Scenario’s voor vormgeving van de fiscalisering
Aute ur(s ):
Donker van Heel, P. (auteur)
ECORYS Nederland, divisie Arb eid en Sociaal Beleid. peter.donkervanheel@ecorys.com
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4405, pagina D21, 12 juni 2003 (datum)
Rubrie k :
Dossier: Arbeidsmarktbeleid via financiele prikkels
Tre fw oord(e n):
prikkels
De Belastingdienst zou uitvoerende taken van bestaande uitvoeringsorganisaties kunnen overnemen. Een viertal scenario’s voor de
vormgeving hiervan wordt geschetst, waarna de fiscale variant wordt uitgediept.
Dit artikel betreft de vormgeving van de prikkelstructuur. Het gaat om de uitvoering van het arbeidsmarktbeleid. Ik versta daaronder
ook het arbeidsvoorzieningsbeleid en het sociale zekerheidsbeleid. Wat houdt fiscalisering in voor de vormgeving van de uitvoering?
Een viertal scenario’s wordt hieronder kort beschreven. Scenario 1 (status quo) is het handhaven van de huidige structuur met suwi en
afzonderlijke fiscale regelingen. In dit scenario bestaat geen beleidsmatige relatie tussen cwi, uwv en gemeenten enerzijds en de
belastingdienst anderzijds. Arbeidsmarktpartijen opereren binnen twee van elkaar gescheiden kaders. Scenario 2 (beperkte
fiscalisering) gaat uit van premieheffing via de fiscus. uwv zou deze taken verliezen, maar wel taken hebben bij claimbeoordeling
(medische keuringen) en uitkeringsverstrekking. Dit scenario treedt vermoedelijk in werking in 2005. Dan wordt ook de Wet
administratieve lastenverlichting en vereenvoudiging in de sociale verzekeringswetten (walvis) van kracht. Door deze wet ontstaat een
uniform loonbegrip in de sociale verzekeringen, dat vergelijkbaar is met het fiscaal loonbegrip. Scenario 3 (volledige fiscalisering)
gaat uit van premieheffing en uitkeringverstrekking wao, ww en bijstand door de belastingdienst. Personen met een claim zouden van
tevoren een ‘uitkeringsbeschikking’ bij de belastingdienst kunnen aanvragen die, net zoals de loonbeschikking, achteraf moet
worden verantwoord. In scenario 4 (privatisering) worden de premieheffing en de uitkeringverstrekking verzorgd door private
ondernemingen.
Consequenties per scenario
Er zijn voorstanders van het handhaven van de status quo1. Daarentegen zijn er ook kritische geluiden te horen. Zo blijkt uit recent
onderzoek dat de samenwerking tussen cwi, uwv en gemeente nog verre van optimaal is2. Scenario 2 wordt zeer waarschijnlijk realiteit.
De gevolgen voor suwi zullen relatief beperkt zijn. Richting bedrijven kan via de Belastingdienst beleid worden ontwikkeld om het
volume van de ww en de wao te beheersen. Dit kan worden gekoppeld aan de bestrijding van fraude. Handhaving bij premieheffing
wordt een zaak van de fiscus (risicoanalyse, opsporing en sanctionering). Handhaving aan werknemerskant en de claimbeoordeling
blijven in dit scenario bij uwv. Scenario 3 is het meest vergaand: suwi verdwijnt. Voor de huidige uitvoeringsorganisaties resteert
claimbeoordeling. Het cwi kan dit wellicht het best doen voor de ww, gezien de aanwezige kennis van de arbeidsmarkt. uwv heeft
expertise op het gebied van arbeidsongeschiktheid (wao) en de gemeente heeft ervaring met de bijstandsproblematiek. Het meest
efficiënt lijkt het om de handhavingfunctie geheel bij de fiscus te plaatsen. Wellicht dat op onderdelen handhavingstaken kunnen
worden gegeven aan cwi, uwv en gemeente. Het sanctioneren geschiedt geheel door de Belastingdienst. Een verdere consequentie is dat
gemeenten in dit scenario niet meer verantwoordelijk zijn voor het bijstandsvolume. Gemeentes beschikken niet meer over budgetten.
