Zorg voor kostwinners of zorg
voor kinderen
Aan kostwinners worden jaarlijks via de fiscus en de sociale zekerheid grote bedragen
overgedragen om hen in staat te stellen een gezin te verzorgen. De keerzijde hiervan is
dat zelfstandigheid van vrouwen door middel van beroepsarbeid wordt ontmoedigd. Het
‘meisjesbeleid’ van de regering voor de generatie die vanaf 1990 18 jaar wordt, brengt
hierin geen verandering. Voor de verzelfstandiging van vrouwen is het nodig de
kostwinnersfaciliteiten geleidelijk om te bouwen naar faciliteiten voor kinderopvang en
een verzorgingstoeslag ten behoeve van kinderen. In de studie ‘Haalbaar en betaalbaar:
arbeid en kinderzorg na 1990′ is een beleid van deze strekking uitgewerkt. Dit artikel
geeft de hoofdlijnen van deze studie weer.
DRS. R.M.A. JANSWEIJER*
Inleiding
Het Beleidsplan Emancipatie stelt als centrale doelstelling voor de middellange termijn: “het bevorderen van een
ontwikkeling … naar een pluriforme maatschappij, waarin
ieder ongeacht sekse of burgerlijke staat de mogelijkheid
heeft een zelfstandig bestaan te verwerven …”. Als middelen hiervoor worden genoemd:”… een groeiende deelneming aan betaalde arbeid en, waarde mogelijkheden daartoe ontbreken… een (eigen recht op) uitkering”1. Tot nu toe
is aan deze mooie voornemens nog weinig beleid toegevoegd. We moeten het doen met de maatregel in de Toeslagenwet, die zegt dat voor vrouwen zonder kinderen onder de 12 jaar, geboren na of in 1972 geen toeslag meer
zal worden gegeven. De alleenverdienertoeslag in de loonen inkomstenbelasting blijft onverminderd geldig.
De beperking tot het schrappen van de kostwinnerstoeslagen in de sociale zekerheid en de beperking tot vrouwen zonder jonge kinderen minimaliseren het effect van de
1990-maatregel. De meeste vrouwen hebben voorafgaand
aan de geboorte van nun eerste kind een baan. De 1990maatregel brengt slechts een verandering teweeg voor hen
die kinderen noch baan hebben. Uitde arbeidskrachtentelling van 1985 kan worden afgeleid dat minder dan 2% van
de vrouwen onder de 20 jaar (nog) geen kinderen heeft,
maar desondanks thuiswerkende vrouw is2. Een
inkomenseffect heeft de 1990-maatregel echter alleen bij
die huishoudens waarvan de kostwinner een inkomen rond
het sociale minimum verwerft en werkloos of arbeidsongeschikt wordt, zodat per jaargroep hooguit enkele honderden vrouwen daadwerkelijk bemvloed worden. Omdat veel
vrouwen blijven werken tot het eerste kind geboren wordt,
neemt dit aantal slechts langzaam toe. Een echte toeneming is pas te verwachten bij de groep vrouwen van wie
het jongste kind 12 jaar geworden is. Gemiddeld zijn deze
ESB 19-10-1988
vrouwen dan ongeveer 40 jaar. Vanaf het jaar 2010 kan
het beleid dus min of meer effectief worden.
De overwegende tekortkoming van het 1990-beleid is
dat het patroon van uittreden ten behoeve van de verzorging van kinderen blijft bestaan. Een patroon van blijven
werken, al is het in deeltijd, wordt nietaangemoedigd, maar
net als nu sterk ontmoedigd. Economische afhankelijkheid
blijft daarmee het perspectief voor de meeste vrouwen. De
problemen van herintredende vrouwen kunnen niet worden
opgelost door ze 20 jaar uit te stellen.
Een en ander vormde voor ons aanleiding om te bezien
of niet op een meer substantiate wijze vorm kan worden
gegeven aan een emancipatiebeleid dat wel uitzicht biedt
op economische onafhankelijkheid voor vrouwen3. Dit is te
meer van belang omdat dit najaar het regeringsstandpunt
over kinderopvang ter discussie staat. Kinderopvang is immers een van de noodzakelijke vormen van ‘flankerend beleid’, zoals die in het beleidsplan emancipatie werden opgesomd.
Eerst zal in dit artikel enige aandacht worden besteed
aan de wijze waarop in onze maatschappij thans voor kinderen wordt gezorgd. Vanuit dit perspectief kunnen we een
beleid formuleren voor drie opvolgende leeftijdscohorten.
Slechts de hoofdlijnen van dit beleid worden hier uitgewerkt. Met een beperking van de kostwinnersfaciliteiten
voor bepaalde groepen kan geld vrijgemaakt worden voor
* Stafmedewerker bij de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
1. Beleidsplan Emancipatie, Tweede Kamer, 1984-1985, 19052,
nr. 2, biz. 12, biz. 23.
2. Dat wil zeggen niet tot de beroepsbevolking behorend, geen
onderwijs volgend en niet arbeidsongeschikt.
