Voorzichtig met
depositogaranties!
In E5B van 2 maart jl. pleit Ronaid de Ridder voor een betere bescherming van de houders van levensverzekeringen, door middel van een
garantiesysteem. Is zo’n depositogarantie wenselijk?
Illiquiditeit
De Ridder baseert zijn conclusie op
de depositobescherming
in het bankwezen 1. Daar worden depositogaranties verstrekt op grond van twee
argumenten: illiquiditeit en crediteurenbescherming. De illiquiditeit heeft
betrekking op de termijntransformatie door het bankwezen. De looptijd
van de uitzettingen, zoals leningen,
ligt beduidend boven de looptijd van
de verplichtingen van banken zoals
spaar- en betaaltegoeden2.
Bij onverwachte massale opvragingen is het
bankwezen nooit in staat aan alle verplichtingen te voldoen. Dit is voor
overheden veelal aanleiding geweest
om liquiditeitseisen in te stellen en
om een vangnet te organiseren in de
vorm van een depositogarantiestelsel.
Hiermee probeert men het vertrouwen van het publiek in het financiële
systeem, i.c. het bankwezen, tot
stand te brengen en daarmee te voorkomen dat zich massale opvragingen
voordoen. Dat kan ontwrichtend zijn
voor de rest van de economie. De
kortlopende verplichtingen van banken hebben namelijk in hoge mate
een monetair karakter. In de literatuur wordt sterk getwijfeld aan de
waarde van depositogaranties
bij het
voorkomen van ‘bank runs,3.
De termijntransformatie door levensverzekeraars wijkt sterk af van
die van banken. De opvraging van
hun verplichtingen is hoofdzakelijk
gebaseerd op demografische factoren
en kan in belangrijke mate becijferd
worden aan de hand van actuariële
analyse. De verplichtingen van de
verzekeraars krijgen op de balans gestalte in de vorm van een technische
voorziening. Dat is het bedrag dat
aanwezig moet zijn om met de te ontvangen premies aan de verplichtingen te kunnen voldoen. De verplichtingen van het bankwezen bestaan
ESB 13-4-1994
voor een groot deel uit interbancaire
leningen, deposito’s, spaargelden en
rekening-couranttegoeden,
die alle
op korte termijn opvraagbaar zijn.
Vorderingen van de polishouders op
levensverzekeringsmaatschappijen
zijn alleen opvraagbaar onder bepaalde condities en zijn dikwijls onderhevig aan een boetebeding. Verzekerd
spaarprodukten
fungeren niet als betaalmiddel en hebben nauwelijks een
monetair karakter. In economische
zin is er wat dat betreft geen noodzaak om tot garantie van polissen
met een spaarelement over te gaan,
laat staan tot garantie voor andere
verzekeringsprodukten.
Verder zijn
de vorderingen van de levensverzekeraars zijn veel liquider dan die van
banken, omdat ze voor een veel groter deel uit via de markt verhandel
bare waardepapieren
bestaan.
Crediteurenbescherming
Als tweede argument voor de introductie van een depositogarantie in
het verzekeringswezen
noemt De Ridder de bescherming van crediteuren.
Voor bescherming van bankcrediteuren wordt aangevoerd dat deze niet
deskundig zouden zijn en dat de keuze van een bank beperkt wordt door
het geringe aantal banken. De Ridder
acht deze argumenten ook van toepassing op polishouders. Daartegen
is een drietal bezwaren aan te voeren. In de eerste plaats heeft in Nederland het argument van de crediteurenbescherming geen rol gespeeld bij de
introductie van een garantieregeling
in de jaren zestig4. Dit in tegenstelling tot de VS, waar depositoverzekering reeds in de jaren dertig geïntroduceerd werd. Ten tweede wekt het
bevreemding om, zoals De Ridder
suggereert, de consument als onwetende burger te bestempelen inzake
de aanschaf van financiële diensten.
Elders wordt zij juist als calculerende
burger gekarakteriseerd, die slim gebruik maakt van de mazen in de fiscale wetgeving. Ten derde is geen sprake van een gering aantal (potentiële)
aanbieders van financiële diensten.
