, dat een discussie in ESB
zou kunnen bijdragen tot een zekere
objectivering zat kennelijk niet iedereen
daarop te wachten. Uitdrukkingen als
‘beVries-norm’ en ‘slag in de lucht’ getuigen niet direct van een dringende behoefte aan zakelijke discussie. Tegelijk
mag ik optekenen, dat het – althans wat
dit blad betreft – een gepassioneerde
minderheid was die zo reageerde. Bijdragen als die van Zalm, Kok en Allaart
kenmerkten zich wel degelijk door een
zakelijke betoogtrant. Het geheel is in
ieder geval alleszins de moeite waard
om op te reageren. Ik beperk me daarbij tot de hoofdpunten.
Als zodanig beschouw ik:
1. het cijfer van 60% en alles wat daarmee samenhangt;
2. de relatie tussen bezuinigingen, lastenverlichting en economischegroei;
3. de conjunctuurgevoeligheid van de
norm.
Het cijfer van 60%
Het noemen van het cijfer van 60%
is naar mijn indruk de hoofdoorzaak van
de ontstane opwinding. Zo’n cijfer
noodzaakt tot partij kiezen. De oppositie en de vakbeweging hebben daaraan
geen behoefte, omdat zij beseffen dat
60% weliswaar hoog oogt, maar dat er
toch altijd nog zo’n / 20 mrd. bezuinigd
moet worden voordat we op dat niveau
aangeland zijn1. Wie pleit voor meer
dan 60% riskeert echter het verwijt of te
pleiten voor zwaardere collectieve lasten of zorgeloos om te springen met het
financieringstekort. Alleen al vanuit die
achtergrond is het begrijpelijk dat Kok
zoekt naar een derde weg: de collectieve-uitgavenquote moet niet verlaagd
worden door de teller te verlagen (bezuinigingen), maar door de noemer te
vergroten (meer economische groei).
Zalm heeft aannemelijk gemaakt, dat
die benadering inderdaad wellicht meer
perspectief biedt dan ik bevroedde. Ik
kom daar uiteraard nog op.
De critici ter andere zijde vinden 60%
ESB 2-3-1988
nog steeds veel te hoog. Breedveld,
Lempers en Knoester winden daar
geen doekjes om. Maar daarbij erkennen ze tevens dat er nog veel meer bezuinigd moet worden dan / 20 mrd.
Knoester noemt – anticiperend op de
feestrede van Wiegel? – een percentage van 50. Dat impliceert nog zo’n
slordige / 60 mrd. aan bezuinigingen,
waarvan het grootste deel moet worden
gehaald bij de overdrachtsinkomens.
De ruimte voor lastenverlichting die
daardoor vrijgemaakt wordt zal vervolgens een zodanige extra groei genereren, dat de uitkeringsgerechtigden in
het jaar 2000 toch beter af zijn dan met
mijn “geruststellende Bert-norm”2. In
feite verwacht dus zowel Kok als
Knoester de oplossing van meer groei.
Het verschil is echter dat Kok verlaging
van collectieve uitgaven niet ziet als onmisbare voorwaarde om extra groei te
genereren en dat het daar bij Knoester
juist om draait.
Ik kom op de theoretische onderbouwing van die benadering nog terug. Op
deze plaats volsta ik met de constatering, dat er zowel aan de strategic van
Kok als aan die van Knoester grote risico’s zitten. Als de strategie van Knoester faalt is dat voor de sterken geen
ramp. Zij missen weliswaar de voordelen van de beloofde groei, maar daar
staat tegenover dat zij jaar in jaar uit
profiteren van de belasting- en premieverlaging. De zwakkere groepen op
wier voorzieningen ter wille van die lastenverlichting wordt bezuinigd, kunnen
als de extra groei uitblijft echter naar de
aan hen beloofde inverdieneffecten fluiten. Anders gezegd: als de operatieKnoestergroeineutraal zou uitpakken is
het enige effect ervan een continu herverdelingsproces van de zwakkeren
naardesterkeren. Sommigen beschouwen ook dat reeds als heilzaam voor
onze verwekelijkte samenleving. Zelf
verwacht ik er vooral een hernieuwde
polarisatie van en een snelle erosie van
de maatschappelijke steun voor het tot
dusver gevoerde herstelbeleid.
Tegen deze achtergrond is het niet
vol te houden dat mijn keuze voor 60%
een kwestie van pure ideologie is, zoals
Jose Toirkens beweert3. Daarbij gaat
het er niet om, dat ik het erg vind om op
politiek-ethische opvattingen te worden
betrapt. Voor de discussie is echter re-
levanter of mijn taxatie omtrent de risico’s van beide strategieen een realistische is en of daaraan een zelfstandig
argument is te ontlenen om af te koersen op een norm van 60%.
Het risico van de strategie van Kok is
uiteraard dat bij het uitblijven van de
verwachte groei het financieringstekort
opnieuw uit de hand loopt en dat de
schade ten slotte alleen kan worden gerepareerd door een nog pijnlijker bezuinigingsbeleid.
