Wordt de sanering van de overheidsuitgaven duurzaam?

Wordt de sanering van de
overheidsuitgaven duurzaam?
DR. W. DREES

In de Miljoenennota 1985 wordt uiteengezet dat er in de komende jaren nog forse ombuigingen in de
overheidsuitgaven noodzakelijk zijn. Met wordt echter steeds moeilijker begrotingsposten te vinden
waarbinnen op korte termijn omvangrijke bezuinigingen te realiseren zijn. Voortzetting van de
sanering van de uitgaven zal daarom een fundamentele herbezinning op vele overheidsactiviteiten
vereisen. In dit artikel doet de auteur een groot aantal suggesties om tot meer rationele afwegingen te
komen. Hij pleit er voor om meer gebruik te maken van het prijsmechanisme. Tevens gaat hij in op
factoren die ertoe leiden dat het parlement vaak voor verhoging van uitgaven pleit. Om dit tegen te
gaan zou meer aandacht moeten worden gegeven aan de werkwijze van f racties en politieke partijen
en aan de opstelling van verkiezingsprogramma’s. Overal moet het besef doordringen dat er voor elke
uitgave op een of andere manier door iemand moet worden betaald.

Inleiding
Dit artikel beperkt zich tot de uitgaven van de overheid (en
daaraan verwante belastingfaciliteiten, zoals het lage huurwaardeforfait). Een tweede beperking is dat wordt uitgegaan van de
doelen van dit kabinet en van (de meerderheid van) het parlement. Of er meer gestimuleerd zou dienen te worden door het
aanvaarden van een groter tekort blijft buiten beschouwing. Het
doet er voor dit betoog weinig toe omdat men kan stimuleren via
verlaging van belastingen (of premies) en even enthousiast kan
zijn over sanering van uitgaven. Doel is om na te gaan of de wijzigingen inzake uitgaven leiden tot een duurzame ,,sanering”
waarbij,,sanering” zowel betrekking heeft op de omvang van de
uitgaven als op hun samenstelling. Daarbij is de gedachten- en
besluitvorming over uitgaven essentieel.
Aanpak door het kabinet
Het kabinet-Lubbers wijst er in de Miljoenennota 1985 op dat
in Nederland lange tijd veel is misgegaan inzake de omvang van
de overheid, de categoriale inkomensverdeling, de staatsschuld.
Dit leidt enerzijds tot ,,grote operaties” zoals de heroverwegingen, deregulering, anderzijds tot het elk jaar ,,ombuigen” met
een fors bedrag.
De sombere toon is verwant aan die van kabinetten kort na de
bevrijding, bij het begin van de wederopbouw en de vernieuwing. Een verschil is dat toen werd gestreefd naar het nemen van
beslissingen, op allerlei terrein, die zekerheid schiepen voor de
sector waarop de beslissingen betrekking hadden – voor zover
geen nieuwe feiten of herbezinning op argumenten tot andere
conclusies zou leiden. Als er b.v. een sociale wet werd ingevoerd
was die in beginsel bedoeld om een aantal jaren te kunnen functioneren. Nu wordt voortdurend gezegd dat volgend jaar — en het
jaar daarop – weer moet worden omgebogen. Wellicht in dezelfde sector? Dit schept onzekerheid, leidt tot overbelasting van
uitvoerende diensten (b.v. gemeentelijke sociale diensten maar
ook onderdelen van het rijksapparaat) en van het parlement. In
de keuze tussen fors ingrijpen of telkenjare ombuigen, kiest het
968

kabinet voor de tweede aanpak. In plaats van te kiezen voor een
,,Ende mit Schrecken” kiest het dus voor ,,Schrecken ohne Ende”. Dit lijkt een ernstige belemmering voor b.v. een min of
meer ,,duurzame” herziening van het sociale stelsel of van de
ambtelijke pensioenen.
De orientatie
Het kabinet orienteert zich in hoge mate op recente macroeconomische gegevens (ramingen) zoals die inzake de wereldhandel. Essentieel geachte grootheden — financieringstekort en
totaal van de uitgaven — worden uitgedrukt in procenten van
het nationale inkomen. Zo zijn er in 1984 meevallers ad f. 4 mrd.
van werkloosheidsuitkeringen, rente, ontvangsten uit belastingen en aardgas (o.a. door de hogere dollarkoers, vgl. Miljoenennota 1985, biz. 57 en 72). Te zamen met een enigszins meevallend
nationaal inkomen leidt dit tot daling van het financieringstekort en het uitgaventotaal ten opzichte van de oorspronkelijke
raming. Dit leidt tot de volgende conclusie:,,Gegeven de per saldo meevallende ontwikkelingen t.o.v. de oorspronkelijke ramingen … 1984 achtte het kabinet — ondanks … tegenvallers
bij de ,,normale” begrotingsuitvoering … – tussentijds ingrijpen niet opportuun”. Men vindt een dergelijke orientatie bij de
toelichting op de voorstellen voor 1985 en in de enthousiaste
conclusies over het ,,keerpunt” (o.a. in het voorwoord) dat is
bereikt (daling van het tekort en van de uitgaven in verhouding
tot het nationale inkomen).
Deze aanpak heeft drie bezwaren:
— hij is pro-cyclisch;
— hij maakt beslissingen afhankelijk van incidentele gebeurtenissen (koude winter, dollarkoers, aardgasuitvoer). Een bof
voor de bevolking, een zachte winter, leidt tot minder verbruik van voorraden aardgas, tot minder staatsinkomsten en
dan tot ombuigingen;
— hij leidt tot een gunstig beeld (lagere percentages voor tekort
en uitgaven) als de wereldconjunctuur opleeft (belastingopbrengst stijgt, werkloosheidsuitgaven dalen, en de ,,noemer”, het nationale inkomen stijgt). Het is onjuist om de