3. Dit artikel geeft de hoofdlijnen weer van een door ons gemaakt
model voor het 1990-beleid. R.M.A. Jansweijer, E.M. Pot, H.J.
Groenendijk en H.M. Langeveld, Haalbaar en betaalbaar: arbeid
en kinderzorg na 1990, Pisan-reeks, Erasmus Universiteit, Rotterdam, 1988 (te bestellen: 010- 408 1159).
973
vervangende voorzieningen. De berekeningen die hiertoe
zijn uitgevoerd hebben slechts een indicatieve waarde.
Veel hangt af van de veronderstellingen die bij de berekeningen worden gemaakt.
Met hier voorgestelde beleidsmodel is beperkt tot de gehuwde en samenwonende vrouwen. Voor alleenstaande
ouders is een analoge redenering mogelijk. Wanneer zij
dank zij voorzieningen voor bij voorbeeld kinderopvang in
staat zouden zijn een zelfstandig inkomen te verwerven,
zou daar een besparing aan bij voorbeeld bijstand tegenover staan.
Van indirecte naar directe zorg voor kinderen
De bestaande regelgeving in Nederland bevoordeelt het
huishouden dat kiest voor een rolverdeling waarin mannen
kostwinnen en vrouwen huishouden en koesteren. Wie een
thuiswerkende partner heeft, kan rekenen op een groot
aantal tegemoetkomingen van de overheid. Hiermee zijn
jaarlijks vele miljarden guldens gemoeid. Het levensonderhoud van een thuiswerkende partner wordt, althans op minimumniveau, vrijwel geheel collectief gefinancierd4. In
veel gevallen treedt een thuiswerkende partner op als verzorgster van jonge kinderen. Aan jonge kinderen zelf heeft
de overheid betrekkelijk weinig te bieden. Het voordeel van
de thuiswerkende partner valt hier dus (min of meer) weg
tegen het nadeel van het ontbreken van overheidssteun bij
het grootbrengen van kinderen. Dat is echter niet het geval in die situaties waarin voor kinderen geen thuiswerkende partner beschikbaar is of waarin een thuis werkende
partner geen kinderen verzorgt. Het aantal van deze situaties neemt toe en zal nog verder stijgen. De kostwinnersfaciliteiten maken hun functie als een indirecte zorg van de
overheid voor kinderen dus steeds minder waar.
Kostwinnersfaciliteiten hebben bovendien de nare eigenschap dat ze de zelfstandigheid van vrouwen door middel van beroepsarbeid bemoeilijken. Van het verdiende inkomen van een afhankelijke partner gaat een belangrijk
deel verloren aan verminderde faciliteiten voor de kostwinner. Van wat daarna resteert, moet dan nog een vervanger
voor de huishoudelijke zorg worden betaald. Zelfstandigheid voor vrouwen vereist het afbreken van deze kostwinnersvoorzieningen, maar dan moet daar wel een vermeerdering van de directe zorg voor kinderen tegenover staan.
Huisman en Pot hebben hiertoe een pakket van maatregelen voorgesteld voor de middellange termijn5. Een deel van
deze maatregelen hebben we uitgewerkt in een beleidsmodel waarin de veranderingen net als bij het voorgenomen
1990-beleid, gefaseerd tot stand komen, maar waarin de
nadruk ligt op het blijven participeren op de arbeidsmarkt.
Het door ons voorgestelde ‘blijf-in-de-markt’-model gaat
ervan uit dat niet alle overdrachten naar kostwinners vrijgemaakt kunnen worden voor vervangende voorzieningen.
Veel van de kostwinnersfaciliteiten komen terecht bij de oudere huishoudens, bij voorbeeld de gratis AOW-verzekering, maar ook een belangrijk deel van de alleenverdienerstoeslagen uit de inkomstenbelasting; veel jonge vrouwen
werken immers.
Er zijn verscheidene redenen om oudere huishoudens
bij het intrekken van kostwinnersfaciliteiten te ontzien. Jonge huishoudens met kinderen doen bij het intrekken van
kostwinnersfaciliteiten een relatief groot beroep op vervangende voorzieningen zoals bij voorbeeld kinderopvang.
Vanuit pragmatische overwegingen beperkt ons beleidsmodel zich bovendien tot slechts enkele van de kostwinnersfaciliteiten, namelijk de alleenverdienerstoeslag uit de
loon- en inkomstenbelasting, de toeslag uit de Toeslagenwet en de AOW-toeslag voor de jongere partner. Het merendeel van de toeslagen voor kostwinners blijft hiermee
974
buiten beschouwing . De hier genoemde beperkingen
noodzaken tot het stellen van prioriteiten bij het creeren van
vervangende voorzieningen.
Drie cohorten
Voor drie leeftijdscohorten stelt het ‘blijf-in-de-markt’model een verschillend beleid voor, in overeenstemming
met de mate van zelfstandigheid die van vrouwen in de verschillende leeftijdsgroepen mag worden verwacht. De hierboven genoemde kostwinnersvoorzieningen kunnen voorwaardelijk worden gegeven of helemaal ingetrokken.
