Water is goud waard

Water is goud waard
G. van der Laan, P.H.M. Ruys en F.N. Stokman*

D

e overheid streeft naar handhaving van de integratie van winning, produktie
en distributie van water in publiekrechtelijk georganiseerde bedrijven. Dit
stoat echter op gespannen voet met bestuurlijke ontwikkelingen (bet Europese
mededingingsbeleid), en met op gang gekomen marktkrachten. De structuur van de
bedrijfstak zal moeten veranderen. Uit analyse van de te verwachten besluitvorming
blijkt dat de watervoorziening op termijn zal warden verzorgd door zes regionale
bedrijven, waarvan sommige zijn gefuseerd met de energiesector.

De bedrijfstak watervoorziening bestaat in Nederland
uit nutsbedrijven waarvan het beleid door de overheid wordt bepaald. De Europese wetgeving heeft
voor grote beroering gezorgd onder de nutsbedrijven. Marktwerking is mogelijk gebleken in de gasen electriciteitssector, de telecommunicatie, het openbaar vervoer en de gezondheidssector. Wat kunnen
de waterleidingbedrijven verwachten? In dit artikel
staat deze vraag centraal en doen wij verslag van recente discussies over de organisatie van de bedrijfstak in relatie tot het gebruik van water.

De bedrijfstak
De wettelijke basis voor het openbaar nutskarakter
van waterleidingbedrijven is in de 19e eeuw gelegd
toen ontdekt werd dat besmettelijke ziekten effectief
bestreden konden worden door het leveren van zuiver drinkwater. Deze taak werd aan de gemeenten
opgelegd. Inmiddels bedraagt het leidingwatergebruik in Nederland 1,2 mrd m , waarvan ruim 700
mln m3 aan de huishoudens, ruim 250 mln m3 aan de
Industrie en een even grote hoeveelheid aan de klein
zakelijke, agrarische en recreatieve sector1. Daarnaast
vindt er ook eigen winning van zoet water plaats,
door de industrie 250 mln m en door de agrarische
sector gemiddeld 200 mln m3 per jaar2. Karakteristiek
voor de industriele en agrarische waterproduktie is
dat deze dicht bij het (eigen) gebruik plaatsvindt, zodat er geen uitgebreid waterleidingnet nodig is.
Daarentegen is de levering van drinkwater aan huishoudens en de klein zakelijke sector onlosmakelijk
verbonden aan het waterleidingnet.
Van de totale winning van 1,8 mrd m3 watergrondstof bestaat 75% uit grondwater en 25% uit oppervlaktewater, dat voornamelijk uit de Maas en de
Rijn afkomstig is. Het grote aandeel van het grondwater kan worden verklaard uit haar constante kwaliteit,
relatieve ongevoeligheid voor calamiteiten en de eenvoudige zuiveringswijze. De toenemende grondwateronttrekking, de WRR spreekt van een verdubbeling
sinds de jaren vijftig en verwacht een tweede verdub-

beling tussen nu en 20403, draagt bij aan de milieuproblematiek in het algemeen en de verdrogingsproblematiek in het bijzonder. Hoewel de winbare hoeveelheid grondwater enkele malen groter is dan de
huidige onttrekking, wordt het vanwege de verdrogingsproblematiek maatschappelijk niet aanvaardbaar geacht meer grondwater te onttrekken.
De waterleidingbedrijven verzorgen de waterproduktie van de bron tot de tap. Zij zijn dus verticaal
ge’integreerd. De te onderscheiden fasen zijn (1)
winning en produktie, (2) transport en (3) distributie.
Voor de exploitatie van een waterleidingbedrijf is een
vergunning vereist, veelal verleend door de provinciale overheid. Daarnaast worden met de diverse overheden en organisaties (rijk, gemeenten, provincies,
waterschappen, de NS, e.d.) overeenkomsten gesloten en van hen vergunningen verkregen voor de
aanleg en handhaving van leidingen.
De waterleidingbedrijven leveren water van drinkwaterkwaliteit voor al het huishoudelijk, industrieel
en agrarisch gebruik. Van het aan de huishoudens geleverde drinkwater wordt overigens slechts 3% direct
geconsumeerd. Het is goed om dit te realiseren omdat de wettelijke basis voor de publieke functie van
waterleidingbedrijven in belangrijke mate op dit gebruik gebaseerd is. Aan de industrie wordt op be* G. van der Laan is verbonden aan de vakgroep Econometric van de economische faculteit van de Vrije Universiteit
Amsterdam, P.H.M. Ruys is veibonden aan de vakgroep Econometric van de Katholieke Universiteit Brabant en F. Stokman is verbonden aan de vakgroep Sociologie vande Rijksuniversiteit Groningen. Ten tijde van het onderzoek waren
de auteurs als research fellow verbonden aan het NIAS te
Wassenaar. Dit artikel is gebaseerd op P.H.M. Ruys, G. van
der Laan, W.B.G. Liebrand, J.P. Kahan en F.N. Stokman, Watervoorziening in Nederland, uitgebracht in opdracht van
de NV Tilburgse Waterleiding Maatschappij, 1995. Voor referenties wordt naar dit rapport verwezen.
1. LEI-DLO, Landbouw, milieu en economie, Landbouw
Economisch Instituut, Den Haag, 1994.
2. Schatting van de WRR, in WRR, Duurzame risico’s: een
blijvendgegeven, rapport nr. 44, Den Haag, 1994.
3. WRR, 1994, op.cit.