term ,,keerpunt” te gebruiken voor de dalingen die in 1985
worden verwacht, zoals in de Miljoenennota gebeurt, omdat
de cijfers onzeker zijn, omdat ze afhankelijk zijn van de conjunctuur elders en maar ten dele van beslissingen in Nederland, en omdat het onzeker is in hoeverre dergelijke beslissingen ook verder in de toekomst zullen worden genomen.
Labiliteit van besnoeiingen

De orientatie op recente macro-economische cijfers en op het
tekort in het lopende of komende jaar leidt tot sterke nadruk op
uitgaven die op korte termijn flexibel zijn, zoals, de hoogte van
uitkeringen. Dergelijke bezuinigingen zijn labiel in die zin dat
een wetgever met andere opvattingen ze onmiddellijk weer ongedaan kan maken, zowel gezien hun flexibiliteit als gezien de gebruikte argumentatie (gebrek aan geld, niet zozeer inhoudelijke
argumenten). In enkele gevallen (uitstel van onderhoud of van

andere noodzakelijke uitgaven) leidt verlaging nu tot hogere uitgaven straks. De Miljoenennota wijst terecht op het lage peil van
de investeringen van rijk en gemeenten (nu ca. 2% van het nationale inkomen, vijftien jaar terug het dubbele).
Een meer blijvend karakter hebben bezuinigingen die berusten op goede argumentatie, worden verwerkt in de omvang van
overheidsapparaten (of aantallen gerechtigden), in afschaffing
van wetten of van subsidieregelingen. Rooien, zou Boorsma zeggen, in plaats van snoeien (wat licht tot uitbotten leidt) 1). Vandaar het belang van fundamentele bezinning op uitgaven en wetten die met de grote operaties wordt nagestreefd. Terugdringen
van de overheid kan aan de burger grotere vrijheid geven, b.v.
als consumptiesubsidies, hulp in natura worden verminderd en
meer geld ter vrije besteding overblijft. Tegenover belasting- en
premiehef fing ter verschaf f ing van individuele goederen staat de
consumptievrijheid. Gelukkig is ons sociale stelsel in hoofdzaak
op die vrijheid gebaseerd. Wie door een calamiteit wordt getroffen, krijgt geld, geen turf of soep, kan naar eigen keuze kopen,
op dezelfde wijze als wie uit loon of inkomsten als zelfstandige
inkopen doet.
Scheppen uitgaven voorzieningen voor de burger?

huurwoning woont), de premies voor koopwoningen, gemeentelijke garanties, huursubsidies, zij drijven de prijzen van bestaande woningen op en vergemakkelijken dure nieuwbouw.
Sommige uitgaven verdringen particuliere uitgaven voor hetzelfde doel (substitutie) of belonen een activiteit die veelal toch
zou plaatsvinden. Dit geldt voor subsidies in essentiele goederen
(zoals eens consumptiemelk, thans wonen – lage elasticiteit van
de vraag). Het geldt voor b.v. de Jeugd Premie Spaarwet die premies geeft voor sparen dat veelal toch zou plaatsvinden of waar
een ouder geld voor het Zilvervlootspaarboekje verschaft.
Individuele subsidies aan bedrijven betekenen zwaardere concurrentie voor andere in die bedrijfstak (b.v. subsidies aan een
bouwbedrijf). Ook is bij deze subsidies nogal wat geld verspild,
evenals b.v. bij de ontwikkelingshulp aan Suriname, voor en na
de soevereiniteitsoverdracht. Voor zulke uitgaven geldt wat een
Amerikaan eens zei over hulp aan Indonesia:, ,je weet dat er geld
in het water verdwijnt maar onder Soekarno hebben we zelfs de
plons niet gehoord”.