Het oudste cohort wordt gevormd door die personen die
voor 1990 30 jaar of ouder zijn. Een deel van hen heeft
nooit een betaalde baan gehad en heeft economische zelfstandigheid ondergeschikt gemaakt aan het verzorgen van
kinderen. Deze keuze kan nauwelijks vrijwillig worden genoemd. Een ander deel heeft voorafgaand aan het krijgen
van kinderen wel een betaalde baan gehad, maar hun opleiding en vooral werkervaring zijn betrekkelijk verouderd.
Indien van deze personen verwacht zou worden dat zij een
betaalde baan gaan zoeken, wanneer ze geen kleine kinderen (meer) verzorgen, zou dit een plotselinge en vrij massale instroom op de arbeidsmarkt teweegbrengen. Op de
arbeidsmarkt, die toch al ongunstig is, is voor hen op dit
moment geen plaats. Om deze redenen wordt voor dit cohort alles bij het oude gelaten. Wel kan deze groep eventueel gebruik maken van de te creeren voorzieningen voor
kinderverzorging.
Hoewel aan de oudste leeftijdsgroep geen extra eisen
worden gesteld om voor kostwinnersvoorzieningen in aanmerking te komen, is dit vanzelfsprekend geen reden om
af te zien van het voeren van een (her)intreedstersbeleid.
De herintreding blijft voor deze groep wenselijk; voorzieningen met betrekking tot werkervaring, scholing en dergelijke blijven dus onverminderd nodig.
Van de personen in het middelstecohort, die in 1990 tussen de 18 en 30 jaar oud zijn, wordt een zekere zelfstandigheid verwacht indien ze geen jonge kinderen (meer) verzorgen. Een levenslange afhankelijkheid van kostwinnersvoorzieningen als een soort vervroegde pensionering gaat
voor deze groep veel te ver. De kostwinnersvoorzieningen
blijven voor deze personen alleen bestaan indien ze of wel
direct beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt, of wel deelnemen aan activiteiten die hun inzetbaarheid moeten vergroten, zoals werkervaringsprojecten en om-, bij- en herscholing. Een en ander zou via het Gewestelijk Arbeidsbureau tot stand moeten worden gebracht. De kostwinnerstoeslagen vervangen op deze wijze voorlopig het nog niet
gerealiseerde zelfstandige recht op een uitkering bij langdurige werkloosheid.
Verder blijven kostwinnersvoorzieningen bestaan voor
personen die jonge kinderen verzorgen. We sluiten ons
daarvoor aan bij de leeftijdsgrens van 12 jaar uit de Toeslagenwet. De in de Toeslagenwet genoemde uitzondering
voor vrouwen met jonge kinderen is niet functioneel voor
de jongste generatie, maar wel voor vrouwen in het middencohort. Zij hebben onvoldoende gelegenheid gehad
zich voor te bereiden op een zelfstandig bestaan.
Het jongste cohort wordt gevormd door de personen die
in of na 1990 18 jaar worden. Van hen wordt ook zelfstan4. R.M.A. Jansweijer, De kosten en opbrengsten van kinderen en
huisvrouwen, ESB, 14 mei 1986, biz. 485-489.
5. J. Huisman en E.M. Pot, Nieuwe verzorgingsarrangementen:
zichtopkinderlijkeeenvoud, SociaalMaandbladArbeid, juni 1987,
biz. 419-428.
6. Men denke aan de gratis AOW en pensioenverzekeringen voor
thuiswerkende partners en aan het voordeel voor kostwinners in
inkomensafhankelijke regelingen.
Schema. Samenvatting van de maatregelen voorgehuwde en samenwonende vrouwen in het ‘blijf-in-de-markt’-model
Jongste cohort
(geboren na of
Middencohort
(geboren tussen
Oudste cohort
(geboren voor
in 1972)
1960 en 1971)
of in 1959)
ja
a
Kostwinnersvoorzieningen
nee
indien kinderen
0-1 1 jaar3
Verzorgings-
elk kind
kinderen van 2
werkende ouders
(indien geen
toeslag
kostwinners-
kinderen van 2
werkende ouders
(indien geen
voorzieningen)
voor 25% van de
werkenden
Gesubsidieerde
kinderopvang (75% subsidie)
kostwinnersvoorzieningen)
voor 25% van de
werkenden
voor 25% van de
werkenden
a. Voor onvrijwillig werklozen blijven de kostwinnersvoorzieningen in stand totdat een zelfstandig recht op uitkering gerealiseerd is.
digheid verwacht wanneer ze jonge kinderen hebben. De
beroepsperspectieven van deze generatie zijn het best gediend met een blijvende arbeidsparticipatie. Door te voorkomen dat vrouwen uit de arbeidsmarkt terugtreden, worden ook de herintredingsproblemen voorkomen. Deze generatie heeft zich afdoende kunnen voorbereiden op een
zelfstandig bestaan en zal zich niet vanwege de zorg voor
kinderen van de arbeidsmarkt hoeven terugtrekken. De
combinatie tussen beroepsarbeid en zorg moet worden
mogelijk gemaakt door voorzieningen voor kinderopvang,
ouderschapsverlof en dergelijke. Hier liggen voor deze generatie ook de grootste problemen. De specifieke herintreedstersproblemen op het gebied van ervaring en opleiding heeft deze generatie veel minder. De kostwinnersvoorzieningen die bij het middencohort vervielen voor vrouwen zonder jonge kinderen, vervallen hier voor alle vrouwen wanneer niet beide partners beschikbaar zijn voor de
arbeidsmarkt. In geval van langdurige onvrijwillige werkloosheid compenseren zij het ontbreken van een zelfstandige uitkering.
