Weg naar werk vol hindernissen
Aute ur(s ):
Beer, P.de. (auteur)
Hoff, S. (auteur)
De eerste auteur is verb onden aan de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsb eleid (wrr); de tweede auteur werkt bij het Sociaal en
Cultureel Planbureau (scp). b eer@wrr.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4405, pagina D6, 12 juni 2003 (datum)
Rubrie k :
Dossier: Arbeidsmarktbeleid via financiele prikkels
Tre fw oord(e n):
onderkant
Sommige groepen werkzoekenden ervaren extra hindernissen om toe te treden tot de arbeidsmarkt. Voor hen kunnen bijzondere
beleidsmaatregelen essentieel zijn. Daarbij gaat het lang niet altijd om financiële prikkels. Ook de kwaliteit van het arbeidsaanbod
en het wegnemen van vooroordelen bij werkgevers zijn van belang.
Hoewel de arbeidsparticipatie in de jaren negentig in recordtempo groeide en de werkloosheid naar het laagste peil sinds de jaren
zestig daalde, was er ook vóór de huidige economische neergang inzette nog altijd een omvangrijke groep niet-werkenden in de
leeftijdsgroep van 15 tot 64 jaar. Hoewel het hierbij voor een flink deel gaat om personen die niet beschikbaar zijn voor werk, zoals
scholieren, huisvrouwen en vutters, is er ook een grote groep die wel werk zoekt maar er zelfs op een krappe arbeidsmarkt niet in
slaagt werk te vinden. In dit artikel inventariseren wij de factoren die hiervoor verantwoordelijk zijn.
Kenmerken van groepen aan de onderkant
Bij kansarme groepen ‘aan de onderkant van de arbeidsmarkt’ gaat het niet alleen om (langdurig) werklozen en bijstandsgerechtigden,
maar ook om een groot deel van de arbeidsongeschikten en herintreders. tabel 1 vergelijkt de samenstelling van de verschillende
groepen uitkeringsontvangers en van de niet-participerenden (waartoe de potentiële herintreders behoren) met die van de werkzame
beroepsbevolking. Vergeleken met de werkenden kennen de niet-participerenden en de bijstandsontvangers een sterke
oververtegenwoordiging van vrouwen. Het bestand aan bijstandscliënten omvat een zeer groot aandeel (vooral niet-westerse)
allochtonen. Alle vier groepen niet-werkenden, maar vooral de ontvangers van een arbeidsongeschiktheidsuitkering, kennen tevens een
hoog aandeel 45-plussers. Het hoge percentage jongeren onder de niet-participerenden valt (vrijwel) geheel toe te schrijven aan
scholieren en studenten. Tot slot zijn de niet-participerenden aanmerkelijk lager opgeleid dan de werkenden. De factoren vrouwelijk
geslacht, hogere leeftijd, lage opleiding en niet-westerse etniciteit komen derhalve als risicofactoren naar voren. Hieronder wordt
ingegaan op de factoren die arbeidsparticipatie van deze groepen aan de onderkant van de arbeidsmarkt belemmeren.
Tabel 1. Samenstelling naar achtergrondkenmerken van uitkeringsontvangers, niet-participerenden en werkzame
beroepsbevolking (15-64 jaar) in 2001 (in procenten)
Ontvangers
ontvangers
arbeidswerkloosheidsongeschiktuitkering
heidsuitkering
totaal (aantal x1000)
948
man
56
vrouw
44
15-24 jaar
3
25-34 jaar
11
35-44 jaar
18
45-54 jaar
30
55-64 jaar
38
opleiding laag
opleiding midden
opleiding hoog
autochtoon
82
westers allochtoon
9
niet-westers allochtoon
9
ontvangers
algemene
bijstandsuitkering
156
57
43
375
38
62
4
18
20
19
38
76
12
8
23
27
23
20
50
7064
60
40
28
11
14
17
30
58
31
11
77
10
39
werkzame
beroepsbevolking
3489
33
67
11
12
nietparticiperenden
12
28
29
24
8
29
44
28
84
9
13
Bron: CBS, Uitkeringsontvangers naar sekse, leeftijd en herkomst (Statline) en CBS, Beroepsbevolking
naar sekse, leeftijd, opleiding en herkomst (Statline). Statline: www.cbs.nl
7
Factoren aan de aanbodzijde
Vier factoren die bij de uitkeringsgerechtigden en overige niet-werkenden zelf zijn gelegen, kunnen hun kans op werk verkleinen.