Aardgas
Het putten uit de voorraad aardgas wordt behandeld als ,,pro-

duktie”, ,,inkomen” van het land en van de schatkist. Dit is
even fout als wanneer men aandelen PTT zou verkopen (of van
De Nederlandsche Bank) en de opbrengst als inkomen zou behandelen. Zo ontstaan fouten b.v. de behandeling van ,,aardgasbaten uit het binnenland” als niet-belastingmiddelen met
,,een evident collectieve-lastenkarakter” (Miljoenennota 1985,
biz. 106). Als een burger gas koopt, of olie, of anthraciet, is dit
geen ,,last” maar consumptie. Indien de inkomsten uit aardgas
tegenvallen, omdat b.v. Algerije meer gaat leveren aan onze af-

nemers, blijft er meer in de grond, wat voorlopig de beste
bestemming is. Laten we olie importeren zolang dat vlot kan.
Het afzonderlijk boeken van aardgasproduktie zou leiden tot

een lager nationaal inkomen en daarmee tot een reeler beeld van
onze ,,produktiviteit”, voorts tot lagere uitgaven waar die gebonden zijn aan het nationale inkomen (ontwikkelingshulp, bijdragen aan sommige internationale organen). Vermeden wordt
ook dat meer aardgas leidt tot meer belastingheffing, omdat een
norm geldt voor premie en belastingdruk van zeg tweederde van
,,het nationale inkomen”.

Essentieel voor zorgvuldig denken is het goed gebruik van
woorden, daarop volgt het beseffen van de hoofdregels voor een
zinvol uitgavenbeleid. Fouten worden voortgezet. Zo het gebruik van de term ,,collectief” voor de overheid. De term ,,collectief” hoort echter bij groepen, veelal groepen particulieren –

Energie- en huurquoten (,,woonlasten”)

Het deel van het inkomen dat een huishouding besteedt aan

denk aan collectief ontslag, collectieve arbeidsovereenkomst,

huur, energie, vervoer, vakantie, voedsel, kleding, tweede huis

collectieve polissen van bedrijven bij verzekeringsmaatschappij-

enz. wijzigt zich in de loop der tijden (en verschilt naar gelang de
smaak, ook tussen gezinnen met gelijk inkomen). Indien
grondstof f en of energie schaars worden is het terecht dat de quote daaraan besteed stijgt; dit is een goede prikkel tot besparing
op dat artikel. Evenzo zou het terecht zijn als artikelen waarvan
overvloed bestaat, zoals sommige landbouwprodukten, in prijs
zouden dalen. Voorts is het redelijk als de quote stijgt wanneer
men royaler gebruik gaat maken van een consumptiegoed. In de
jaren vijftig woonden vier a vijf mensen in een woning, nu gemiddeld twee a drie (in grotere huizen). Dan is het redelijk dat de

en. Zo duidt,,collectieve acties ambtenaren” 2) juist niet op enigerlei werkzaamheid van de ,,overheid”, de ,,collectieve sector”, maar op staking.
Gevaarlijker is de suggestie dat overheidsuitgaven ,,voorzieningen” scheppen; denk aan de term ,,collectieve voorzieningen” als synoniem voor uitgaven. Dit leidt tot verwaning met
collectieve goederen (die voor iedereen in een geografisch gebied
effectief zijn, zoals een vuurtoren, bestrijding van epidemieen)
of met,,sociale voorzieningen”.
Het suggereren van gelijkheid tussen uitgaven en volumina

aan prestaties miskent dat uitgaven van de overheid vaak tot
niets leiden. Dit komt ten dele omdat uitgaven de gevolgen van

Noordzee beperkt is. De subsidising van agrarische overpro-

1) P.B. Boorsma, Naar de versoberingsstaat. Rooien en snoeien in de
verzorgingsstaat, Oratie TH Twente, 24 januari 1980 (Openbare Uitgaven, februari 1980).
2) ,,Wetsontwerp collectieve acties ambtenaren… Voor 1-1-1985 naar
Tweede Kamer”, Actieprogramma van het Kabinet voor het begrotingsjaar 1985, Tweede Kamer, 1984-1985, 18 601, nr. 2, biz. 8.
3) J.D. Hilferink wijst in zijn proefschrift Gemeentelijke investeringsbeslissingen, op de ,,concurrentie tussen gemeenten, waarbij de kwaliteit
van de geboden overheidsvoorzieningen als strijdwapen wordt gehan-

duktie in de Europese Gemeenschap en het vervolgens met andere subsidies trachten van de surplussen af te komen.
Voorts leiden sommige uitgaven goeddeels tot prijsverhogingen, b.v. het landbouwbeleid tot hogere prijzen van grond. Het
lage huurwaardeforfait (een voordeel voor wie in een eigen woning woont, vergeleken met wie hem verhuurt en zelf in een

gestemd op het beperkte potentieel dat voor industrialisatie ter beschikking staat, worden de mogelijkheden voor het aantrekken van bedrijven
dikwijls overschat en dreigt een overcapaciteit aan voorzieningen te ontstaan” (Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven en Bank voor
Nederlandsche Gemeenten, 1974, biz. 154). Er ligt thans voor vele miljarden aan ongebruikt ter rein braak (met hoge rentekosten).