scheiden schaal ook water van andere kwaliteit aan-

Waterbehandeling

geboden.

Water dat door de agrarische sector en bedrijven uit
de grond wordt opgepompt heeft geen distributie- of
transportkosten, maar is daardoor nog geen handelswaar. Als waterleidingbedrijven dit voor de bedrijven
gaan doen, verkopen zij geen water, maar hun kennis en kunde orn water op te pompen. Dit geldt ook
voor waterzuivering, waterbesparing en waterrecirculatie. Deze diensten, inclusief transport en distributie,
duiden we aan met Waterbehandeling. De meerwaarde die de bedrijfstak aan de grondstof water toevoegt
betreft de economische waarde van deze waterbehandeling. Waterbehandeling is wel handelswaar, hoewel het gecompliceerde handelswaar betreft.

De waterleidingbedrijven zijn in Nederland me-

rendeels overheidsbedrijven. Deze worden gekenmerkt door het feit dat zij naamloze vennootschappen volgens privaatrecht zijn, waarvan de aandelen
(bijna) volledig in handen van de overheid zijn die
het beleid van het bedrijf bepaalt. De lokale overheden voeren door middel van deze bedrijven de hun
wettelijk opgelegde taak tot levering van zuiver drinkwater aan alle huishoudens in hun gemeenten uit.
De missie van de bedrijfstak waterleidingbedrijven wordt momenteel door de volgende drie elementen beschreven:
• beschikbaarheid: voorzien in de vraag naar leidingwater door huishoudens en bedrijven;
• kwaliteit: leidingwater van uniforme drinkwaterkwaliteit;
• kostprijs: redelijke prijs, gebaseerd op de kosten.

Deze missie volgt wat de eerste twee onderdelen betreft gedeeltelijk uit de wettelijke taak opgelegd aan
lokale overheden. Het prijsbeleid wordt door het vigerende overheidsbeleid bepaald.

Transport en distributie
Voor watertransport en waterdistributie is er echter
geen markt, mede ten gevolge van het overheidsbeleid dat exclusieve rechten aan waterleidingbedrijven
heeft toegekend. Zolang deze verpakking, i.e. transport en distributie, de hoofdmoot vormt van de kostprijs voor water, is het economisch verklaarbaar dat
alleen water van de hoogste kwaliteit wordt aangeboden. De kwaliteit van het water heeft immers slechts
een gering effect op de kostprijs.

Een markt voor water?
Het door de bedrijfstak vatervoorziening voortgebrachte produkt leidingwater is weliswaar een economisch goed dat wordt gevraagd en aangeboden,
maar kan toch moeilijk worden aangemerkt als handelswaar. Onder handelswaar verstaan we hier een
goed in een zodanige verpakking dat het produkt
verhandelbaar is, d.w.z. een produkt waarvoor meer-

Als we rekening houden met verschil in behoefte aan
waterkwaliteit kunnen we concluderen dat er sprake
is van waterverspilling in hydrologische zin, maar
niet in economische zin. Immers, kwaliteitsdifferentiatie om besparingen mogelijk te maken is op dit moment te duur. De lage prijs van water, in combinatie
met de hoge kwaliteit, maakt differentiatie niet renda-

bel. Is deze prijs de economisch juiste prijs? Juist van-

dere (vele) vragers en aanbieders op de markt aanwe-

wege het ontbreken van de marktwerking geeft de

zig zijn. De vragers beoordelen de kwaliteit/prijs-ver-

prijs van water niet de waardering van het water als

houding en beslissen op grond hiervan of zij kopen

economisch goed weer.