60%: uiterste ondergrens?
Knoester stelt dat ik de 60%-norm als
uiterste ondergrens gelanceerd heb.
Dat is onjuist. Centraal in mijn betoog
stond de noodzaak het financieringstekort tot een structureel aanvaardbaar
niveau terug te brengen, zonder het
economische herstel van de marktsector in gevaar te brengen door nieuwe afwentelingsmechanismen als gevolg
van lastendrukverzwaring. Daartoe
acht ik een daling van de collectieve-uitgavenquote tot circa 60% nodig. Tegelijk stelde ik, dat er vanuit de marktsector “een argumentatie is op te bouwen
dat een geleidelijke verkleining van de
collectieve sector en vooral van de collectieve lastendruk de voorkeur verdient boven een stabilisatie daarvan”.
En aan het slot van mijn betoog schreef
ik: “Zou ik me echter wat dit betreft vergissen in die zin dat er bij een hogere
economische groei, ook zonder pijnlijke
bezuinigingen en met inachtneming
van een bevredigend investeringsniveau, toch een geleidelijke daling van
de uitgavenquote mogelijk blijkt, dan
ben ik uiteraard de laatste om me daartegen te verzetten”. Dat wijst naar een
bovengrens, niet naar een uiterste ondergrens.
The line we dare not cross
Is 60% toch niet riskant hoog? Velen
hebben mij gewezen op de waarschuwing van Friedman, dat 60% “the line
(is) we dare not cross”. Colin Clark, die
in 1945 het percentage van 25 noemde
was kennelijk al wat in het vergeetboek
geraakt4. Terecht heeft Jose Toirkens er
daarom op gewezen dat een objectieve
maximum-norm voor de collectieve uitgaven niet te formuleren is. Mijn 60%norm is dan ook zeker niet bedoeld als
1. Zo stelt W. Kok, 60%: nieuwe normen en
gedachten, ESB, 20 januari 1988, biz. 83,
dat de oppositie om die reden “geen onmiddellijk praktisch belang” heeft bij het omhelzen van de 60%.
2. A. Knoester, 60%: een slag in de lucht,
ESB, 25 november 1987, biz. 1124.
3. Jose Toirkens, De Vries verdient geen
plaats in financiele leerboeken, NRC Handelsblad, 20 oktober 1987.
4. C. Clark, Public finance and changes in
the value of money, The Economic Journal,
1945, biz. 371-389.
235
label 1. De belasting- en premiedruk in
de OECD in 1985*
Zweden
Denemarken
Noorwegen
Belgie
Frankrijk
Nederland
West-Duitsland
Finland
37,3
Griekenland
35,1
Italie
34,7
34,3
Oostenrijk
lerland
Verenigd Koninkrijk
Nieuw-Zeeland
Canada
Zwitserland
Portugal
Autralie
Verenigde Staten
Spanje
Japan
Turkije
Nederland
50,5
49,2
47,8
46,9
45,6
45,0
42,8
42,5
39,1
38,1
37,8
Luxemburg
Tabel 2. De uitgaven aan sociale zekerheid in een aantal EG-landen in 1983 (in
nationale valuta x 1 mrd. en in procenten van net bbp)
33,1
32,1
31,1
30,3
29,2
28,8
28,0
16,1
Ziekte
Arbeidsongeschiktheid
Sub-totaal 1
Ouderdom
Nabestaanden
Gezin
Sub-totaal 2
Werkloosheid
Diversen
Totaal
31,7
8
22,9 6
54,6 14
33,4 9
5,5 1
10,4 2
49,3 13
15,7 4
4,1 1
123,7 32
heidspremies als percentage van net bbp (marktprijzen)
NB. De belasting- en premiedruk wordt in Nederland over het algemeen uitgedrukt als percentage
van het nationaal inkomen.
VK
Belgie
%
FF %
BFR
7 268,4 7 248,1
%
6
61,4 4
92,3 2 145,5
180,9 11 360,7 9 393,5
133,4 8 366,0 9 320,9
64,3 4
74,1 2 146,8
35,8 2 122,4 3 134,4
233,5 14 562,5 14 602,2
28,6 2 105,4 3 174,3
37,9
19,6 1
49,5 1
462,6 28 1078,1 27 1207,8
4
10
8
4
3
15
4
1
30
Denemarken
£ %
14,1
5
DKR %
33.6
6
6,7 2 13,4 3
20,8 7 46,9 9
28,4 9 52,3 10
0,7 0
1,3 0
8,3 3
15,0 3
37,9 12
68,0 13
7,0 2 21,0 4
4,0 1 14,5 3
69,8 23 150,3 29
Tabel 3. De wig voor een gehuwde, alleenverdiende gemiddelde werknemer met
twee kinderen in 1985 (in procenten van het brutoloon)
Nederland
– Sociale-zekerheidsbijdragen
van werkgevers
Bruto loon
– Betaalde inkomensbelasting
BRD
Belgie
Denemarken VK
Zweden
123,5
117,0
143,7
102,9
110,5
131,0
23,5
100
43,7
2,9
100
10,5
100
31,0
100
8,1
17,0
100
10,9
34,3
17,9
33,9
26,5
34,6
65,4
17,0
27,9
72,1
12,1
29,8
70,2
5,5
39,9
60,1
9,0
26,9
73,1
0,0
33,9
66,1
8,1
73,5
4,8
76,9
11,9
82,1
4,0
64,1
8,4
81,5
7,7
73,8
168
152
175
161
135
100
17,7
– Sociale-zekerheidsbijdragen
van werknemers
een universele norm of bovengrens in
de zin van Friedman. Het gaat slechts
om een vuistregel die in de rest van
deze eeuw een nuttige functie zou kunnen vervullen in de Nederlandse economische, maatschappelijke en politieke
verhoudingen.