andere uitgaven opheffen, wat Tinbergen in de particuliere sector ,,contra-produktie” noemt. Denk aan de propaganda van’sGravenhage en Groningen over de verplaatsing van de leiding
van de PTT, aan subsidies die gemeenten bieden aan bedrijven
om zi.ch bij hen te vestigen 3). Het subsidieren van visserijsche-

pen om de concurrentie met andere landen beter aan te kunnen
en het vervolgens gesubsidieerd slopen omdat de visstand op de

ESB 17-10-1984

teerd. Aangezien het geheel van de gemeentelijke plannen niet is af-

969

quote fors oploopt. Er is geen reden om daartegen te fulmineren
op grond van de inkomens van mensen, want als de wetgever inkomens te laag vindt kan hij in vrij besteedbaar geld helpen (lagere belastingen, hogere kinderbijslag of andere uitkeringen
enz.).
Er zijn wel zinvolle argumenten voor hulp in natura, of voor
subsidies ten behoeve van bepaalde consumptie, maar alleen:
— als men zo het beste de mensen bereikt (dit kan b.v. gelden

voor medische hulp);
— als mensen onzelfstandig zijn, niet zelf kunnen kiezen (onvolwaardigen, kinderen, mensen in diverse soorten inrichtingen);
— als de wetgever de consumptie van dat artikel wil bevorderen
4).

Wanneer sommige groepen thans ijveren voor stabiele prijs
van energie of zelfs voor subsidising van het gebruik ervan is dit
in strijd met de wens van diezelfde groepen tot energiebesparing.
Tot de jaren zeventig was het streven van de wetgever gericht
op afschaffing van rantsoenering van woningen (het voorlaatste
gerantsoeneerde artikel was koffie; dat ging in 1952 ,,van de
bon”)en – goeddeels – van de subsidies. Dit is gewijzigd na de
Nota ffuur- en subsidiebeleid 1974. Daarmee werd door de , ,objectsubsidie” het risico van hoge rente geheel bij de overheid gelegd. De Miljoenennota meldt dat dit een van de oorzaken is van
grote budgettaire tegenvallers. Het is weinig zinvol om de massa
van de bevolking belasting te laten betalen om subsidie te geven
aan zich zelf (met twee maal administratiekosten). De woonsubsidies hebben drieerlei gevolg:
— prijsopdrijving;

— voor wie op dezelfde wijze blijft wonen: koopkracht voor andere doelen (auto, caravan, ander tweede huis, vakantiereis

of wat dan ook); of
— stimulering van ruimer wonen. De Nota Huur- en subsidiebeleid 1974 argumenteerde dit met de suggestie dat de burgers uit zich zelf onvoldoende over zouden hebben voor goed
wonen. Dit lijkt in strijd met de feiten.

mid. van de collectief naar de particulier gefinancierde gezondheidszorg begrepen. Hier is dus meer sprake van verschuiving
dan van ombuiging.”
Het prijsmechanisme

Er kunnen goede redenen zijn om het prijsmechanisme niet te

laten werken, of slechts ten dele. Belangrijk is steeds om dat te
motiveren. Al of niet subsidieren maakt geen verschil voor het
gebruik van die dienst als het gaat om verplichte consumptie zoals bij leerplicht. Dat het kabinet schoolgeld wil invoeren voor 12
t/m 15-jarigen (Miljoenennota, biz. 64), dus binnen de leerplich-

tige leeftijd, is een onnodige complicatie. Als de wetgever vindt
dat kinderen van die leeftijd het te goed hebben, is het eenvoudiger om de kinderbijslag voor hen te verlagen. Indien het argument voor schoolgeld is dat dit naar inkomen (van de ouders)
kan worden geheven, is dat ook vreemd omdat de meerderheid
van het parlement zich verzet tegen inkomensafhankelijke kinderbijslag (waarom speciaal nivelleren tussen mensen met kinderen in plaats van evenzo tussen vrijgezellen of ouders zonder kinderen). Minister Deetman stelt ook hoger collegegeld voor, ech-