of niet. ledere koper heeft zijn eigen opvatting over
de beste kwaliteit/prijs-verhouding. Terwijl sommi-

gen een lage prijs wensen en daarbij lage kwaliteit
op de koop toenemen, hechten anderen aan hoge
kwaliteit en zijn bereid de daarvoor gevraagde hoge
prijs te betalen. Dit betekent dat er ruimte is voor produkt differentiatie.
De markt voor waterprodukten kent echter maar
weinig produkten. Er bestaat weliswaar een goed
functionerende deelmarkt voor flessenwater, maar
leidingwater overheerst het aanbod. Omdat leidingwater geen handelswaar is, kan de markt voor leidingwater niet goed functioneren. Dit betekent dat

er voor het produkt leidingwater prijsbeleid nodig
is, opgelegd door de overheid of vrijwillig door de
bedrijfstak. Zodra echter andere kwaliteit/prijsverhoudingen ontwikkeld en aangeboden kunnen
worden, die wellicht de hoge transport- en distributiekosten van water omzeilen of verlagen, zal de water-

markt beter kunnen gaan functioneren. Water zelf is
immers, evenals olie of graan, in elke hoeveelheid te
verpakken. Alternatleve ‘verpakkingen’ voor huishoudens zijn: flessenwater en wellicht waterrecirculatie
of waterreservoirs. Als de bedrijfstak water als handelswaar wil ontwikkelen, dan zal zij technologische
verbeteringen van de verpakking moeten gaan ontwerpen.

ESB 6-12-1995

Beleid in verlegenheid
Met betrekking tot de bedrijfstak zijn er een aantal beleidswijzigingen in voorbereiding, die overigens niet
allemaal door de actoren in de bedrijfstak onderschreven worden, noch onderling consistent zijn. Het concept-standpunt van de regering staat verwoordt in
het Beleidsplan drink- en watervoorziening uit mei
1995. Hierin stelt de regering over de gewenste bedrijf stakorganisatie :

• schaalvergroting en samenwerking is noodzakelijk
voor het uitvoeren van beleid inzake de

waterkringloop en van de milieutaak;
• verticale integratie is gewenst om de kwaliteit van
het water te garanderen;
• horizontale integratie met de energiesector is onwenselijk vanwege de grote verschillen in missie,
technologic en cultuur;
• het openbare nutskarakter van de drinkwatervoorziening dient te worden gewaarborgd, zodat de regering geen voorstander is van privatisering van
waterleidingbedrijven, noch van introductie van
het vrije-marktprincipe in de drinkwatersector.
Op grond hiervan zal Nederland zich sterk maken
voor het behoud van de monopoliepositie van drink-

watervoorzieningen, echter slechts voorzover dit uit

het oogpunt van de volksgezondheid strikt noodzakelijk is. Naar de mening van de regering gaan in de
Nederlandse situatie bedrijfsmatigheid en flexibiliteit
hand in hand met overheidszeggenschap. Dit beleidsstandpunt staat echter op gespannen voet met een
aantal ontwikkelingen in de sector. We zullen dat
voor verschillende beleidsterreinen illustreren.

Europees mededingingsbeleid
De basis voor de economische ordening in Europa is
vrije mededinging voor alle ingezetenen op alle markten. Omdat niet alle goederen handelswaar zijn, worden in artikel 90 van het EG-verdrag uitzonderingsmogelijkheden op de mededingingsregel gegeven
voor de vervulling van een dienst van algemeen economisch belang. Waterleidingbedrijven die zijn opgericht met het oog op een regelmatige voorziening
van drinkwater, waarbij de bescherming van de volksgezondheid volledig is gewaarborgd, zijn onderne-

mingen belast met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 90.
Dit geldt echter alleen als het niet-toepassen de taakvervulling van de betrokken dienst zou verhinderen.
Tegelijk streeft de Commissie ernaar de natuurlijke monopolies van de nutsbedrijven te doorbreken
zodra technologische ontwikkelingen dit mogelijk
maken. Ingeval een dergelijk natuurlijk monopolie
veroorzaakt wordt door het gebruik van netwerken,
wordt een scheiding opgelegd tussen het beheer van
netwerken of infrastructuur en het gebruik ervan

(third party access). De Commissie heeft richtlijnen
in deze zin uitgegeven voor de sectoren energie en
telecommunicatie. Voor de drinkwatervoorziening
wordt voorlopig geen initiatief verwacht, alhoewel
ook hier scheiding tussen gebruik en beheer zeer
goed mogelijk is. Wel is de richtlijn voor openbare
aanbesteding ook voor deze sector van toepassing.

Grondstofbeleid
De overheid streeft naar een verschuiving van grond-

overheid toegang tot een indrukwekkende financieringsbron, vergelijkbaar met de belasting op brandstof. Het bedrijfsleven wil juist produkt- en prijsdifferentiatie om een optimale kwaliteit/prijsverhouding
voor het eigen produktieproces te bepalen.