DM
119,5
Frankrijk
Bran: Eurostat, Social protection, 1986, nr. 2, biz. 7-9.
Bruto loonkosten
a. Totale belastingopbrengst incl. sociale-zeker-
BRD
– Totaal
Netto loon
– Inkomensoverdrachtenom-niet van de overheid
Beschikbaar inkomen
Wig (bruto loonkosten/
beschikbaar inkomen)
177
Bran: OECD, The tax/benefit position of production workers 1981-1985, Parijs, 1986.
Is 60% niet te hoog?
Wat collectief of privaat gefinancierd
wordt is deels een gevolg van de institutionele ontwikkeling van de samenleving. De grens tussen collectieve en andere vaste lasten is in de belevingswereld van veel mensen vaag5. We moeten dus niet alleen kijken naar het macro-cijfer van de omvang van de collectieve sector, maar ook naar de waardering voor het voorzieningenpakket dat
daarvoor wordt geboden. Internationale vergelijkingen van de omvang van de
collectieve sector worden daarenboven
bemoeilijkt door verschillende statistische gebruiken. Haselbekke en Ros6
hebben er terecht op gewezen, dat er
allerlei trues zijn om via andere meetmethoden tot een aanzienlijk lager kengetal te komen voor de omvang van de
collectieve sector. Dat maakt de discussie over de 60%-norm echter nog niet
tot een kwestie van optiek, zoals zij beweren. Het spreekt vanzelf, dat mijn
60%-norm is gebaseerd op de bestaande statistische gebruiken in ons land.
Wijziging daarvan zou consequenties
moeten hebben voor de hoogte van de
norm.
236
Om twee redenen acht ik de bijdrage
van Haselbekke en Ros niettemin waardevol:
1. zij vestigen de aandacht op het risico
van begripsvervuiling;
2. zij vestigen de aandacht op de kwetsbaarheid van internationale vergelijkingen.
Het eerste – ook door Kok genoemde – risico geldt voor alle politieke kengetallen die als norm gehanteerd worden. Dus ook voor het financieringstekort en de collectieve-lastendruk. Het is
niet moeilijk zijn uit recente jaren treffende voorbeelden te geven van optische verschuivingen die primair bedoeld waren om bij voorbeeld het f inancieringstekortcijfer te beihvloeden. Dit
vervuilingsrisico kan dus niet specifiek
tegen de 60%-norm in het veld gebracht
worden. Hoogstens kan gesteld worden: hoe meer normen, des te meer
kans op vervuiling.
Internationale vergelijkingen vallen
nogal eens verschillend uit al naar gelang de installing die het onderzoek ver-
richt. Zo komt bij voorbeeld het Statistisch Bureau van de EG tot aanzienlijk
kleinere verschillen tussen de collectieve-lastendruk en de omvang van de sociale zekerheid in de EG dan de OECD
(zie de tabellen 1 en 2).
Cijfers over de omvang en samenstelling van de wig zijn vermeld in label
3; gegevens over de omvang en samenstelling van de sociale zekerheid in
tabel 2. Cijfers als deze worden dan zoals Kok terecht opmerkt – nog eens
voor 2-3 punten gedeflatteerd door de
Nederlandse gewoonte om bruto-uitkeringen te verstrekken in plaats van netto-uitkeringen zoals in de meeste andere landen gebruikelijk is. Daarenboven
wijst Drees op de deflatterende effec5. Aldus ook Allaart, 60%: invloed op de arbeidsmarkt, ESB, biz. 162,163 en W. Drees,
Van Zijlstra-kader naar 1%-norm, in: A.
Knoester(red.), Lessen uit het verleden, biz.
207.
6. A.G.J. Haselbekke en A.P. Ros, 60%: optiek zonder inhoud, ESB, 9 december 1988,
biz. 1168-1170.
7. W. Drees, op. cit., biz. 209.
10-16 punten in tien jaar zou dan hoogstens de helft overblijven.