Ervaringen in de VS
De depositogarantieregeling
in de VS
is volgens De Ridder van grote waarde gebleken. Die waarde geldt echter
vooral de belastingbetaler, gezien het
feit dat de schattingen voor het financieren van de kosten van faillissementen en saneringen van spaar- en leeninstellingen van $ 350 tot 500 mrd
reiken5. Volgens Lawrence White is
het genereuze depositoverzekeringsstelsel mede debet aan de spaarbankcrisis in de VS. Hierbij kritiseert hij
met name het achterwege laten van
een adequate premiestelling en van
een veel te gemakkelijk toelaten van
instellingen die onder de garantieregeling deposito’s mogen aantrekken.
Hierdoor is het, door De Ridder gebagatelliseerde, moral hazard probleem
actueel. In wezen betreft het zelfs
een dubbel moral hazard. In de eerste plaats zijn de mensen die een deposito willen plaatsen minder kritisch
ten aanzien van de kwaliteit van de
instelling omdat ze door het garantiestelsel toch een vast bedrag zeker terugkrijgen. Deposanten zullen hun
middelen dan stallen bij de instelling
die de hoogste rente geeft.
In de tweede plaats is de instelling
die dergelijke deposito’s mag aantrekken geneigd en genoodzaakt extra risico’s te nemen om de beloofde rente
daadwerkelijk te kunnen vergoeden.
1. R. de Ridder, Een betere bescherming
van polishouders van verzekeringen,
ESB,
2 maart 1994, blz. 192-195.
2. Uit de vervalkalender
in het DNB-jaarverslag 1990 blijkt b.V. dat de binnen een
maand door de banken te ontvangen gelden slechts 52% vormen van de binnen
een maand te verrichten terugbetalingen.
3. Zie voor een overzicht: S. Bhattacharya
en A.Y. Thakor, Contemporary banking
theory, journalof Financial Intermediation, jg. 3, 1993, blz. 2-50.
4. Zie c.]. Rijnvos, Collectieve crediteurenbescherming in het bankwezen, in: ].H.
Koning, G.P.L. van Roij en].]. Sijben
(red.), Zicht op bancaire en monetaire wereld, Stenfert Kroese, Leiden/Antwerpen,
1984, blz. 60-82.
5. L.]. White, Tbe S&Ldebacle. Puhlic poli-
cy lessons for bank and thrift regulation,
Oxford University Press, New York en
Oxford, 1991.
Samen met een inadequaat bedrijfseconomisch toezicht leidde dit in de
VS mede tot de beruchte spaarbankcrisis. Zo gingen tussen 1980 en 1992
bijna 1500 banken failliet waarvan de
deposito’s gegarandeerd werden
door de Federal Deposit Insurance
Corporation. Ten opzichte van het
naoorlogse hoogtepunt 1984 is het
aantal commerciële banken in de VS
met 25% teruggelopen, waardoor er
nu minder banken zijn dan ooit eerder in deze eeuw6.
Bescherming door overheid?
De problemen bij Vie d’Or kwamen
voort uit mismanagement door de leiding. Robuuster en tijdiger optreden
van de Verzekeringskamer had hier
mogelijk soelaas kunnen bieden,
maar voor een definitieve conclusie
hieromtrent lijkt het nog te vroeg. Bescherming van de polishouders zou
in ieder geval niet bijgedragen hebben aan het voorkomen van de problemen bij Vie d’Or.
Als polishouders beschermd moeten worden, is dat dan een taak voor
de overheid? De Ridder pleit voor
een overheidsgarantie voor verzekerd
sparen. Daarmee lijkt de verzekerde
spaarder dubbel beloond te worden.
In de eerste plaats is de spaarder
immers, tot een bepaald bedrag, zeker van een uitkering. Maar in de
tweede plaats wordt het verzekerd
sparen door de overheid ook nog
eens fiscaal gunstig behandeld in vergelijking met meer traditionele (bancaire) spaarvormen. Met de polisgarantie zou een systeem gecreëerd
worden waarbij de polishouder alleen maar kan winnen en waarbij de
overheid alleen maar kan verliezen:
spaargeld wordt omgezet in verzekerd spaargeld waardoor de overheid
inkomstenbelasting misloopt en bij
faillissementen moet de overheid de
schade vergoeden, maar als het goed
gaat staat daar geen beloning tegenover. Gezien de complexiteit van het
verzekerd spaarprodukt in vergelijking met een gewone spaarrekening,
gecombineerd met het gegeven dat
verzekerd sparen vooral vanaf een
modaal inkomen fiscaal aantrekkelijk
is, lijkt regulering door de overheid
in de door De Ridder gewenste richting weinig efficiënt. Bescherming
kan mede geschieden door herverzekering van de levensverzekeraar.