Verticale en horizontal integratie
De Waterleidingbedrijven leveren van de bron tot de
tap en zijn dus verticaal geintegreerd. De overheid
wil hen het beheer van de grondstof water opdragen
ter uitvoering van beleid inzake de waterkringloop
en van de milieutaak. De publieke taak en de daarbij
horende organisatie prevaleert boven de marktgerichte taken en boven marktconform ondernemen. Een
aantal Waterleidingbedrijven zijn echter van mening
dat hun taken, waaronder produktontwikkeling, niet
beperkt hoeft te blijven tot de traditionele op publiek
belang gerichte activiteiten. Sommige bedrijven willen bijvoorbeeld af van de exclusieve territoriale rechten welke nu in de vergunningen zijn opgenomen
om op concurrerende wijze over deze grenzen heen
leveren; of willen water in flessen gaan verkopen in
concurrence met bronwaterproducenten. Andere bedrijven willen hecht samenwerken met niet-waterleidingbedrijven (bijvoorbeeld uit de energiesector).

Privatisering
De overheid streeft niet naar privatisering van de Waterleidingbedrijven. Allocatieve efficientie is voor nationale overheden meestal geen doorslaggevend argument om tot privatisering over te gaan. Bij een
verkrapping van de algemene middelen en afnemende uitkeringen uit het gemeentefonds wordt echter
voor lokale overheden de verleiding groot om hun
bezit te gelde te maken, hetzij door zelf heffingen te
gaan opleggen, hetzij door hun waterbedrijf met
claims op grondwateronttrekking te verkopen aan
particuliere investeerders. Met dit laatste zou een ontwikkeling worden gevolgd die vergelijkbaar is met
de verkoop van het Amsterdamse kabelnet aan een
particulier consortium.

water naar oppervlaktewater als grondstof voor de

waterproduktie, in een verhouding van 75/25 naar
50/50. Als argument wordt verdrpging van de bodem
gehanteerd. Dit streven betekent dat forse investeringen in waterzuivering moeten worden gedaan, die alleen door Waterleidingbedrijven van een grotere
schaal kunnen worden gefinancierd. In dat geval is
het logisch om hydrologische regie’s met gelijksoortige waterstructuur als eenheden te kiezen, waarvan er
vijf tot zes in Nederland kunnen worden aangeduid.
Het gevolg zal zijn dat het aantal bedrijven zal dalen
van dertig tot zes. Deze regionale monopolisering
van de bedrijfstak is gebaseerd op de eisen die grondstof stelt, niet het eindprodukt water.

Prijsbeleid
De overheid streeft naar een uniforme, lage prijs van
het eindprodukt water bij handhaving van een uniforme, hoge kwaliteit. Omdat de kostprijs volgens bovenstaand grondstofbeleid per regio zal verschillen,
heeft de overheid een nivellerende grondwaterbelas-

Gezondheidszorg
We hebben al opgemerkt dat het argument van de gezondheidszorg slechts op een zeer klein deel van het
geleverde leidingwater slaat. Hoewel dit argument
op korte termijn geldig is, kan het zeer wel op langere termijn door de technische produktontwikkeling
worden ontkracht. De kernvragen zijn: (1) kunnen er
alternatieven ontwikkeld worden voor het huidige
produkt leidingwater van uniforme drinkwaterkwaliteit, en/of (2) kunnen alternatieve organisatiestructuren ontworpen worden die op sommige onderdelen
van de watervoorziening het algemeen belang waarborgen en op andere onderdelen marktconform gedrag mogelijk maken. Op de eerste vraag kunnen we
slechts suggesties geven. De tweede vraag is door
ons beter te beantwoorden. We zullen daartoe een
aantal beleidsopties introduceren.

Is de huidige situatie te handhaven?

ting ingevoerd. Met deze regulering wordt het princi-

De huidige bedrijfstakorganisatie als onderdeel van

pe van de kostprijs als richtsnoer verlaten en krijgt de

de publieke sector is gebaseerd op de missie om

goed drinkwater te leveren tegen redelijke prijzen en
geeft weinig prikkels tot het ontwikkelen van nieuwe
produkten op een competitieve markt. Het lijkt goed
mogelijk om de bedrijfsvoering te beperken tot het leveren van drinkwater aan huishoudens en de klein
zakelijke sector. Bovendien lijkt dit veilig te zijn.
Deze markt lijkt geen alternatief te bieden ter vervanging van leidingwater. De kostbare infrastructuur, de
hoge kwaliteitsnormen en het feit dat concessie moet
worden verkregen voor zowel winning van water als
de exploitatie van het leidingnet sluit deze markt geheel af voor buitenstaanders. Anderszijds worden in
deze monopoliemarkt ook de afnemers beschermd,
zolang de lokale overheden als aandeelhouders van
de ondernemingen er belang bij hebben de waterprijs voor hun ingezetenen relatief laag te houden.
Deze schijnbaar stabiele situatie kan echter snel veranderen. De volgende ontwikkelingen dragen hiertoe bij:
• de huidige waterprijs is laag en varieert van / 1 tot