Ook met betrekking tot de verschillende uitgavencomponenten gaat Zalm
steeds uit van nogal rozige scenario’s
voor de uitgavenbeheersing. Zo veronderstelt hij voor de overheid en de
kwartaire sector een werkgelegenheidsgroei van respectievelijk -0,2 en
0,5% per jaar. Het middenscenario van
het CPB gaat voor de kwartaire sector
uit van 2% groei per jaar. De taxatie van
Zalm sluit aan bij het rapport van de
commissie-Dekker. Reeds bij de huidige groei blijkt het echter niet te gelukken om de bezuinigingstaakstellingen
in deze sector te halen. Men moet dan
wel over groot optimisme beschikken
om aan te nemen, dat dat wel gelukt in
een periode waarin de economie zich
aanzienlijk gunstiger ontwikkelt.
Een tweede component wordt gevormd door de materiele overheidsbestedingen. Zalm acht een geleidelijke
daling van de materiele consumptie en
een stabiele investeringsquote haalbaar. Ikacht hetwaarschijnlijkerdateen
eventuele daling van de overheidsconsumptie ten minste wordt gecompenseerd door een geleidelijke stijging van
de overheidsinvesteringen. Die quote
bedraagt nu 1,75, maar wordt door velen te laag gevonden en zou volgens de
Commissie van Economische DeskunKan het niet lager?
Alleen Zalm8 heeft een serieuze po- digen van de SER eigenlijk 4 moeten
9
ging gedaan mijn zorg weg te nemen bedragen . Ik wijs ook op de actuele
dat een lagere collectieve-uitgavenquo- discussie over het te lage niveau van
te dan 60% in ons land alleen ten kos- overheidsinvesteringen.
te van zeer pijnlijke bezuinigingen beEen niet onaardige bijdrage verreikbaar is. Zalm meent dat ook zonder wacht Zalm ook van de daling van de
zulke paardemiddelen in de jaren ne- quote van de rentelasten. Dat spoort
gentig een verlaging met 1 – 1,6 punt niet met de prognoses in de Miljoenenper jaar bereikbaar is. Het aantrekkelij- nota’s van de afgelopen jaren. Maar
ke van zijn benadering is, dat hij per uit- wellicht ligt hier de waarheid in het midgavencategorie specifiek taxeert wat de den.
mogelijkheden zijn. Dat nodigt uit tot
De grootste bijdrage aan de daling
een zakelijke uitwisseling van argu- van de uitgavenquote verwacht Zalm
menten. Ik ga op die uitnodiging graag van de sociale uitkeringen. Hij verwacht
op dit punt aanzienlijk gunstiger ontwikin.
Een eerste punt dat dan opvalt is dat kelingen dan de Financiele nota sociaZalm uitgaat van een hoog groeitempo. le zekerheid 1988, waaraan ik refereerVoor de produktie als geheel mikt hij op de. De grote winst komt in zijn benade3%; voor de marktsector impliceert dit ring uit een daling van de werkloosheid.
een produktiegroei van ongeveer 4%. Die winst staat en valt met de veronderHoe hij aan die hoge groeivoet komt is stelde hoge economische groei en lage
niet duidelijk. Ik sluit echter niet uit dat groei van de arbeidsproduktiviteit in de
hij, evenals Knoester, uitgaat van de marktsector.
Ruim eenderde van de besparingen
veronderstelling, dat de combinatie van
uitgavenbeheersing, lastenbeperking in de sociale zekerheid wordt geleverd
en loonmatiging, die in zijn scenario be- door de veronderstelde voortgezette
sloten ligt, tevens de hoge groeivoet ge- nominale bevriezing van de uitkeringen
bij een contractloonstijging van 2%. Dat
nereert.
De gevoeligheid van de benadering leidt tot een relatieve verlaging van bij
voor een tegenvallende groei wordt voorbeeld het minimumloon en de AOW
door Zalm zelf ruiterlijk erkend. Aan het met meer dan 20% in tien jaar. Zelfs
eind van zijn artikel vermeldt hij dat 1 % Wiegel zou daarvan weleens kunnen
minder groei tot gevolg heeft dat de uit- schrikken. De verhouding minimumgavenquote 0,7 procentpunt per jaar modaal die zich in netto termen thans
minder daalt (noemereffect 0,6 en tel- reeds weer op het niveau van 1975 belereffect 0,1-0,2). Van de reductie met vindt, zou dan groter worden dan ooit.
Al met al ben ik van oordeel dat Zalm
ten van het in de rijksbegrating opnemen van de woningwetbouw (tot voor
kort), de PTT-investeringen en de financiering van ambtenarenpensioenen op
basis van kapitaaldekking. Het laatste
deflatteert ook ons financieringstekort
met ten minste 2 punten. Op basis van
het voorgaande is het niet moeilijk de
stelling te relativeren, dat de Nederlandse collectieve sector zoveel groter
is dan in andere Europese landen en
dat wij met name zoveel meer uitgeven
aan sociale zekerheid dan in die landen.