Tevens verdwijnt de verplichte inkoop door uwv en gemeente van diensten van private reïntegratiebureaus. Reïntegratie wordt meer een
individuele plicht dan een plicht van de overheid. Hiervoor kunnen fiscale faciliteiten worden ontwikkeld. De consequentie van
privatisering van de uitvoering is dat – net als in scenario 3 – cwi, uwv en gemeenten zich beperken tot claimbeoordeling. Integratie van
de drie organisaties en plaatsing bij de gemeente is nog een optie. Monopolieposities van private uitvoeringskantoren zijn ongewenst.
Samenhang in arbeidsmarktbeleid
Door een verdergaande fiscale aanpak zou beleidsmatig meer samenhang kunnen worden aangebracht tussen de sociale zekerheid,
arbeidsmarkt en kwaliteit van de arbeid; de vraag naar arbeid en het aanbod van arbeid; de instroomproblematiek en
uitstroomproblematiek; het landelijk, regionaal en sectoraal beleid3. Ten opzichte van de huidige aanpak en de private variant lijkt dit een
voordeel. De vraag in hoeverre fiscale arbeidsmarktmaatregelen op zichzelf effectief en efficiënt zijn, verdient apart aandacht.
Afstemming met flankerend beleid in de fiscale variant
Afstemming met flankerend beleid in de fiscale variant is op landelijk niveau nodig tussen szw en Financiën. Afstemming met flankerend
beleid is vervolgens nodig op sectoraal niveau (sociale partners) en regionaal niveau (provincies, gemeenten). Sociale partners zouden
een belangrijke rol kunnen krijgen door de landelijke overheid te adviseren over sectorspecifieke knelpunten en werkbare oplossingen.
Tevens zouden de sociale partners richting hun achterban meer nadrukkelijk een rol kunnen innemen van (fiscale) voorlichter en
adviseur. Voor de sociale partners sluit dit aan bij een trend van individualisering van de arbeidsverhoudingen; een trend die al veel
langer gaande is. Voor provincies en gemeenten is een vergelijkbare rol weggelegd. Vanuit de rechtvaardigheidsdoelstelling dient te
worden geanticipeerd op negatieve consequenties voor bepaalde groepen in de samenleving. Niet ondenkbaar is dat hiervoor
aanvullend beleid moet worden ontwikkeld. Voor de sociale partners is hier een rol te bedenken, maar ook voor bijvoorbeeld
gemeentelijke welzijnsinstellingen. Verdere inzet van elektronische middelen voor informatie, interactie en transactie is noodzakelijk.
Aangesloten kan worden bij initiatieven van het ministerie van bzk op het terrein van de elektronische overheid, zoals de ontwikkeling
van een gemeenschappelijke basisregistratie. Het ministerie van Financiën is een voorloper op dit gebied.
Is uitvoering via de fiscus effectiever?
Door de prikkels rechtstreeks te laten lopen via de portemonnee van het individu, in casu het bedrijf, worden de effecten van het eigen
handelen direct voelbaar. Daar komt bij dat bedrijven en individuen in staat worden gesteld verschillende arbeidsmarktgerelateerde
beslissingen met elkaar in verband te brengen. De ‘verknoping’ van beslissingen levert de samenhang en de hoogste effectiviteit op voor
de individuele beslisser. Voorheen diffuse en onvergelijkbare maatregelen zijn immers op één noemer gebracht. Vervolgens vertaalt deze
aanpak zich in een optimale vorm op meso- en macroniveau. De uitvoering van regelingen blijft op het hogere niveau van de fiscus
liggen, zodat schaalvoordelen bij het verzekeren van de betreffende risico’s en daaruit voortvloeiende efficiëntiewinst, maar ook van een
redelijke mate van solidariteit, niet onbenut blijven. Een niet onbelangrijk punt is dat conjunctuurschommelingen met het fiscale
instrument wellicht beter kunnen worden gepareerd dan met het ‘oude’ instrumentarium. Wanneer investeringen in bijvoorbeeld scholing
over een aantal jaren terug en naar voren verrekend kunnen worden (net als bij de wir) kunnen belemmeringen worden weggenomen.