bijna/ 3 per m3. Bij een gemiddelde van/ 2 bedraagt de prijs per liter slechts 0,2 cent. Zelfs bij
een verdubbeling van de prijs blijft het leidingwater voor de consument nog honderden malen
goedkoper dan eventuele alternatieven. Maar de
prijs van leidingwater zal in de toekomst relatief
sterk stijgen. Niet alleen hebben de overheden water als een geschikte bron voor belasting ontdekt,
ook zullen de hoge kosten van infrastructurele zuiveringsinstallaties verrekend worden. De huidige
waterprijs leidt in ieder geval niet tot een allocatiefefficient gebruik, aangezien in deze prijs geen rekening wordt gehouden met de negatieve effecten
van de waterwinning op het milieu;

Als dezelfde lokale overheden die de concessies voor
de winning van grondwater verlenen ook meerder-

heidsaandeelhouder zijn van de grondwaterbedrijven, dan beschikken deze overheden over een enorme potentiele bron van inkomen. Dank zij het
overheidsbeleid in het verleden is dit surplus niet als
monopoliewinst door de overheid toegeeigend, maar
aan de consument gelaten. Indien echter de waterleidingbedrijven op een simpele wijze geprivatiseerd
worden, dan zal dit surplus ongetwijfeld naar de financiele markten toe rollen nadat over de compensatie aan de overheden onderhandeld is. De consument kan dan alleen bij een strakke regulering een
redelijke prijs-kwaliteitverhouding verwachten tenzij
inmiddels de markt voor waterprodukten zodanig

ontwikkeld is dat op deze markt volwaardige competitie is ontstaan en daarmee de prijs-kwaliteitsverhouding door onderlinge concurrentie wordt bepaald. Alleen dan vindt echte privatisering plaats.
Hiermee is de cirkel rond. Uit het voorgaande
volgt dat de huidige prijs-minimerende overheidsbedrijven hun missie tot het leveren van goed drinkwater tegen redelijke prijzen kunnen blijven waarmaken, als zij zich ontwikkelen tot winstmaximerende
private ondernemingen op een competitieve markt.
Privatisering en produktontwikkeling gaan hierbij
hand in hand. Enerzijds is produktontwikkeling het
best gewaarborgd binnen private ondernemingen, anderszijds is echte privatisering van bedrijven alleen
gewenst als hun outputmarkten competitief zijn,

waarvoor produktontwikkeling tot handelswaar weer
een voorwaarde is.

• waterprodukten die momenteel niet door de water-

Naar een nieuwe missie

leidingbedrijven geleverd worden zullen meer kansen krijgen. Hierbij denken we niet alleen aan flessenwater, maar vooral aan waterkundige adviezen
inzake zuiverings- en recyclingtechnologie;
• als deze markten goed ontwikkeld zijn zullen grote
buitenlandse bedrijven ook in Nederland actief
worden;
• de energiesector heeft grote belangstelling voor
nauwere (horizontale) integratie met de watersector, met name op het gebied van de distributie.
Een dergelijke integratie heeft in Zeeland al plaatsgevonden;
• particuliere bedrijven zullen steeds meer gaan on-

In nieuw te formuleren beleid gaan we ervanuit dat
de beschikbaarheid van water van verschillende kwaliteit centraal staat. Er is dus sprake van produktdifferentiatie en marktwerking. De missie van de bedrijfstak moet daartoe worden verbreed tot:
Beschikbaarheid: voorzien in de vraag van huishoudens en bedrijven naar water van verschillende
kwaliteit, waaronder drinkwater kwaliteit;
Infrastructuur: verbeteren en instandhouden van
de hydrologische infrastructuur welke de garantie
biedt voor de beschikbaarheid van de grondstof water op lange termijn. Deze grondstof door middel van
concessies aan waterproducenten en directe gebrui-

derhandelen met waterleidingbedrijven omtrent de
door hen gewenste kwaliteit/prijsverhouding. Differentiatie van waterprodukten en – prijzen is
onontkoombaar. Wanneer de prijzen voldoende gestegen zijn, zullen zij zelf meer aan waterbehandeling gaan doen;
• de publieke waterzuiveringsprojecten zullen aanvullend worden op de industriele recycling-projecten en een meer beperkte rol gaan spelen.
• op langere termijn zal de watertechnologie zover
ontwikkeld zijn dat de overheid het niet meer tot
haar taak hoeft te rekenen om schoon drinkwater
aan de huishoudens te leveren. Deze taak kan dan
aan de markt van waterprodukten worden overgelaten. Hiermede vervalt de wettelijke grondslag
voor het waterleidingbedrijf als nutsbedrijf.