Ik wil mijn kracht daar evenwel niet in
zoeken. Mijn betoog scharnierde om
andere punten. Wel kan gesteld worden
dat opponenten, die veel gewicht toekennen aan het argument dat Nederland zich niet duurzaam een veel grotere collectieve sector kan veroorloven
dan vergelijkbare landen, er goed aan
zouden doen om zich er nog eens van
te vergewissen hoeveel onze collectieve sector nu werkelijk groter is dan in
die andere landen. Nog interessanter
zou het zijn als ze dan ook nog eens
preciezer kijken bij welke uitgavencomponenten de verschillen zitten. Dat zou
behulpzaam kunnen zijn om ook wat
specifieker aan te geven waar de correcties moeten worden aangebracht.
ESB 2-3-1988
– zelfs bij een groei van 3% – de mogelijkheden tot verlaging van de collectieve-uitgavenquote zeker met een factor
2 overschat. Zelfs dan biedt een gunstig
tempo van economische groei evenwel
meer ruimte voor verlaging van de uitgavenquote dan ik veronderstelde. Het
lijkt daarom alleszins de moeite waard
om door middel van een systematische
analyse van de belangrijkste homogene uitgavencategorieen na te gaan hoe
de ontwikkeling daarvan op langere termijn beheerst kan worden. Dat bevordert een rationele discussie over de ontwikkeling van de collectieve uitgaven.
Zalm heeft daartoe een uitstekende
aanzet gegeven. In feite heeft het tweede kabinet-Lubbers met deze aanpak
reeds een begin gemaakt.
Inzet of resultaat?
Politiek en bestuurlijk is de hamvraag
of een daling van de uitgavenquote tot
onder de 60% inzet of resultaat van het
beleid moet zijn. Anders gezegd, hoe
moet er in het scenario van Zalm gereageerd worden als de groeivoet van 3%
onverhoopt niet gerealiseerd wordt?
Wordt de lastenverlichting dan als een
zo vitaal groei-ondersteunend instrument beschouwd dat een aanzienlijk
forser bezuinigingsbeleid gevoerd moet
worden om via aanpassing van de teller alsnog de voorziene daling van de
uitgavenquote te forceren?
Zalm spreekt zich daarover niet uit.
Knoester in de jubileumbundel van de
Vereniging voor de Staathuishoudkunde wel als hiipleit voor een “omgekeerd
1%-beleid” . Op basis van tentatieve
berekeningen verwacht hij daarvan een
versnelling van de groei met 1-2%. Erg
zeker van zijn zaak kan hij echter niet
zijn, gelet op het feit dat hij in dezelfde
bijdrage de vloer aanveegt met het
voorspellend vermogen van economische structuurmodellen.
Voor zover mij bekend zijn de effecten van de tentatieve berekeningen
waarop Knoester doelt niet alleen zeer
onzeker, maar ook alleen van toepassing op situaties waarin de bezuinigingen volledig geconcentreerd zijn op
overdrachtsinkomens, zodat er geen
produktie en werkgelegenheid in de collectieve sector wegvalt.
Een keuze voor de groeistrategie
van Knoester houdt zodoende wel degelijk een forse kans in, dat een aanzienlijk harder bezuinigingsbeleid nodig
8. G. Zalm, 60%: de cpllectieve-uitgavenquote in de jaren negentig, ESB, 18 november1987.
9. Commissie van Economische Deskundigen, Tekorten en schuld van de publieke
sector, SER-publikatie 85/27.
10. Zie A. Knoester, Toekomstverkenning, in
de door hem geredigeerde bundel Lessen
uit het verleden, biz. 504 en 505.
237
is dan Zalm ons voorhoudt. Zalms eigen
benadering dwingt daartoe niet. Die iaat
ook ruimte voor een aanpak waarbij per
homogene groep, op basis van een intrinsieke beoordeling van de eigen merites, het uitgavenverloop voor een langere periode wordt gebudgetteerd. Dat
is in feite wat ook door Kok wordt bepleit.
Politieken bestuurlijk is daar best wat
voorte zeggen, al was het alleen maar
omdat gebrek aan beheersing in de ene
sector niet langer doorwerkt naar alle
andere sectoren. Maar er zitten ook risico’s aan. In de eerste plaats het risico, dat de collectieve discipline van de
ministerraad verzwakt. In de tweede
plaats biedtzo’n benadering geen ruimte voor aanpassing op grond van macro-ontwikkelingen. Daarom zal een
dergelijke aanpak het toch niet kunnen
stellen zonder een robuuste macronorm, die in geval van overschrijding
verplicht tot correcties. In die zin zou bij
voorbeeld een 60%-norm in de jaren
negentig kunnen functioneren als uiterste bovengrens voor het totaal van de
budgetten per homogene uitgavencategorie.
Bezuinlging, lastenverlichting
engroei
Hiervoor heb ik reeds blijk gegeven
van mijn twijfels omtrent de theoretische basis van de opvatting, dat een simultaan proces van bezuiniging en lastenverlichting substantiate groei-impulsen genereert. Knoestergelooftdaar in.