Allereerst kunnen hun kwalificatieniveau en productiviteit tekortschieten. Aanwijzingen hiervoor zijn dat de niet-werkenden veelal een
laag opleidingsniveau, geringe of verouderde werkervaring of een relatief slechte gezondheid hebben. Ook de relatief hoge leeftijd wordt
wel als een indicator voor een lage productiviteit beschouwd, al is er weinig bewijs dat met het ouder worden de productiviteit
daadwerkelijk afneemt. Een tweede factor is het zoekgedrag: wie niet zoekt, zal ook geen werk vinden. Het zoekgedrag hangt enerzijds af
van de vraag of men een sollicitatieplicht heeft, zoals voor alle werklozen en de meeste bijstandontvangers geldt, maar anderzijds ook
van de ervaren gezondheid, de uitkeringsduur en de inschatting van de eigen kansen op werk. Een derde factor betreft de afweging
tussen kosten en baten. Juist aan de onderkant van de arbeidsmarkt is de financiële vooruitgang bij het vinden van werk vaak gering,
zeker wanneer aanspraken op inkomensafhankelijke regelingen verminderen of wanneer er extra kosten moeten worden gemaakt voor
bijvoorbeeld kinderopvang en vervoer. Ten slotte spelen ook opvattingen over werk en uitkering een rol. Personen die veel waarde
hechten aan betaalde arbeid en het ontvangen van een uitkering als belastend ervaren, zullen meer moeite doen om aan het werk te
komen dan personen voor wie dit niet geldt.
Factoren aan de vraagzijde
Een voor de hand liggende factor aan de vraagzijde die de arbeidsmarktkansen van uitkeringsgerechtigden en niet-participerenden kan
verkleinen, is de hoogte van de loonkosten. Als het loon dat een werkgever moet betalen hoger is dan de productiviteit van een
werkzoekende, loont het niet om deze aan te nemen. De relatieve hoogte van het minimumloon is de laatste 25 jaar echter gestaag
gedaald, van 67 procent van het gemiddelde verdiende loon in 1976 naar 48 procent in 1999, en vormt dus steeds minder een belemmering
om laaggekwalificeerden aan te nemen1. Bovendien zijn sinds 1995 ook de sociale lasten op minimumloonniveau fors verminderd.
Daardoor is de zogenaamde ‘wig’ op minimumloonniveau teruggelopen van 27 procent naar zes procent2.
Voorkeur werkgevers
Een tweede factor die de tekortschietende vraag naar laaggekwalificeerden zou kunnen verklaren, betreft de kwalitatieve eisen die
werkgevers aan hun personeel stellen. Als gevolg van technologische ontwikkeling neemt de vraag naar hoog opgeleide
arbeidskrachten toe, terwijl laaggekwalificeerde functies worden ‘weggeautomatiseerd’ of naar opkomende industrielanden worden
‘geëxporteerd’. Toch is het aantal banen waarvoor geen opleiding of ervaring is vereist tussen 1992 en 2001 met liefst 41 procent
toegenomen: van 340.000 naar 480.000. Het aandeel in de totale werkgelegenheid groeide van 5,8 procent naar 6,8 procent3. Van iedere
tien ongeschoolde banen worden er echter slechts drie bezet door een werknemer die niet meer dan basisschool heeft en vier door
personen met een mavo- of vbo-opleiding. Waarom geven werkgevers zo vaak de voorkeur aan iemand die hoger opgeleid is dan voor de
functie strikt noodzakelijk is? Gevraagd naar de factoren die de doorslag geven bij het aannemen van nieuw personeel, noemt slechts
achttien procent van de werkgevers de opleiding en vier procent het loon of salaris. De helft vindt echter de werkervaring een
doorslaggevende factor, 43 procent de persoonlijkheid van de kandidaat en ongeveer dertig procent de flexibiliteit, sociale vaardigheid
en inpasbaarheid4. Dit duidt erop dat uitkeringsgerechtigden en (her)intreders vooral minder kans maken op een baan door hun gebrek
aan (recente) werkervaring en door hun persoonlijkheidskenmerken. Het is lastig te bepalen of deze factoren reële beperkingen zijn of dat
dit alleen in de perceptie van de werkgever het geval is. Diverse onderzoeken hebben echter aanwijzingen opgeleverd dat werkgevers bij
hun aannamebeleid discrimineren op factoren die niet ter zake doen, zoals geslacht, leeftijd en etnische herkomst.