Tenslotte bieden analyses van fiscale en arbeidsmarktgegevens aanknopingspunten voor de ontwikkeling, afbouw en bijstelling van
concrete fiscale regelgeving (maatvoering). Effectief arbeidsmarktgedrag kan verder worden bevorderd door informatievoorziening over
voordelen en nadelen van fiscale opties, kosten en baten, rekenvoorbeelden, rechten en plichten, enzovoort.
Is uitvoering via de fiscus efficiënter?
Het onafhankelijk beslissen van organisaties op het middenniveau vermindert het aantal uitvoeringsorganisaties en verlaagt de
uitvoeringskosten. Het rechtstreeks subsidiëren van belangenorganisaties en beleidsvoorbereidende organisaties kan worden
verminderd en het aantal arbeidsmarktprojecten (regionaal, sectoraal) kan worden beperkt. Dit verhoogt de efficiëntie. Een sterke
vermindering van administratieve lasten voor bedrijven en individuen wordt behaald doordat geen subsidie vooraf aangevraagd behoeft
te worden (met de daarmee gepaard gaande bureaucratie). Toetsing achteraf is voldoende. De administratieve last wordt door de inzet
van elektronische hulpmiddelen nog verder verminderd. Het opsporen van fraude in de sociale zekerheid gaat sneller en beter, hetgeen
maatschappelijke baten oplevert.
Conclusie
Wanneer uitvoeringstaken van cwi, uwv en gemeente door de belastingdienst worden overgenomen ontstaan nieuwe mogelijkheden om
samenhang, effectiviteit, efficiëntie en transparantie aan te brengen in het arbeidsmarktbeleid. Met privatisering van de uitvoering
worden veel voordelen gemist. Veel voordelen kunnen pas worden behaald wanneer alle soorten uitvoering bij een en dezelfde
organisatie terecht zouden komen en dat kan geen private monopolist zijn. Dit is bij voorkeur een publieke organisatie, met een hand op
de knip van bedrijven en burgers.
Dossier Arbeidsmarktbeleid via financiele prikkels
W.T.M. Molle: Arbeidsmarktbeleid via financiële prikkels
J. van Zijl: Fiscalisering: wel typisch, niet ideaal
M.C. Versantvoort Financiële prikkels via de fiscaliteit
P. de Beer en S. Hoff: Weg naar werk vol hindernissen
K. Laan, W. Roorda en J. van der Waart: Financiële prikkels aan de aanbodzijde
E. Vogels: Financiële prikkels aan de vraagzijde
P.W.C. Koning: Zoektocht naar prikkels voor UWV
A. Heyma en M. Zijl: Ouderen gevoelig voor financiële prikkels
W.H.J. Hassink: Meer oudere werknemers door prikkels aan de vraagzijde?
A.L. Bovenberg: Speciale grijsschijf voor werkende ouderen
P. Alders en C. van Trier: Trends in het arbeidsmarktbeleid
P. Donker van Heel: Scenario’s voor vormgeving van de fiscalisering
L.G.M. Stevens: Gefiscaliseerd arbeidsmarktbeleid
H.J. ter Bogt: Bureaucratietheorie en andere uitvoeringskwesties
G.J. van den Berg: Arbeidsmarktbeleid tussen efficiëntie en effectiviteit
A.L. Bovenberg: Pijlers onder hogere arbeidsparticipatie
A.M. Reitsma: Op afstand de beste?
1 Zie bijvoorbeeld de bijdrage van Van Zijl in dit ESB-Dossier.
2 M. Arents, N. Brusse, P.A. Donker van Heel en J. van Velden, Evaluatie Regionale Platforms Arbeidsmarktbeleid, Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid/ECORYS-NEI, Den Haag/Rotterdam, 2003.
3 Gezien de verschillen in arbeidsmarktproblematiek tussen regio’s en tussen sectoren zou differentiatie fiscaal mogelijk moeten zijn
(zoals bij de WIR).
Copyright © 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)