Centraal in de door hem genoemde
analyses staat dat belastingverlaging
“een gematigde loonontwikkeling bevordert en daarmee bijdraagt aan de instandhouding respectievelijk verbetering van de Nederlandse concurrentiepositie. Tegelijk verkleint zo’n beleid de
wig, waardoor onder meerdeflexibiliteit
van de arbeidsmarkt kan worden vergroot en het zwarte circuit kan worden
teruggedrongen”. Ook Breedveld en
Lempers verwachten van deze benadering nogal wat en verwijzen ter ondersteuning daarvan naar een CPB-simulatie van de periode 1972-1984 bij een
gematigder loonontwikkeling en collectieve-uitgavengroei.
Knoester verwijt mij dat ik geen hoge
verwachtigen heb van deze benadering. Mijn verwijzing naar de Verenigde
Staten, waar een omvangrijke belastingverlaging plaatsvond zonder noemenswaardige duurzame positieve effecten voor de groei, acht hij misplaatst
omdat het noodzakelijke complement
van de bijbehorende bezuinigingen zou
hebben ontbroken. Juist dat maakt het
merkwaardig, dat hij in zijn hiervoor geciteerde toelichting wel uitlegt welke
groei-impulsen van belastingverlaging
zijn te verwachten, maar niet welke
238
groei-impulsen van bezuinigingen zijn
te verwachten. Dat moeten dan toch
wel heel bijzondere bezuinigingen zijn,
tenzij hij uitgaat van het klassieke model van volledige capaciteitsbezetting
en gunstige afzetverwachtingen die
geen invloed hebben op de investeringsactiviteit11.
Schouten meent dat het vooral van
de omstandigheden afhangt of het effect per saldo positief of negatief is.
Voor de Nederlandse verhoudingen lijken de klassieke veronderstellingen
niet erg actueel. Als de wereldhandel
langzamer groeit, beschouwen wij dat
als een tegenvaller voor de exportgroei
en gaan dus uit van ruimte in de capaciteit dan wel een positief verband tussen exportvraag en capaciteitsgroei.
Het is moeilijk in te zien waarom binnenlandse vraaguitval dan geen negatieve
effecten op de groei zou hebben. Is aan
die veronderstelllingen niet voldaan,
dan zal de positieve groei-impuls van
een belastingverlaging niet versterkt
maar verzwakt worden door complementaire bezuiniging. Volgens Haavelmoo zou het uiteindelijke effect op de
groei zelfs negatief moeten zijn. Bekend is dat dat ook geldt voor de door
Knoester geraadpleegde Schouten.
De verleiding is groot om hier nog
eens uitvoerig op alle theoretische en
empirische aspecten van de theorie van
Knoester in te gaan. Daartoe ontbreekt
evenwel niet alleen de ruimte: het zou
ook volstrekt overbodig zijn na de voortreffelijke uiteenzetting over dit onderwerp in de bijdrage van Allaart. Ook in
het recente tweejaarlijkse rapport van
de Organisatie voor Strategische Arbeidsmarktonderzoek wordt de ‘inverted Haavelmoo’-theorie zorgvuldig gewogen en te licht bevonden12. De teneur van deze analyses wijkt niet af van
die in een eerdere studie van de
OECD13. Evenals het artikel van Allaart
handelen deze studies niet alleen over
de te verwachten macro-effecten van
een gelijktijdige verlaging van collectieve uitgaven en lasten, maar ook over de
te verwachten effecten in de microsfeer van wigverkleining. Ik beweer niet
dat de conclusies van deze onderzoeken eenduidig zijn; wel, dat de eventuele positieve effecten te onzeker zijn om
daarop een groeistrategie te baseren,
zeker niet als die strategie met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid
leidt tot een aanscherping van de maatschappelijke en politieke tegenstellingen.
Het feit dat ik de zegeningen van een
simultaan proces van bezuinigen en
lastenverlichting te onzeker vind, betekent uiteraard niet dat ik van oordeel
zou zijn, dat van lastenverlichting geen
enkele bijdrage tot loonkostenmatiging
te verwachten is. In mijn eerste bijdrage schreef ik daarover dat “een wat
achterblijvende groei van de collectieve
uitgaven ruimte (zou) bieden voor verlaging van belasting- en premiedruk en
aldus (zou) bijdragen tot…..loonmatiging. Het pluspunt zit daarbij in de versterking van de concurrentiepositie”.
Niet alleen Knoester, ook anderen hebben deze passage kennelijk niet kunnen plaatsen in mijn betoog. Zo schrijven Breedveld en Lempers op een en
dezelfde pagina: “De loonkostenmatiging kan… worden ondersteund door
verlaging van de collectieve-lastendruk”. “De Vries gaat hieraan voorbij….”, en “De Vries bestrijdt niet, dat
een verlaging van de collectieve-lastendruk kan bijdragen aan loonkostenmatiging”.
De Vries ging daar inderdaad niet
aan voorbij. Hij beschouwde het evenwel niet als een noodzakelijke en/of voldoende voorwaarde voor loonmatiging.