ESB 6-12-1995

kers ter beschikking stellen, waardoor de waarde van
de waterbronnen zichtbaar •wordt;
prijsbeleid: de prijs van waterprodukten en van
de watergrondstof wordt bepaald door schaarsteverhoudingen en alternatieve aanwendingsmogelijkheden. Daardoor kunnen waterprodukten als handelswaar worden ontwikkeld.

Beleidsopties
Deze ontwikkelingen zullen tot een andere bedrijfstakorganisatie leiden. Alle betrokken actoren hebben
bepaalde opvattingen en voorkeuren, zodat de uitkomst op dit moment onbepaald is. Wij presenteren
hieronder drie beleidsopties. Deze drie optics kun-

nen als realistisch beschouwd worden, hoewel ze

I

niet alle drie vanuit economisch standpunt optimaal
zijn.

A. Continuering: lokale overheden bepalen
schaalvergroting
Uitgangspunt is dat de waterleidingbedrijven overheidsbedrijven blijven. De huidige bedrijfstakorganisatie biedt enerzijds bescherming tegen de mededingingswetten van de EG, maar vormt anderzijds een
keurslijf voor het bedrijfsbeleid omdat dan juist voorkomen moet worden dat handelswaar ontwikkeld
wordt. Het is echter goed mogelijk dat bedrijven hun

eigen weg zoeken met overheden, concurrenten en
contractanten en initiatieven nemen op basis van vrijwilligheid. Op termijn zullen dan te dure overheidsbedrijven worden overgenomen door overheidsbedrijven met beter management en zullen sommige
bedrijfsonderdelen extern worden uitbesteed, waarschijnlijk aan geprivatiseerde buitenlandse watervoorzieningsbedrijven. Door deze ontwikkeling blijft de
markt gesloten en is er weinig ruimte voor het ontwikkelen van nieuwe waterprodukten. Op korte
termijn is deze optie goed uitvoerbaar. Op langere
termijn betekent het echter dat de bedrijfstak de aansluiting met de internationale ontwikkelingen gaat

missen en onvoldoende initiatieven zal ontwikkelen.
Daarmee komt de allocatieve efficientie in gevaar.

B. Privatisering: de markt als beleidsbepaler
In deze optie bepalen de financiele markten het beleid van — onderdelen van – de watervoorziening

onder voorwaarden en regulering van de overheden.
Zolang de output van de waterleidingbedrijven nog
niet verhandelbaar is in de vorm van gevarieerde waterprodukten, is regulering van kwaliteit en prijs van
water onvermijdelijk. Dit maakt ontwikkeling van
nieuwe waterprodukten relatief oninteressant voor
naar winst strevende bedrijven. Het Britse voorbeeld
laat zien dat de monopoliewinsten uit de watersector
door de bedrijven worden besteed in ongereguleerde
markten, die los staan van de watersector.
We kunnen onderscheid maken in de privatise-

ring van de verschillende produktie-eenheden van
het waterbedrijf, nl. de waterproduktie, watertransport, en waterverkoop c.q. waterlevering. Dit betekent dat binnen deze optie meerdere varianten aanwezig zijn. Het duidelijkst is de variant waarin alle
bedrijven vrij zijn hun eigen beleid te bepalen. Maar

veel genoemd is de variant waarin er een nationale
produktie en transport vennootschap wettelijk wordt
gevormd, die vervolgens deeltaken uitbesteedt door
middel van dochtervennootschappen of contracten
met derden: de NV Water Nederland. Dit hoeft dus
niet te betekenen dat deze NV alle produktietaken
zelf uitvoert, maar deze wel coordineert. De NV Water Nederland kan bijvoorbeeld alle waterbronnen en
het leidingnet in eigendom hebben en het beheer
van waterleidingbedrijven of zelfs de exploitatie van
waterbronnen uitbesteden aan geprivatiseerde bedrijven, onder andere aan geprivatiseerde buitenlandse
bedrijven. Er is natuurlijk geen enkele reden om aan
te nemen dat deze NV Water Nederland op langere
termijn niet verkocht zal worden aan een groter syn-

dicaat.