Een samenvatting van de te nemen maatregelen is te
vinden in het bovenstaande schema.
Viijkomende kostwinnersvoorzieningen
In label 1 is te zien dat de meeste vrouwen tussen de 15
en 44 jaar die niet tot de beroepsbevolking behoren, jonge
kinderen verzorgen7. Om de invloed van het hierboven
voorgestelde beleid te schatten, is een onderscheid gemaakt tussen het deel van de vrouwen dat in een bepaalde leeftijdscategorie bij ongewijzigd beleid betaald zou
werken en het deel dat bij ongewijzigd beleid thuiswerkende vrouw zou worden. Van de laatste groep kunnen even-
label 1. Gehuwde vrouwen in de niet-beroepsbevolking,
naar leeftijd en gezinssituatie, x 1.000
Leeftijd
Geen
kinderen
15-24
25-44
20,1
58,4
45-64
Totaal
Jongste
> 1 2 jaar
Jongste
< 1 2 jaar
Totaal3
58,5
719,3
37,9
78,9
970,5
422,0
191,6
441,2
500,4
633,0
815,6
1955,9
0,1
906,4
Bran: Berekening op basis van CBS, Arbeidskrachtentelling 1985.
a. Inclusief n.v.t.
ESB 19-10-1988
tuele opbrengsten direct op rekening van het te voeren beleid geschreven worden.
Voor het meten van de financiele opbrengst van het te
voeren beleid zijn in de eerste plaats de uitgespaarde kostwinnersvoorzieningen van belang. Omdat zoveel van de
kostwinnersvoorzieningen buiten beschouwing gelaten
worden, gaat het hier om een beperkt bedrag8. Via een omweg kan echter een deel van de overige kostwinnersfaciliteiten toch in de berekening worden betrokken. Vrouwen
die betaald gaan werken, zullen belasting en premies
volksverzekering betalen. Het bedrag dat hiermee gemoeid is zal, zij het in een uiterst bescheiden schatting, gerekend worden als een onmiddellijke opbrengst van het gevoerde beleid9.
De opbrengsten zijn aanvankelijk niet hoog (zie label 2).
Op het moment van invoering komt van het middencohort
/ 165 miljoen per jaar vrij; het jongste cohort is op dat momenl nog leeg. De opbrengslen groeien echler gesladig.
Bij het middencohort wordt dit veroorzaakt door de veroudering van het cohort. Naarmate deze vrouwen ouder worden, zou een groter deel van hen bij ongewijzigd beleid
thuiswerkende vrouw geworden zijn zonder kinderen onder de 12 jaar. Bij het jongste cohort zijn er twee oorzaken.
In de eerste plaats wordt het cohort elk jaar met een jaargang vrouwen uitgebreid. In de tweede plaats werken veel
vrouwen lol aan de geboorte van het eersle kind. Naarmale hel jongsle cohort meer vrouwen van 25 a 35 jaar beval,
zou een groter deel bij ongewijzigd beleid thuiswerkende
vrouw geworden zijn om voor haar kind te zorgen.
Na 5 jaar wordt er een kleine / 0,5 miljard per jaar bespaard, na 10 jaar is dit bedrag al opgelopen tot /1,3 miljard en na 20 jaar tot / 3,5 miljard per jaar.
Hel aantal vrouwen dat onder invloed van het voorgestelde beleid de arbeidsmarkt betreedl, groeit geleidelijk.
Doordat degenen die in 1990 ouder dan 30 jaar zijn, bij hel
7. De niet-beroepsbevolking bevat behalve thuiswerkende vrouwen ook onderwijsvolgenden en arbeidsongeschikten.
8. Feitelijk wordt in de berekening alleen rekening gehouden met
het intrekken van de alleenverdienerstoeslag uit de inkomstenbelasting. De overige toeslagen zijn mpeilijker in te schatten. De
AOW-toeslag is pas op langere termijn van belang; de omvang
van de Toeslagenwet is beperkt.
9. Uitgangspunt in de bestaande situatie is, dat thuiswerkende
vrouwen zich op kosten van de samenleving van de arbeidsmarkt
kunnen terugtrekken. Van hen wordt geen bijdrage in de vorm van
belasting en premies verwacht. Hun aandeel wordt door de overige belastingbetalers opgebracht. In deze vorm draagtde samenleving op dit moment haar verantwoordelijkheid voor het verzorgen van kinderen. Indien deze vrouwen als gevolg van het voorgestelde beleid aan het werk gaan, betalen ze belasting en premies voor zaken die zij voorheen gratis kregen. Voor de overheid
is dit een directe opbrengst.