Wat het eerste betreft verwees ik naar
de ervaring sedert het begin van de jaren tachtig, waaruit blijkt dat onder druk
van de economische omstandigheden
ook zonder lastenverlichting een jarenlang volgehouden proces van loonmatiging mogelijk is, dat ruimte biedt voor
versterking van concurrentiekracht,
winstherstel en investeringsgroei. Wat
het tweede betreft wijzen Allaart en Kok
terecht op de vraag of het wel verantwoord is afwentelingscoefficienten die
in de jaren zeventig golden bij een uitdijende collectieve sector in de jaren
tachtig van toepassing te verklaren op
een inkrimpende collectieve sector.
Ik deel die twijfel, maar ga daarin niet
zover als Kok, die meent dat afwenteling van stijgende collectieve lasten in
de toekomst wel voorkomen kan worden door een goede beleidscoordinatie
met de sociale partners. Met Allaart ben
ik overigens van mening, dat de mate
van afwenteling nauw samenhangt met
de wederzijdse machtposities en de
vorm die de lastenverlichting wordt gegeven. Zo verwacht ik onder de huidige
omstandigheden een aanzienlijk grotere bijdrage aan de loonkostenmatiging
van verlaging van werkgeverslasten
dan van verlaging van tarieven van de
loon- en inkomstenbelasting.
Van lastenverlichtingen gefinancierd
uit bezuinigingen op voorzieningen, die
werknemers beschouwen als een onderdeel van het arbeidsvoorwaardenpakket, verwacht ik evenmin als Allaart
een bijdrage tot loonkostenmatiging.
Terecht herinnert hij in dit verband aan
11. Zie hierover D.B.J. Schouten, Het verband tussen collectieve bestedingen en de
werkgelegenheid in bedrijven, in: Inkomensverdeling en openbare financien; opstellen
voor Jan Pen, 1981.
12. OSA-rapport, Arbeidsmarktperspectieven, biz. 20-21 en 26-28; opgemerkt zij overigens dat Allaart deel uitmaakt van de programmaleiding van de OSA.
13. OECD, The role of the public sector, special issue 1985, biz. 160-175.
de ervaringen met de wijziging van de
Ziektewet, toen werkgevers en werknemers een poging tot wigverkleining door
beperking van wettelijke uitkeringsrechten in de kortst mogelijke tijd ongedaan maakten door compensatie in het
bovenwettelijke traject. Wellicht ligt hier
ook de verklaring voor het feit, dat werkgevers in het algemeen volstrekt niet
gemotiveerd zijn om de bovenwettelijke
kop op de wig aan te pakken.
Wat de hoofdlijn betreft koos ik ook
op het punt van de afwentelingsrisico’s
voor spelen op safe. Dat houdt in: geen
nieuwe afwentelingsrisico’s nemen,
maar ook niet gokken op een proces,
dat spiegelbeeldig zou moeten verlopen ten opzichte van de jaren zeventig.
Het eerste impliceert dat de noodzakelijke verlaging van het financieringstekort niet mag worden bereikt door een
verzwaring van de collectieve-lastendruk. Zelfs de opbrengst van reparatiewetgeving neb ik daarbij buiten beschouwing gelaten. Die kan dus worden ingezet voor loonkostenmatiging.
Het tweede houdt in dat ik de strategie
van Knoestereconomisch, maatschappelijk en politiek te riskant vind, wegens
de veel te zwakke theoretische en empirische basis.
Impliceert dat nu, dat ik me al bij voorbaat neerleg bij een laag groeitempo?
Volstrekt niet. Er zijn gelukkig betere
methoden om een groeistimulerend beleid te voeren. Maar daarover gaat deze
discussie niet.
Omvang en mutaties van de
collectieve sector
In mijn eerste bijdrage stelde ik dat
het niet zozeer de omvang als de mutaties van de collectieve grootheden zijn,
die van belang zijn voor de groeikracht
van de economie. Die stelling was een
reactie op de bewering van o.m. Knoester en Bomhoff, dat ons land zich niet
duurzaam een grotere collectieve sector kan veroorloven dan andere landen.
Ik illustreerde die stelling met een puntenwolk, waaruit bleek dat er internationaal geen systematisch verband bestaat tussen de omvang van de collectieve sector en de gerealiseerde economische groei. Volgens Knoester begaf
ik mij daarmee op jacht naar het ooievaarseffect; met andere woorden: als ik
al een correlatie gevonden zou hebben,
dan zou er sprake geweest zijn van een
nonsens-correlatie, omdat het eenvoudig onzin is om een causaal verband
tussen beide grootheden te verwachten.