ter zonder differentatie naar kosten van faculteiten. Zd’n differentiatie zou redelijk zijn 6). Een collegegeld als percentage van
de kosten zou een prikkel zijn tot kostenbewaking. Onjuist is
zijn argumentatie dat er verband is met het, .profijt” dat een student van de studie heeft. Ook als een student geen profijt heeft,
op grond van leeftijd, gebrek aan capaciteiten, overvoerde arbeidsmarkt e.d., is het redelijk dat hij een goed deel van de
kosten betaalt, omdat hij beslist over het gebruik van dit onderwijs 7).
Ruimtelijke ordening geniet minder belangstelling dan in de
jaren zestig en zeventig. Zo wordt bij de discussie over spreiding
rijksdiensten uit ‘s-Gravenhage aldoor gesproken over arbeidsmarkt hier vergeleken met het Noorden. Het oorspronkelijke argument voor spreiding is echter verlichting van de ruimtenood van ‘s-Gravenhage; dat geldt permanent, zie de plannen

om in zee te bouwen, of de torenhoge viaducten die nodig worVoor zover woonsubsidies effectief zijn leiden ze tot een lagere woonbezetting, een daling van het aantal mensen per hectare.
Dit heeft grote gevolgen voor het gebruik van ruimte. De stad
waaiert uit, men wordt afhankelijker van de auto, winkel- en
openbaar-vervoervoorzieningen nemen af (minder klanten per
hectare), het gebruik van energie en het beslag op de ruimte

neemt toe. Kinderen kunnen minder bereiken per fiets, bejaarden worden geschaad in de bereikbaarheid van voorzieningen.
De Miljoenennota 1985 boekt de individuele huursubsidie onder de ,,sociale zekerheid” (biz. 37). Dit is strijdig met eerdere
nota’s van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Sociale zekerheid
is voor mensen die door een calamiteit worden getroffen. Huursubsidie is voor wie boft, voor wie een beter huis kan betrekken.
Sociale zekerheid verschaft vrij besteedbaar geld, geen ,,zorg”
(we hebben een waarborgstaat, geen verzorgingsstaat; verzorging is alleen voor diegenen die zich zelf niet kunnen redden, ook
bij een volgens de wetgever redelijk inkomen). Huursubsidie is
gebonden aan een bepaalde consumptie en dient om die consumptie te stimuleren.
Optiek

In de jaren zeventig zijn optische trues toegepast om de uitgaven te verlagen 5), zoals het besnoeien op een gewoon, .programma” (b.v. wegenaanleg) en het vervolgens opnemen van uitgaven in die sector in een werkgelegenheidsprogram en deze als
,,niet-relevant” beschouwen. Voorts uitstel van betaling en het
verschuiven van een uitgaaf ,,buiten de begroting” maar met
rijksgarantie. Dit kabinet pakt versluiering via garanties aan.
De,,ombuiging volksgezondheid” is echter goeddeels een verschuiving. De Miljoenennota zegt op biz. 58: ,,Op de collectieve
uitgaven voor de volksgezondheid zal in 1985 voor 1,2 miljard
worden omgebogen door volume maatregelen en een financieringsverschuiving.” In de Macro Economische Verkenning 1985
zegt het Centraal Planbureau (biz. 19): ,,In de ombuiging van
f. 1,2 mid. bij de gezondheidszorg is een verschuiving van f. 1
970

den om de forensen aan te voeren naar de kantoren in de
residentie.
Het openbaar vervoer wordt uitgehold door de uitwaaiering
en uitdunning van de steden. De wetgever zegt te wensen dat er
een verschuiving optreedt van gebruik van de auto naar milieuvriendelijk vervoer, zoals openbaar vervoer en fiets. De sleutel
tot bei’nvloeding van die keuze wordt echter niet gebruikt. Het is
sinds decennia bekend 8) dat de eigenaar van een auto deze zal
gebruiken voor zijn verplaatsing zolang hij vlot kan rijden en,
vooral, parkeren. Het belemmeren van vlot rijden, door filevorming, is ondoelmatig en schaadt essentieel verkeer (vrachtver-

voer, openbaar vervoer, noodzakelijke ritten per auto). De sleutel tot bei’nvloeding van de keuze van vervoermiddel in de stad
ligt bij de parkeerruimte bij de bestemming. Minder overheidssubsidie voor parkeergarages spaart geld en versterkt het openbaar vervoer. (Met zodanige tarieven voor de parkeerruimte die
er is, dat op uren van druk gebruik toch altijd ca. 15% beschikbaar is. Dit geeft ruimte voor noodzakelijke ritten en voorkomt

4) Vgl. het rapport over Subsidie-onderzoek van de Commissie voor de
Ontwikkeling van Beleidsanalyse (Beleidsanalyse, 1976 nr. 1). Vgl. ook
de opmerking van de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer ,,De individuele huursubsidie is geen systeem
voor inkomenspolitiek”, in een gesprek op 28 juni 1984 (Tweede Kamer,
1983-1984, 18 100, hfst. XI, nr. 174, biz. 3).
5) Studiegroep Begrotingsruimte, Beheersbaarheid van de collectieve
uitgaven, zevende rapport, ‘s-Gravenhage, 1983.
6) Vgl. studies van het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven,
J. de Boer en D.C. van Ingen, Een prijs vooronderwijs, deel 2, voorstel
tot een gedifferentieerdstelsel van eigen bijdragen, 1981 en D.C. van Ingen en C.P. Maan, School-, college- en cursusgelden. Overwegingen om-

trent samenhang in het beleid intake onderwijsretributies, 1983.
7) Vgl. mijn Studiefinanciering en De Ander, ESB, 1 augustus 1984.
8) Traffic in towns. A study of the long term problems of traffic in urban
areas, reports of the Steering Group and Working Group appointed by
the Minister of Transport, (rapport-Buchanan), Londen, 1963.