975
Tabel 2. Aantal vrouwen en opbrengsten van het ‘blijf-inde-markt’-model, in mln. gld. perjaar
Vrouwen
abs.
x 1.000
Vrouwen die bij
ongewijzigd beleid
zouden werken
Bij invoering*
– middencohort ( 18-29)
A/a 5jaara
– jongste cohort (18-22)
– middencohort (23-34)
– totaal
Alleen-
Belasting- Totale
verdieners- en premie- optoeslag opbrengst brengstb
309
731
1.125
175-2.03
44
84
81
165
26
96
121
52
181
232
56
174
230
108
355
463
194
137
331
390
260
650
424
250
674
814
510
1.325
657
210
867
1.321
397
1.718
1.436
382
1.818
2.757
779
3.536
A/a Wjaa?
– jongste cohort (18-27)
– middencohort (28-39)
– totaal
Na20jaara
– jongste cohort (18-37)
– middencohort (38-49)
– totaal
a. Het aantal vrouwen op wie het beleidsmodel van toepassing is en die bij
ongewijzigd beleid thuiswerkende vrouw zouden zijn in het jongste respec-
tievelijk middencohort.
b. Het bedrag, dat beschikbaar is voor vervangend beleid. Bij de vrouwen
die ook bij ongewijzigd beleid zouden werken /175 mln. (Oort-gelden + bestaand budget kinderopvang) incl. resp. excl. kolom 2 en 3.
oudste cohort gevoegd zijn, is de initiele instroom naar de
arbeidsmarkt vanuit het middencohort beperkt. Bovendien
zullen niet alle 44.000 vrouwen tegelijk een baan zoeken
en zullen velen kiezen voor deeltijdbanen, waardoor de
groei van het arbeidsaanbod in arbeidsjaren veel lager is.
De jaarlijkse groei van het aantal werkzoekenden is in vergelijking met het aantal jongeren dat jaarlijks nieuw de arbeidsmarkt betreedt, niet groot te noemen.
De vrouwen die werk zoeken, kunnen profiteren van de
verminderende instroom van jongeren gedurende de jaren
negentig. Het is zeer wel denkbaar dat na de eeuwwisseling hun arbeidsinzet zeer gevraagd zal zijn, maar zeker is
dit allerminst. Ook wanneer op geaggregeerd niveau een
tekort aan arbeidskracht zou bestaan, zouden overschotten op deelmarkten vrouwen parten kunnen spelen. Wel
moeten we bedenken dat een maatschappelijk patroon
waarin het normaal is dat vrouwen met kinderen beroepsarbeid verrichten, een nieuwe vraag naar vooral diensten
zal oproepen. Ook genereert het aanbod van arbeid ten
dele zijn eigen vraag, zeker wanneer onder invloed van een
gangbaar patroon van beroepsarbeid van vrouwen het minimumloon zijn functie als gezinsloon geleidelijk zal verliezen. Het is immers vanuit deze filosofie dat Nederland internationaal vergeleken een hoog minimumloon kent.
Tot nu toe hebben we gesproken over besparingen doordat vrouwen die in de huidige situatie thuiswerkende vrouw
zouden worden of blijven, onder invloed van het voorgestelde beleid de arbeidsmarkt opgaan. Daarnaast is er nog
de categorie vrouwen die ook bij ongewijzigd beleid betaald
zou werken. De zo uitgespaarde kostwinnersvoorzieningen en de door deze vrouwen betaalde belasting en premies belopen ca. / 1,9 miljard perjaar. Hoewel de betreffende vrouwen een moreel recht kunnen doen gelden op
de opbrengsten van hun arbeid voor de overheid, zal het
niet meevallen dit morele recht ook in een feitelijk recht om
te zetten.
Om deze reden zijn twee schattingen gegeven voor het
bedrag dat beschikbaar is voor maatregelen die de kostwinnersvoorzieningen vervangen. De genoemde /1,9 miljard is in de hoge schatting wel en in de lage schatting niet
meegeteld, zodatde opbrengsten van het beleid in de lage
976
schatting beperkt zijn tot de groep vrouwen die daadwerkelijk onder invloed van het gevoerde beleid haar gedrag
verandert.
Vervangende voorzieningen
__
Ter vervanging van de kostwinnersfaciliteiten zijn voorzieningen nodig ten behoeve van de verzorging van (jonge) kinderen. We hebben daarbij in beginsel de keus tussen het creeren van voorzieningen voor kinderopvang en
een vrij te besteden verzorgingstoeslag. Wanneer alleen
kinderopvang zou worden gecreeerd, zou een thuiswerkende vrouw er niet van kunnen profiteren. Maar ook degenen die de voorkeur geven aan andere verzorgingsarrangementen of die door capaciteitsgebrek geen gebruik
kunnen maken van de aangeboden voorzieningen, hebben
er weinig aan. Daar staat tegenover dat het uitsluitend bieden van een verzorgingstoeslag niet leidt tot het beschikbaar komen van opvangvoorzieningen. Vrouwen zouden
daardoor genoodzaakt zijn thuis te blijven om zelf, met de
verzorgingstoeslag als vervangend inkomen, voor hun kinderen te zorgen.