Hoe speelt het huidige beleid hierop in?
Het huidige arbeidsmarktbeleid grijpt op verschillende manieren aan bij de hiervoor besproken factoren. Om de productiviteit van
kansarme groepen te verhogen zijn scholing en werkervaring (in het kader van de wiw) de aangewezen instrumenten. Effectief
zoekgedrag wordt bevorderd via de informatievoorziening van de cwi’s (de vroegere arbeidsbureaus) en doordat een steeds groter deel
van de uitkeringsgerechtigden een sollicitatieplicht heeft, op straffe van een sanctie. Om de acceptatiebereidheid van werkzoekenden te
vergroten is in de inkomstenbelasting de arbeidskorting ingevoerd. Om de vraag naar kansarme groepen te stimuleren, is de
werkgelegenheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt met zo’n 80.000 gesubsidieerde banen (wiw en id) uitgebreid. Laagbetaalde
werkgelegenheid in de marktsector wordt gestimuleerd door de verlaging van de sociale lasten in het kader van de spak, terwijl de
Vermindering Langdurig Werklozen (vlw) werkgevers prikkelt om op deze banen langdurig werklozen aan te nemen. Al deze instrumenten
staan momenteel overigens ter discussie.
Conclusies en aandachtspunten
Welke aanknopingspunten bieden de in dit artikel genoemde factoren voor een fiscaal beleidsinstrumentarium? Financiële prikkels
spelen vooral een rol bij de acceptatiebereidheid van uitkeringsgerechtigden en bij de hoogte van de loonkosten. De
acceptatiebereidheid zou kunnen worden vergroot door de arbeidskorting in de inkomstenbelasting te verhogen, in het bijzonder voor
lagere inkomensgroepen en door inkomensafhankelijke subsidies te beperken. Voor werkgevers kan het aannemen van kansarme
groepen aantrekkelijker worden gemaakt door de sociale lasten en belasting op lage lonen te reduceren en door een extra korting of
subsidie indien men iemand uit een doelgroep aanneemt. De meeste belemmeringen voor arbeidsparticipatie zijn echter niet primair van
financiële aard. Het is de vraag of een financiële prikkel de beste stimulans is om een uitkeringsgerechtigde te motiveren. Evenzeer is het
de vraag of een financiële tegemoetkoming een werkgever ooit over de streep zal trekken om een kandidaat aan te nemen waarin hij
onvoldoende vertrouwen heeft. Effectief arbeidsmarktbeleid vraagt daarom naast beter gerichte financiële prikkels ook om instrumenten
die de kwaliteit van het arbeidsaanbod verbeteren en eventuele vooroordelen of gebrek aan informatie bij werkgevers bestrijden.
Dossier Arbeidsmarktbeleid via financiele prikkels
W.T.M. Molle: Arbeidsmarktbeleid via financiële prikkels
J. van Zijl: Fiscalisering: wel typisch, niet ideaal
M.C. Versantvoort Financiële prikkels via de fiscaliteit
P. de Beer en S. Hoff: Weg naar werk vol hindernissen
K. Laan, W. Roorda en J. van der Waart: Financiële prikkels aan de aanbodzijde
E. Vogels: Financiële prikkels aan de vraagzijde
P.W.C. Koning: Zoektocht naar prikkels voor UWV
A. Heyma en M. Zijl: Ouderen gevoelig voor financiële prikkels
W.H.J. Hassink: Meer oudere werknemers door prikkels aan de vraagzijde?
A.L. Bovenberg: Speciale grijsschijf voor werkende ouderen
P. Alders en C. van Trier: Trends in het arbeidsmarktbeleid
P. Donker van Heel: Scenario’s voor vormgeving van de fiscalisering
L.G.M. Stevens: Gefiscaliseerd arbeidsmarktbeleid
H.J. ter Bogt: Bureaucratietheorie en andere uitvoeringskwesties
G.J. van den Berg: Arbeidsmarktbeleid tussen efficiëntie en effectiviteit
A.L. Bovenberg: Pijlers onder hogere arbeidsparticipatie
A.M. Reitsma: Op afstand de beste?
1 P. de Beer, Over werken in de postindustriële samenleving, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag, 2001, blz. 263.
2 CPB, Macro-economische verkenningen 2002, bijlage A6, Den Haag, 2001.
3 CBS, Enquête Beroepsbevolking (Statline).
4 CWI, Hoe werven bedrijven 2001, Zoetermeer, 2002.
Copyright © 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)