dubbel parkeren) 9). Frappant is dat de wetgever thans ingaat tegen eigen doelstellingen door veel gratis parkeerruimte te scheppen in het centrum, voor leden van het parlement en medewerkers. Beter is: hogere vergoeding voor reiskorten en overlaten

declaratie-stelsels, aan ,,open-einde”-regelingen, waarbij geen

budgettaire grens bestaat maar die een ieder die aan de criteria
voldoet, recht geeft (zoals de EG-landbouwsubsidies, in Nederland de arbeidsongeschiktheidswetten e.d.). Energiek wordt ge-

aan eigen keuze hoe men zich verplaatst; dan wordt gekozen en

streefd naar plafonnering, b.v. bij hoger onderwijs, ziekenhui-

wordt de auto selectiever gebruikt. Het verwaarlozen van het

zen, garanties, sociale werkplaatsen. Deze wijzigingen hebben
een meer blijvend karakter en kunnen vaak ook op sympathie rekenen bij de oppositie. De plafonnering in EG-verband, b.v. van
de melkproduktie, is een diepe ingreep in de particuliere sector

prijsmechanisme op belangrijke consumptiegebieden (wonen,
verkeer, hoger onderwijs) schaadt de lange-termijndoelstellingen van kabinet en parlement, ook op financieel gebied.

en doorbreekt de eenheid van markt door installing van quota
per bedrijf. Het leidt tot veel bureaucratic en tot dwaze uitgaven

Samenstelling van huishouden

zoals die voor ,,een opkoopregeling van heffingvrije melk”
(Miljoenennota, biz. 69); een subsidie om niet te produceren.

lemands consumptieve mogelijkheden worden bepaald door
het inkomen van de huishouding waartoe hij (zij) behoort en het
aantal leden daarvan. Dit werd aangegeven in de Nota Inkotnensverdeling van het kabinet-De Jong 10), maar verwaarloosd
in de Interimnota Inkomensverdeling van het kabinet-Den Uyl
en in de jaarlijkse CBS-statistiek gericht op inkomens van belastingplichtigen. Velen hebben een fiscaal inkomen van nul en een
forse consumptie. De aandacht van de wetgever richt zich b.v.
bij de discussie over minima meer op huishoudens. Belangrijk is
de principiele vraag in hoeverre de wetgever zich behoort te base-

ver zou dit kunnen bevorderen door de Beleggingswet te wijzigen
zodat het ABP meer vrijheid zou krijgen om te beleggen. Het
zou goed zijn als verboden zou worden dat het ABP belegt bij de

ren op de samenstelling van een huishouden, ja deze zelfs mag

overheid; pensioenfondsen van particuliere bedrijfstakken mo-

beinvloeden. Het is in hoge mate een vrijwillige keuze of men
trouwt of niet, of een weduwnaar gaat samenwonen met een
zuster, of een opgroeiende vrijgezel bij zijn ouders blijft wonen,
of een weduwe kamers gaat verhuren. Regelingen als huursubsidie en heffing op tweeverdieners stimuleren ruimte- en energiegebruik en de atomisering van de maatschappij.

gen immers ook niet in eigen bedrijf beleggen. Dit zou zowel
structured de kapitaalvoorziening van andere sectoren ten goede komen als kritische zin bij de overheid bevorderen. De overheid zou dan iets minder makkelijk aan geld kunnen komen.

Financiering van de overheid, het Algemeen Burgerlijk

Pensioenfonds
Minister Ruding heeft er enige tijd geledenyroor gepleit dat

pensioenfondsen meer zouden beleggen in bedrijven. De wetge-

De grote operaties
Inkomensafhankelijke heffingen

Voor hoge inkomens is het toptarief van de inkomstenbe-

lasting de enige marginale heffing. Lage inkomens worden geconfronteerd met deze belasting en met sociale premies, te zamen 40 a 50% marginaal. Voorts met vermindering van loondervingsuitkeringen als men weer gaat werken (en van bijstand als
men b.v. kamers gaat verhuren). Inkomensafhankelijke subsidies (studietoelagen) betekenen ook dat men van meer inkomsten een deel kwijt is. Te zamen kan dit voor lage inkomens lei-