Een combinatie van beide mogelijkheden ligt hel meest
voor de hand. Dit betekent dat de beschikbare fc/ncteropvangaanzienlijkmoet worden uitgebreid. De voorkeur van
de overheid lijkt daarbij uit te gaan naar vormen waarbij de
overheid niet betrokken is, met name naar gastouderopvang. Argument is dat dit de goedkoopste vorm zou zijn,
voor de overheid wel te verstaan. Bij een min of meer aanvaardbare rechtspositie van de gastouder is er nauwelijks
verschil in bruto kosten tussen professionele opvang en
gastouderopvang. Voor de ouders is er door de overheidssubsidie wel een aanzienlijk prijsverschil.
Omdat de overheid ter vervanging van de kostwinnersfaciliteiten een eigen verantwoordelijkheid draagt, omdat
professionele (groeps)opvang betere kwaliteitsgaranties
kan bieden en omdat het verschil in kosten met gastouderopvang gering is, geven wij de voorkeur aan professionele gesubsidieerde kindercentra. De subsidie heeft als neveneffect dat de kinderopvang hiermee uit het zwarte circuit gehaald wordt, hetgeen voor de overheid een aanvullend voordeel is. Omdat de opvang ook beschikbaar moet
zijn voor de vrouwen die bij ongewijzigd beleid betaald zouden werken, moet er een grote achterstand worden weggewerkt.
Naast kinderopvang introduceert het ‘blijf-in-de-markt’model een vrij te besteden verzorgingstoeslag. Terwijl de
AKW een deel van de materiele kosten voor kinderen vergoedt, zou de verzorgingstoeslag een deel van de opvoedingsarbeid kunnen compenseren. In tegenstelling tot de
kostwinnersfaciliteiten is de verzorgingstoeslag onafhankelijk van het wel of niet werken van de vrouw. De toeslag
is dus geen ‘huisvrouwenloon’. In de uitvoering kan hij gekoppeld worden aan de AKW. We hebben de toeslag gesteld op / 1000 per jaar voor een kind van 0 t/m 5 jaar en
/ 500 voor een kind van 6 tot 12 jaar10. Deze differentiate
is precies tegenovergesteld aan die in de bestaande kinderbijslag. Het valt daarom te overwegen om bij de integratie van de kinderbijslag en de verzorgingstoeslag de leeftijdsdifferentiatie te laten vervallen.
10. Voorstellen voor een verhoging van de kinderbijslag kwamen
al eerder van o.m. het CNV en onlangs vanuit het CDA. Ze zijn
daar echter niet gekoppeld aan het afbouwen van kostwinnersvoorzieningen. B. Nijland, Kinderen en draagkracht, een Internationale vergelijking, CNV, 1987. CNV persbericht 28-1-88. CDA,
Partijpolitieke discussie Over de verantwoordelijke samenleving;
samenvattende rapportage, conclusies en aanbevelingen, Den
Haag, 1988, biz. 69.
Tabel 3. Te verzorgen kinderen en overheidsuitgaven in
het ‘blijf-in-de-markt’-model, respectievelijk x 1.000 kinderen en in mln. gld.
Kinderen Kinderen Kinderen Verzor- Kinder0-3
4-5
6-11
gings- opvangb
jaar
jaar
jaar toeslag3
Vrouwen die bij
ongewijzigd beleid
136
zouden werken
75
288
355
556
1
2
19
348
31
199
830
32
190
771
Vrouwen
in jongste cohort0
na 5 jaar (18-22)
na 10 jaar (18-27)
na 20 jaar (1 8-37)
29
152
464
37
193
de voorzieningen voor de zorg voor kinderen, maar zou ook
een zelfstandig recht op een bestaanswaarborg (RWW)
moeten impliceren. In een recent advies van de Raad voor
het Jeugdbeleid werd een individueel recht op een bestaansminimum bepleit, althans voor ongehuwd samenwonenden11. Een deel van de Emancipatie Raad bepleit een
zelfstandig bestaansminimum voor de meisjes die vallen
onder het 1990-beleid12. Aan een volledig gemdividualiseerde bijstandsuitkering zijn, ook wanneer deze alleen
aan het jongste cohort zou worden toegekend, nogal wat
risico’s verbonden. Wanneer de werkloosheid onverwacht
hoog uitvalt, kan het al gauw erg duur worden. Er zijn echter ook minder vergaande varianten denkbaar, bij voorbeeld in de vorm van het verlengen van de zogenoemde
vervolguitkering (thans 1 jaar) na het aflopen van de NWWuitkering.