i| B
|B M

C. Structurering: regionale belangen

gewaarborgd in een internationale markt
Onder deze optie wordt de bedrijfstak opgedeeld in
publieke’ en private bedrijven. De publieke bedrijven
krijgen tot taak om de publieke belangen zoals de
kwaliteit van het drinkwater, de waterkringloop en
de gevolgen van de waterwinning voor het milieu
effectief te bewaken. Deze publieke belangen kunnen bijvoorbeeld worden ondergebracht bij regionale
waterschappen. De private bedrijven maken efficiente produktie, transport en distribute mogelijk op een
competitieve markt. Deze private bedrijven krijgen
op basis van samenhang in winnings- en afzetgebied
een concessie van het publieke orgaan. In deze optie
voeren de bedrijven een eigen beleid voor de ontwikkeling van waterprodukten en waterbehandeling.
Deze ontwikkelingen krijgen daardoor volop kans
waardoor aansluiting bij internationale ontwikkelingen kan worden behouden en daarbij zelfs een leidende positie kan worden ingenomen. Dit bevordert
de economische groei en de werkgelegenheid.

Politieke haalbaarheid
De haalbaarheid van bovengenoemde optics is door
ons onderzocht in gesprekken met enkele experts op
het gebied van de bedrijfstak. De uitkomsten van de
interviews zijn vervolgens geanalyseerd met daartoe
ontwikkelde modellen . Hiertoe wordt voor elk
hoofdpunt van besluitvorming nagegaan hoeveel
steun door de belanghebbenden wordt gegeven aan
de diverse alternatieven, en wat hun effectieve macht
is met betrekking tot de besluitvorming. Met computersimulaties kunnen vervolgens de te verwachten uitkomsten in kaart worden gebracht. Een drietal besluitvormingspunten is op deze wijze geevalueerd.

Concentratie
Op dit moment wordt de watervoorziening verzorgd
door ongeveer 35 bedrijven die zich hebben georganiseerd in de VEWIN, een samenwerkingsverband
met slechts zeer beperkte bevoegdheden. Omdat een
aantal fusies cq. fusiebesprekingen in een vergevorderd stadium is, gaan wij uit van een huidige voorzie-

ning door een twintigtal bedrijven. Een aantal groepen wenst een sterkere concentratie. Deze verdere
concentratie kan worden verkregen via fusies van bedrijven en/of door het samenwerkingsverband uit te
bouwen tot een orgaan met duidelijke bevoegdheden (vergelijkbaar met een holding). Uitgaande van
de gewenste situatie over vijf jaar, hebben wij nagegaan hoeveel politieke steun aan de verschillende alternatieven wordt gegeven.
De huidige status quo van twintig bedrijven met
een zwak samenwerkingsverband verkrijgt veruit de
krachtigste steun. Die steun wordt vooral opgebouwd vanuit Economische Zaken, gemeenten die
(mede)eigenaar van waterleidingbedrijven zijn, de
energiesector, de vakbonden en een aantal directeuren binnen de VEWIN. Al deze groepen zijn voorstan4. Zie B. Bueno de Mesquita en F.N. Stokman (red.), European community decision making. Models, applications
and comparisons, New haven, Yale University Press, 1994.

der van koppeling van watervoorziening aan energielevering. Zij denken dat beter te kunnen bereiken als
de watervoorziening gefragmenteerd is. De provincies staan wel huiverig tegenover een al te vergaande
concentratie maar willen wel de samenwerking versterken.
Concentratie tot een zestal bedrijven wordt nagestreefd door de grote meerderheid van directeuren
van waterleidingbedrijven en het Ministerie van
VROM. Deze VEWIN-directeuren zien hierin een garantie om de watervoorziening zelfstandig te houden,
terwijl VROM op die manier de milieubelangen wil
waarborgen. VROM wenst daartoe zelfs een sterk samenwerkingsverband boven die zes bedrijven.
Hoewel er dus grote steun is voor het handhaven
van de status quo, laat onze besluitvormingsanalyse
zien dat de meerderheid van de VEWIN-directeuren
erin zal slagen haar standpunt voor zes bedrijven zonder sterke koepel te handhaven, en uiteindelijk vrijwel alle andere groepen op dit standpunt te krijgen.
Een minderheid sluit zich hier center niet bij aan.
Deze twee groepen worden steeds meer bereid risico’s te nemen om hun standpunt toch te realiseren.
Dit betekent een fundamentele verdeeldheid binnen
de VEWIN tussen twee groepen die niet bij elkaar komen. Het evenwicht van zes bedrijven zonder holding blijft dan ook enigszins labiel.