Ook de polishouder mag op een eigen verantwoordelijkheid
gewezen
worden. Hij of zij kan geadviseerd
worden niet uitsluitend af te gaan op
de hoogste beloofde rendementen.
Dit is een illustratie van het verschijnsel adverse selection. In het geval
van verzekeren betekent het dat juist
degenen die extra blootstaan aan het
te verzekeren risico geneigd zullen
zijn een verzekering af te sluiten. Ze
zullen dit blijven doen als de verzekeringspremie wordt verhoogd. Maar
zo’n premieverhoging zal ook mensen afstoten. Vooral de mensen die
weinig risico lopen zullen dan afzien
van een verzekering. Dit leidt tot een
verdere premieverhoging. Aldus
wordt een zichzelf versterkend proces in werking gezet en uiteindelijk
blijft de verzekeraar zitten met de
meest riskante klanten. De prijs van
een produkt is door de asymmetrische informatie tussen verzekeraar en
verzekerde een imperfect kwaliteitssignaal7.
Conclusie
Het is de vraag of het Nederlandse financiële systeem gebaat is met de uitbreiding van het garantiestelsel, zoals
voorgesteld door De Ridder. Allereerst zijn er, nog steeds, omvangrijke
verschillen tussen het bank- en het
verzekeringsbedrijf. Daarnaast zijn de
ervaringen met het genereuze depositogarantiestelsel in de VS niet onverdeeld gunstig. Verder is de argumentatie voor uitbreiding van depositogarantie naar verzekerd sparen weinig robuust, gezien het niet-monetaire karakter van verzekerd spaarprodukten. Tot slot kan men betwijfelen
of het een taak is van de overheid
om polishouders te beschermen.
Hert Scholtens
De auteur is werkzaam bij de vakgroep
macro-economie van de Universiteit van
Amsterdam.
6. D.e. Wheelock, Is the banking industry
in decline? Pederal Reserve Bank of St.
Louis Review, nr. 5, 1993, blz. 3-22.
7. Dit is een uitdrukking van het zogenaamde lemons problem, zie: G.A. Akerlof, The market for “lemons”: quality uncertainty and the market mechanism,
Quarterlyjournal
blz. 488-500.
of Economics, 1970,
In zijn artikel komt Bert Scholtens tot
de conclusie dat er geen zwaar wegende argumenten zijn voor introductie van een garantieregeling voor
polishouders. Vooropgesteld moet
worden dat crediteurenbescherming
problemen bij financiële instellingen
niet kan voorkomen, maar een bijdrage kan leveren aan het voorkomen
van erger als het kwaad is geschied.
De opmerkingen van Scholtens vallen in zes delen uiteen:
• de geringere gevoeligheid van verzekeringsmaatschappijen
voor
‘runs’;
• de calculerende burger die geen
bescherming behoeft;
• het probleem van moral hazard en
adverse selection;
• het falen van het depositoverzekeringssysteem in het bankwezen in
de VS in de jaren tachtig;
• de fiscale bevoordeling van verzekeringssparen; en
• de vraag of bescherming van polishouders wel een overheidstaak is.
In dezelfde volgorde zal ik op het
betoog van Scholtens ingaan.
Er zijn verschillen tussen banken en
verzekeringsmaatschappijen
wat betreft het liquiditeitskarakter van de
vorderingen op de instellingen. Zoals
ik in mijn artikel heb aangegeven,
speelt het ‘bank run ‘-argument bij verzekeringen derhalve een geringe rol,
zodat er geen verschil van inzicht is
tussen Scholtens en mij.