den tot,,integrate marginale heffing” van 80%, 100% en meer.
Dit is onredelijk volgens de criteria van de wetgever inzake inkomensverdeling. Het kabinet is op dit probleem attent wat de ziekenfondsverzekering betreft. Overigens is er sinds de Nota Inkomensprijzen van 1979 niets gebeurd, zelfs geen discussie over die

nota in het parlement.
De zwaarte van de marginale heffingen op lage inkomens is in

de jaren zeventig sterk toegenomen door de optrekking van de
minima van de loondervingsverzekeringen (van 80% naar 100%
van het minimumloon, voor een kostwinner) en de individuele
huursubsidie. Thans wordt op grond van geldgebrek incidenteel
gesnoeid op sociale uitkeringen. Dit leidt elk jaar tot moeizame

discussies en is in allerlei opzicht een ,,labiel” soort bezuiniging.
Het sociale stelsel zoals dit in twee decennia (van ca. 1948 tot
ca. 1968) is opgebouwd kende als belangrijk element die 80% als
uitkeringspercentage in de loondervingsverzekeringen. Ook in
wetsontwerpen ingediend door ministers van de huidige grootste

oppositiepartij, ook in adviezen van de Sociaal-Economische

De Miljoenennota 1985 stelt op biz. 95-96:
,,Voor de beheersing en een beter functioneren van de collectieve
sector is… een breed prograrrvma van activiteiten opgezet. De
achtergrond hierbij is geweest de gedachte dat een duurzame beheersing van de collectieve sector gediend is met een goed onderbouwde, selectieve wijze van terugdringing van de overheidsuitgaven. In concrete is sprake van de volgende ,,grote operaties”:
– heroverwegingen
– deregulering
– privatisering
– decentralisatie
– de reorganisatie rijksdienst
– sanering specifieke uitkeringen
– de2% personeelsreductie”.

Voor de uitgaven is vooral de heroverwegingsactie van belang.

Het valt op dat de Miljoenennota stelt ,,dat politieke besluitvorming over heroverwegingsresultaten in het algemeen eerst te ver-

wachten valt, wanneer dit samenvalt met de noodzaak van ombuigen, dus in het kader van de jaarlijkse begrotingsvoorberei-

ding”. Het is bekend dat velen het totaal van uitgaven, en van
belastingen, te hoog vinden. Dat geeft aan dat het marginale belastingoffer waartegen een uitgaaf dient te worden afgewogen,

zwaarder telt dan vroeger. Voorts kan studie van de uitgaafstroom tot herbezinning leiden (waren de argumenten destijds

sterk, is de groei van de uitgaaf onderschat enz.). Het is voor ministerraad en parlement praktischer om onderwerpen rustig en

afzonderlijk te bestuderen en er over te besluiten. Dat is beter
dan uitstellen tot de ,,begrotingsvoorbereiding” en dan haastig

Raad figureerde steeds dat percentage. De marge van 20% werd
redelijk geacht als compensatie voor de bezwaren en kosten die
aan werken verbonden zijn 11). Een inhouding van 100% voor
wie weer gaat werken is ontmoedigend. Dit hoge heffingspeil is
een van de oorzaken van fraude (rapporten-Van Bijsterveld).
Het zou een meer structurele sanering zijn indien de wetgever
zou terugkeren naar de grondslagen van de sociale verzekeringen

knopen doorhakken.

zoals die destijds zorgvuldig en met algemene instemming zijn
gekozen. Dat zou ook meer zekerheid bieden, verhoudingen die
zijn te handhaven.

9) Van de vele studies ter zake zij genoemd: IOO, Personenvervoer.
Beinvloeden Besturen Betalen, 1977.
10) Bijlage 15 bij de Miljoenennota 1970, September 1969. Nimmer
besproken in het parlement.
11) Vgl. b.v. de Nota Inkomensverdeling, 1969, en Inkomensverdeling,
Wiardi Beckman Stichting, ca. 1968. J.M. den Uyl bepleitte het verhogen
van de AOW, niet van loondervingsuitkeringen, in: De smalle marge van
democratische politick, Socialisme en Democratic, augustus 1970, biz.
317.