Bron: berekening op basis van CBS, Arbeidskrachtentelling 1985.
a. Voor kinderen van 0-5 jaar /1000 per jaar per kind; voor kinderen van 611 jaar / 500 per jaar per kind.
b. Veronderstellingen: 25% van de werkenden maakl gebruik van gesubsidieerde kinderopvang; overheidssubsidie = 75%; 1 kind bezel 2/3 plaats;
Prioriteiten____________________
jaarkosten kinderdagverblijf / 14.000; jaarkosten buitenschoolse opvang
/ 7.000 per plaats.
c. Zie noot a, label 2.
De verzorgingstoeslag biedt ouders de mogelijkheid om
kinderen in door de overheid gesubsidieerde kindercentra
onderte brengen (eigen bijdrage), maarookom zelf te kiezen voor andere vormen van opvang. Deze toeslag wordt
bij het jongste cohort toegekend voor alle kinderen, zonder
verdere voorwaarden. Uitgangspunt is immers dat vrouwen in het jongste cohort zelfstandig zijn, zodat zij in de gelegenheid moeten zijn om in de verzorging van nun kinderen te voorzien. Bij het midden- en oudste cohort wordt de
verzorgingstoeslag toegekend aan die huishoudens waarin beide ouders betaald werken. Voor deze groep vervangt
de verzorgingstoeslag de kostwinnersfaciliteiten die verloren gaan doordat de vrouw de arbeidsmarkt betreedt. Dit
betekent dat evenals bij de kinderopvang een aanzienlijke
achterstand moet worden weggewerkt.
Een Voordeel’ van de niet al te hoog gestelde verzorgingstoeslag is dat zo wordt voorkomen dat de toeslag toch
nog als een verkapt ‘huisvrouwenloon’ zou kunnen gaan
fungeren. Daarom ook is in ons voorstel een gelijktijdige en
aanzienlijke uitbreiding van voorzieningen voor kinderopvang onlosmakelijk met de introductie van een verzorgingstoeslag verbonden. Tabel 3 laat zien dat met het hier
gekozen bedrag voor de verzorgingstoeslag de overheidsuitgaven ongeveer gelijkelijk over de kinderopvang en de
vrij besteedbare toeslag verdeeld worden.
In een huishouden met twee jonge kinderen is het totale bedrag van de verzorgingstoeslag bijna even groot als
het bestaande gemiddelde voordeel van de alleenverdienerstoeslag. Omdatde verzorgingstoeslag onafhankelijk is
van het inkomen, hebben lagere-inkomensgroepen meer
profijt van de verzorgingstoeslag dan van de alleenverdienerstoeslag.
De hier genoemde vervangende voorzieningen zijn op
zich zelf nog niet voldoende. Betaald ouderschapsverlof,
uitbreiding van het zwangerschaps- en bevallingsverlof,
bevordering van deeltijdwerk en dergelijke zijn eveneens
nodig. Tot op zekere hoogte zijn de verschillende voorzieningen complementair, datwil zeggen een uitgebreider ouderschapsverlof verlicht de druk op de kinderopvangvoorzieningen.
Vooral ten behoeve van het middencohort moet een arbeidsvoorzieningenbeleidgevoerd worden. Te denken valt
daarbij in de eerste plaats aan werkervaringsplaatsen.
Meer nog dan aan opleiding ontbreekt het vrouwen aan ervaring. Het zou te ver voeren hier verder op in te gaan.
Vermindering van de zorg voor de thuiswerkende partner zou ten slotte niet alleen moeten leiden tot vervangen-
ESB 19-10-1988
In tabel 4 zijn de besparingen afgezet tegen de kosten
van vooralsnog de kinderopvang en de verzorgingstoeslag. De twee schattingen van de opbrengsten van het beleid leiden tot een hoog en een laag saldo. Omdat vrouwen
rechten behoren te ontlenen aan de door hen betaalde belasting en premies, kan het hoge saldo gezien worden als
een rechtvaardig saldo. Omdat deze bijdragen in de overheidsuitgaven al lang een andere bestemming hebben gekregen, zien we het lage saldo als een pragmatisch saldo:
dit geld komt werkelijk extra beschikbaar. Het lage saldo is
bij de gemaakte Veronderstellingen13 gedurende de eerste
5 a 10 jaar negatief. Dat betekent, dat er prioriteiten gesteld
moeten worden.
vervolg op biz. 982
Tabel 4. Saldo van opbrengsten en uitgaven in het ‘blijf-inde-markt’ model, in mln. gld. per jaar
Opbreng- Uitgavenb Saldo
stena
hoogc
Vrouwen die bij
ongewijzigd beleid
zouden werken
175-2.031
Bij invoeringe
– middencohort (18-29)
165
A/a 5jaare
– jongste cohort (18-22)
108
Saldo
laagd
911
1.120
-736
0
1.285
-571
1.519
-337
– middencohort (23-34)
– totaal
355
463
63
0
63
– jongste cohort (18-27)
814
510
1.325
389
0
389
2.056
200
2.757
779
3.536
1.601
0
1.601
3. .055
1199
A/a 10jaare
– middencohort (28-39)
– totaal
Na20jaare
– jongste cohort (1 8-37)
– middencohort (38-49)
– totaal
a. Zie noot b bij tabel 2.
b. Verzorgingstoeslag + subsidie kinderopvang.
c. Saldo inclusief opbrengsten van vrouwen die bij ongewijzigd beleid betaald zouden werken. d. Saldo exclusief opbrengsten van vrouwen die bij
ongewijzigd beleid betaald zouden werken.
e. Zie noot a bij tabel 2.