Aangaande de ‘calculerende’ burger, merk ik op dat de feitelijke gang
van zaken aangeeft dat de burger rekenfouten maakt die te wijten zijn
aan onwetendheid. Een voorbeeld is
het faillisement van de Tilburgsche
Hypotheekbank (THB) in het begin
van de jaren tachtig, waardoor zeer
veel kleine spaarders werden gedupeerd. Deze mensen waren totaal
onwetend over de feitelijke gang van
zaken bij de THB. Sterker nog, het
heeft er alle schijn van dat zelfs De
Nederlandsche Bank in eerste instantie de ontwikkelingen als niet ernstig
genoeg heeft getaxeerd. Het is de
vraag of deze fouten vanwege de
complexiteit van de materie de burger altijd mogen worden aangerekend. Gelukkig heeft de Collectieve
Garantieregeling, die berust op onderlinge afspraken tussen banken en in
tegenstelling tot het Amerikaanse sys
teem geen premieheffing en fondsvorming kent, het leed van de spaarders kunnen verzachten.
Moral hazard (en ook adverse
selection) zijn bij introductie van
crediteurenbescherming
een probleem als consumenten goed geïnformeerd zijn en de beschikbare informatie ook adequaat interpreteren. Dit
ligt minder voor de hand bij de kleinere financiële consumenten, waar
het gaat om relatief kleine bedragen,
waardoor het voor elke individuele
spaarder minder aantrekkelijk is grote kosten te maken om tot een zeer
afgewogen oordeel te komen of extra
rente opweegt tegen minder bescherming en omgekeerd. Daarmee worden moral hazard en adverse selection niet weggeschoven, maar bij
partiële crediteurenbescherming
zal
de betekenis van beide effecten afnemen. De Collectieve Garantieregeling
in het bankwezen heeft in de praktijk
nog geen aantoonbare moral hazard
of andere effecten teweeg gebracht.
Dat is mede te danken aan de gewoonte de Collectieve Garantieregeling niet als reclame-instrument te
gebruiken, in tegenstelling tot de
Verenigde Staten (VS) waar banken
wel adverteren met hun lidmaatschap
van de FDIC. In mijn artikel heb ik
daarom ook bij verzekeringsmaatschappijen gepleit voor een partiële
bescherming voor de kleine financiele consument naar analogie van de
ervaringen in het bankwezen.
Door te wijzen op de problemen
bij het depositoverzekeringssysteem
in de VS in de jaren tachtig worden
te gemakkelijk goede ervaringen met
het systeem in de jaren dertig en in
ruim vijftig jaar daarna vergeten. De
problemen in de VS in recente jaren
duiden eerder op een onvoldoende
aanpassing van een systeem uit de jaren dertig aan het marktconforme
denken en gedrag van onze tijd. Een
verzekeringspremie per bank die
meer gerelateerd is aan het risico van
de betrokken instelling, zou voor een
deel de huidige problemen met depositoverzekering wegnemen, omdat
het bancaire gedrag met een variabele premie door de markt wordt gecorrigeerd. Het gebrek aan aanpassingen is echter nog geen reden aan de
gedachte van depositobescherming
geen enkele waarde toe te kennen.
Tegen de opmerkingen van Scholtens ten aanzien van het fiscale voordeel van verzekeringssparen kan worden ingebracht, dat de de fiscale
E5B 13-4-1993
voordelen een geringere rol spelen
bij de kleinere, minder dan modaal
verdienende financiële consument.
Over de rol van de overheid merk ik
op dat dat een kwestie is van visie op
de maatschappij. Er is echter niets dat
een particuliere aanpak in de weg
staat, eventueel gestimuleerd door de
overheid. Scholtens oppert die gedachte zelf al met zijn voorstel tot herverzekering van de levensverzekeraar. Maar die constructie is mijns
inziens een (particuliere) variant van
een collectieve garantieregeling.
Samenvattend trek ik de conclusie
dat er geen reden is de kerngedachte
van partiële bescherming van polishouders te verwerpen. Verheugend is
het dat na eerdere pogingen in de jaren tachtig ook de Verzekeringskamer bij monde van haar voorzitter in
het onlangs verschenen jaarverslag
de introductie van een garantieregeling voor polishouders weer bespreekbaar tracht te maken.
R. de Ridder