Zelfstandigheid
Het tweede besluit betreft de vraag of de watervoorziening geheel zelfstandig moet blijven, geheel gefuseerd moet worden met energievoorziening of dat
beide mogelijkheden naast elkaar moeten kunnen
blijven bestaan. Voorstander van een volledige fusie
is slechts een minderheid van VEWIN-directeuren.
Deze staan lijnrecht tegenover de grote meerderheid
van VEWIN-directeuren die juist een zelfstandige organisatie van de watervoorziening wil afdwingen.
Deze laatste groep wordt daarbij gesteund door het
Ministerie van VROM (milieubelangen), de gemeenten, waterschappen en milieugroeperingen. De overige groepen wensen beide mogelijkheden open te
laten. Dit geldt m.n. voor EZ en de energiesector zelf.
Wegens de grote effectieve macht achter een geheel
zelfstandige watervoorziening lijkt dat standpunt in
eerste instantie te winnen. Als Economische Zaken
en de energiesector in staat zijn hun standpunt te
handhaven, leidt dit leidt op termijn tot afbrokkeling
van de steun voor de zelfstandige watervoorziening
en tot een besluit waarbij beide vormen van watervoorziening naast elkaar zullen blijven bestaan.

Verticale integratie
Het derde besluit betreft de vraag of de ‘watervoorziening verticaal geintegreerd moet blijven (de huidige
situatie). Denkbaar is dat alleen de produktie van water publiekrechtelijk wordt georganiseerd, terwijl het
transport en de distributie door private bedrijven of
energiebedrijven wordt verzorgd (tegen mogelijk
meer commerciele tarieven). Nog extremer zou de gehele watervoorziening via private bedrijven kunnen
worden georganiseerd zoals in het Britse model.
Uit ons onderzoek (interviews) blijkt dat het Britse model geen binnenlandse steun krijgt, alleen

ESB 6-12-1995

steun vanuit de Europese Unie. VROM, de meerderheid van VEWIN-directeuren, de provincies en de
consumentenbond willen verticaal geintegreerde
watervoorziening. Economische Zaken, de energiesector, het Ministerie van VWS, de gemeentelijke
(mede)eigenaren en de minderheid van VEWIN-directeuren zien de scheiding tussen produktie en levering van water als het meest aantrekkelijke alternatief. Dit heeft te maken met het feit dat de
energiebedrijven eigenlijk alleen gei’nteresseerd zijn
in de levering van water, niet in de produktie.
Uit de besluitvormingsanalyse blijkt dat op termijn
het standpunt voor verticale integratie steeds meer
steun zal verliezen, en dat uiteindelijk vrijwel alle
groepen een scheiding tussen produktie en distributie voorstaan. Wanneer wij de drie besluiten aan elkaar koppelen en nagaan welke uitruilen van standpunten tussen groepen te verwachten zijn, dan zien
wij de volgende richting van een politick compromis.
De meerderheid van de VEWIN-directeuren is bereid
zich neer te leggen bij een watervoorziening die op
basis van vrijwilligheid samen kan gaan met de energiebedrijven, mils de energiesector zich neerlegt bij
een sterkere concentratie in de watervoorziening
(zes bedrijven zonder holding). Daarnaast is VROM
bereid de mogelijkheid tot samenwerking met energiebedrijven te steunen indien de energiesector bereid is de geintegreerde watervoorziening te garanderen en deze niet te splitsen in een publiekrechtelijke
produktie en commerciele distributie.

Conclusie
De ontwikkelingen in de bedrijfstak maken het formuleren van een nieuwe missie nodig, waarin de beschikbaarheid van water van verschillende kwaliteit
centraal staat. Het prijsbeleid wordt dan niet meer bepaald door de kostprijs, maar door onderlinge concurrentie op een competitieve markt. Deze missie
kan het beste worden uitgevoerd als er een scheiding
wordt doorgevoerd van publieke en private bedrijven. De resultaten van onze besluitvormingsanalyse
wijzen echter sterk naar realisatie van de eerste beleidsoptie, continuering van de huidige organisatie
met schaalvergroting. Uiteindelijk zullen hierbij zes
bedrijven overblijven, waarvan een aantal gefuseerd
met de energiesector. Geintegreerde publiekrechtelijke watervoorziening van produktie en distributie
blijft gehandhaafd.
Zoals wij hebben aangegeven is deze optie op
korte termijn goed realiseerbaar, maar leidt zij op langere termijn tot problemen. Nederland zal hiermee
aansluiting op internationale ontwikkelingen gaan
missen. Het gevaar bestaat dan dat onder druk van
de economische omstandigheden toch bepaalde onderdelen extern zullen worden uitbesteed aan geprivatiseerde buitenlandse ondernemingen (optie B).

De realisering van de vanuit economisch standpunt
meest wenselijke uitkomst (optie C) lijkt op dit moment echter de minst waarschijnlijke keuze.
G. van der Loan, P.H.M. Ruys en F.N. Stokman