11. Raad voor het Jeugdbeleid, Meisjes, de helft van dejeugd. Advies over de maatschappelijke ppsitie van meisjes: opvoeding,
school, werk, hulpverlening en vrije tijd, Ministerie van WVC, Rijswijk, 1988, biz. 128e.v.
12. Emancipatie Raad, Meisjes en jonge vrouwen, Den Haag, december 1987, biz. 41.
13. Zie noot 3.
977
vervolg van biz. 977
Omdat de ingetrokken kostwinnersvoorzieningen mede
ten doel hadden te voorzien in de verzorging van jonge kinderen en omdat de huidige inkomenssituatie van huishoudens met kinderen relatief slecht is, hebben voorzieningen
voor kinderopvang en een verzorgingstoeslag een hoge prioriteit. Zelfstandigheid voor vrouwen moet volgens het beleidsplan emancipatie in de eerste instantie gerealiseerd
worden door deeineming aan beroepsarbeid. Weliswaar is
een zelfstandig recht op een bestaansminimum daarvan een
logische tegenhanger, maar bij een hoge werkloosheid zou
daarop een te groot beroep gedaan kunnen worden. Bij een
lage werkloosheid zou daarentegen de behoefte aan een
zelfstandig bestaansminimum wellicht niet meer zo groot
zijn. Alleen een zeer kleine restcategorie zou dan op de niet
geihdividualiseerde minimumuitkering moeten terugvallen,
zoals ook bij de invoering van de bijstandswet werd beoogd.
Het in stand houden van kostwinnersfaciliteiten als een
vervangende werkloosheidsvoorziening verdient echter
geen schoonheidsprijs. Wanneer vrouwen zelfstandig inkomen verwerven, kan een afhankelijke positie op het sociale minimum geen blijvende toestand zijn.
Ook aan het ouderschapsverlof en aan het arbeidsvoorzieningenbeleid wordt hier een hogere prioriteit gegeven
dan aan de individualisering van de RWW. Beide zijn te
zien als noodzakelijke investeringen in de arbeid van vrouwen. Zonder deze investeringen zou de beoogde opbrengst wellicht niet gehaald worden14.
Na circa 10 jaar blijft bij de hier in kaart gebrachte voorzieningen ook in de lage variant een snel groeiend saldo
over. Dit komt doordat gedurende de eerste periode relatief weinig kostwinnersfaciliteiten worden uitgespaard.
Veel vrouwen zouden immers zonder het gevoerde beleid
982
ook betaald werken. Deze vrouwen doen echter wel een
beroep op de voorzieningen voor kinderverzorging. Pas later wordt de verhouding precies omgekeerd. Nadat de kinderen ouder geworden zijn, doen hun ouders nauwelijks
een beroep meer op verzorgingsvoorzieningen. Maar zonder het door ons voorgestelde beleid zou een groot deel
van hen blijvend op kostwinnersfaciliteiten zijn aangewezen. Vandaar dat op langere termijn de opbrengsten de uitgaven ruimschoots overtreffen. De uitgaven groeien in ca.
20 jaar naar een verzadigingsniveau van ca. / 3 miljard per
jaar; de besparingen groeien gedurende 40 jaar naar een
verzadigingsniveau van / 7 a / 9 miljard per jaar (laag respectievelijk hoog).
Ook al zijn deze eindbedragen zeer onzeker, het is duidelijk dat op langere termijn een veel uitgebreider beleid
van vervangende voorzieningen mogelijk is. De veronderstellingen die door ons gemaakt zijn, zijn in het algemeen
als voorzichtig en pessimistisch op te vatten. Uiteindelijk
zullen de opbrengsten dus eerder hoger dan lager uitvallen. Individualisering van de RWW is op middellange termijn zeker mogelijk, zodat kostwinnersvoorzieningen niet
tot in de eeuwigheid als een vervangende werkloosheidsvoorziening hoeven blijven bestaan. Het negatieve saldo
waarbij overigens de opbrengsten van de vrouwen die ook
bij ongewijzigd beleid betaald zouden werken worden verwaarloosd, is gedurende de eerste jaren dus te zien als
een lonende investering in de arbeid van vrouwen.
Roel Jansweijer
14. Omdat dit onderwerp niet nader uitgewerkt is, kan geen indicatie gegeven worden van het bedrag dat ermee gemoeid is. Het
lijkt echter niet onaannemelijk, dat met de hier uitgewerkte kinderopvang en verzorgingstoeslag het grootste deel van de noodzakelijke uitgaven in kaart gebracht is.