Maar was dat nu niet precies wat ik
beweerde? En is het dan niet handzaam die bewering te ondersteunen
met een puntenwolk waaruit blijkt, dat
er tussen de beide variabelen zelfs
geen nonsens-correlatie bestaat? Ove-
ESB 2-3-1988
rigens doet het merkwaardig aan, dat
Knoester na zijn uithaal over het ooievaarseffect nog ongeveer de helft van
zijn verhaal besteedt aan het construeren van een zodanige selectie van landen en cijfermateriaal, dat er toch een
significante(?) nonsens-correlatie te
berekenen valt. Ook Breedveld en Lempers vonden het de moeite waard daar
energie in te steken. Tot een opvallend
resultaat komt ook Allaart, die voor de
belangrijkste Europese landen een duidelijke positieve correlatie ontdekte tussen de werkgelegenheidsgroei en de
marginale wig. Ik ben er niet helemaal
gerust op, dat die correlatie door mijn
opponenten als volstrekte onzin zou
zijn bestempeld, indien er sprake zou
zijn geweest van een even duidelijke
negatieve correlatie. Zelf ging en ga ik
niet verder dan de conclusie dat het verschil in groeikracht kennelijk vooral veroorzaakt wordt door andere factoren
dan de omvang van de collectieve sector en de marginale wig.
Merwaardig vind ik het, dat het onderscheid tussen de omvang en de mutaties van de collectieve sector, dat ik
zorgvuldig maakte, door Knoester met
elkaar wordt verward. Als hij bij voorbeeld verwijst naar het oorzakelijke verband tussen de omvang van de collectieve sector en het tempo van de economische groei, gaat het in feite over
modellen waarin niet de invloed van de
omvang maar van mutaties van de collectieve sector worden onderzocht.
te risico’s in als de groei tegenvalt. Tijdens het kabinet-Van Agt I hebben we
daarmee een hoog leergeld betaald.
Wel zou – aansluitend op de analyse
van Zalm – een norm van circa 60%
slechts van toepassing verklaard kunnen worden op een groeivoet die niet
hoger is dan 2,5%. Daarboven moet inderdaad een geleidelijke verlaging bereikbaar zijn.
Overigens geldt het pro-cyclische
bezwaar uiteraard in het kwadraat tegen een financieringstekortnorm zoals
die – uit nood geboren – functioneert tijdens de kabinetten-Lubbers I en II. In
die zin moet een al dan niet geamendeerde uitgavennorm ook in de ogen
van Toirkens en Kok ten minste een
stap vooruit zijn; zeker indien dat gecomplementeerd wordt door ruimte
voor ‘functional finance’ via de lastenkant. Het voordeel daarvan zou overigens ook zijn, dat de discussie over het
gewenste uitgavenniveau niet wordt
vertroebeld met argumenten van conjunctuurbeleid.
Slot
Afrondend zou ik niet willen beweren
dat mijn 60%-norm verheven moet worden tot een universele norm voor alle tijden en alle omstandigheden. Er kleven
stellig ook enkele schoonheidsfouten
aan, die overigens tegen elke macronorm voor de overheidsfinancien aangevoerd kunnen worden. Op enkele
punten moet de norm wellicht geamenWerkt een uitgavennorm
deerd worden, bij voorbeeld als het gaat
pro-cyclisch?
om ingebouwde stabilisatoren, zoals de
werkloosheidsuitkehngen.
Kok en Toirkens voeren als bezwaar
Als de groei meezit, kunnen we weltegen een uitgavennorm aan dat deze licht in de tweede helft van de jaren nepro-cyclisch zou werken. Strikt onver- gentig zelfs wel onder die 60% komen.
mijdelijk is dat echter niet. Weliswaar Dat vergt dan echter wel een zeer gezou toepassing van de norm op de fei- disciplineerd uitgavenbeleid, waarbij
telijke groei per jaar tot gevolg hebben dankbaar gebruik gemaakt zou kunnen
dat het expansietempo van de uitgaven worden van een aantal door Zalm aanmee-ademt met de conjunctuur, maar gereikte handvaten.
desgewenst kan er dan nog altijd via
Juist daarom blijft een bovengrens
manipulatie van de collectieve-lasten- van rond 60% – op basis van de huididruk aan ‘functional finance’ worden ge- ge definities – tot ver in de jaren negendaan.
tig naar mijn oordeel een goed baken
Dat neemt niet weg dat bepaalde ca- voor een zorgvuldig beleid; zorgvuldig
tegorieen uitgaven – zoals werkloos- in de zin, dat noch met de overheidsfiheidsuitgaven – naar hun aard tegen de nancien, noch met de economie, noch
conjunctuurbeweging in moeten kun- met essentiele overheidsvoorzieningen
nen ademen. Er zou best wat voor te onverantwoorde risico’s worden genozeggen zijn die alleen structureel te men.
budgetteren en buiten de op de feitelijB. de Vries
ke ontwikkeling per jaar toe te passen
norm te houden. Dat vergt dan overigens wel beperking tot enkele uitzonderlijk conjunctuurgevoelige uitgavencategorieen. Anders wordt de norm in
de kortste tijd boterzacht.
In theorie zou het uiteraard nog beter
zijn de hele uitgavennorm toe te passen
op de trendmatige groeivoet over een Voorzitter van de Tweede-Kamerfractie van
kabinetsperiode. Dat houdt echter gro- het CDA.
239