Budgettering

Het kabinet signaleert de grote bezwaren verbonden aan
ESB 17-10-1984

971

Stakingen, vage wetten

De laatste vijftien jaar is de wetgever gekomen met vage wetten, zoals inzake arbeidsongeschiktheid, of heeft duidelijke wetgeving achterwege gelaten (kraken van huizen, staken). Dit leidt
tot grotere invloed van uitvoerende organen, zoals arisen, en van
rechters. Opvallend is dat het parlement een stakingsrecht voor
ambtenaren heeft willen invoeren in dezelfde tijd dat men relatief op hun inkomen meer ging snoeien — zodat de wetgever het
zich extra moeilijk maakte — . Bovendien gaf de parlementaire
meerderheid terzelfdertijd te kennen niet voor stakingsdruk opzij te gaan. Op deze wijze maakt het parlement stakingen zinloos, dus waarom dan stakingsrecht voor ambtenaren ingevoerd? Men forceert de voorzitters van ambtenarenbonden
— die zich vroeger geheel buiten stakingen hielden met een be-

roep op het wettelijk verbod – om stakingen te organiseren
waarvan zowel die voorzitters als het parlement weten dat ze zinloos zijn. Een uitlokking van frustratie, wat op ander terrein
soms langdurige gevolgen kan hebben, b.v. de schade aan de relatie tussen werkwilligen en stakers.
Conclusies

Er gebeurt zoveel dat het moeilijk is om algemene conclusies te
trekken. Het kabinet-Lubbers is er voorts pas kort – dit is de
eerste maal dat er een jaar beschikbaar was om de begroting voor

te bereiden. Lef voor onaangename voorstellen wordt in brede
kring erkend.
De orientatie op macro-economische ramingen op korte termijn leidt tot ingrepen in uitgaven die flexibel zijn en ingrepen
die gemakkelijk kunnen worden teruggedraaid. Aan meer fundamentele herzieningen wordt op sommige terreinen gewerkt,
terwijl andere — b.v. meer inschakeling van het prijsmechanisme – worden verwaarloosd. Een grote krachtproef zal een
fundamentele herziening van het sociale stelsel zijn omdat allerlei tegen elkaar in werkende criteria (gelijkstelling man-vrouw,
gehuwde-ongehuwde, minder fraudegevoelig, zuiniger, toch rekening houden met draagkracht) van belang zijn. De aankondi-

ging dat forse besnoeiingen ook in de toekomst nodig zijn (Miljoenennota, biz. 90) in plaats van nu de nodige beslissingen te nemen is bestuurlijk weinig gelukkig, schept blijvende onrust bij
alien die bij de overheid werken en niet weten met wat voor budget hun apparaat zal kunnen werken, en leidt tot besjissjngen op
een laat moment die dan vooral flexibele uitgaven treffen.
Aandacht voor de kwaliteit van de uitgaven is van belang. De

972

Miljoenennota 1985 wijst er op dat de overheidsinvesteringen
thans laag zijn. Er is het algemeen gevaar dat financiele ademnood vooral uitgaven treft die voor de toekomst van belang zijn.
Een goede zaak is dat de Heroverwegingsstudies worden voortgezet en dat de besluitvorming aandacht krijgt. Aan bestuurlijke
procedures – budgettering, garantieverlening e.d. – gebeurt
het een en ander, maar er is nog veel te doen.
Parlement

Essentieel is het gedrag van het parlement, van partijen, de
voorbereiding van verkiezingsprogramma’s. Het gevaar blijft
bestaan dat de discussie wordt beheerst door specialisten die tevens min of meer tot de pressiegroep behoren; een voorbeeld
daarvan was het gesprek eerder dit jaar in de vaste TweedeKamer-commissie voor Landbouw over het EG-landbouwbeleid.
De neiging van Kamerleden tot opwaartse druk op uitgaven
berust niet op een streven naar stemmenmaximalisatie bij de volgende verkiezingen. Slechts enkele leden zijn lijsttrekker. Voor
de anderen geldt dat, als ze ,,in de politick” willen blijven, een
goede plaats op de lijst belangrijker is dan enkele zetels winst
voor de partij. Men concurreert daarvoor met partijgenoten, zoals een roodborstje zijn territorium afbakent tegen andere roodborstjes en niet tegen, zeg, vinken. Bovendien wordt het parlement getypeerd door het feit dat velen graag vertrekken. Wie tot
burgemeester, lid van de Raad van Staten of zo wordt benoemd
wordt in de vergaderzaal omringd door de anderen en uitbundig
gelukgewenst.
De reden dat leden van het parlement gewoonlijk eenzijdig
pleiten voor meer, berust niet op stemmenmaximalisatie maar

op andere impulsen. Een rol speelt in het begin van een periode
de verdeling van de werkzaamheden in een fractie. Veel zou al
worden gewonnen indien traditie zou worden dat men niet zitting neemt in een commissie die werkzaam is op een terrein waarmee men daarvoor veel te maken heeft gehad. De overheidsuitgaven zijn van ca. 1958 tot nu verdubbeld in verhouding tot het
nationale inkomen. Indien de meerderheid een duurzame sanering wil, dan zal vooral ook aandacht moeten worden gegeven
aan de werkwijze van fracties en aan de fase daarvoor: de werkwijze van partijen, de opstelling van verkiezingprogramma’s,
het kritisch denken over de overheidsuitgaven met het besef dat
het de ander is, de niet-aanwezige, degeen die niet demonstreert,

die betaalt.

W. Drees