Vissen in troebel water
E. Bulte, H. Folmer en W.J.M. Heijman*
V
is kan beschouwd warden als een vernieuwbare hulpbron. Vrije toegang tot de
oceanen leidt tot overbevissing en op een gegeven moment tot bet uitsterven van
soorten. Dit wordt voorkomen als er op de vis eigendomsrechten rusten, en de vissers
een ‘rent’ moeten betalen voor degevangen vis. Vanaf 1983 voert de Europese Unie
een gemeenschappelijk visserijbeleid, waarbij de lidstaten quota krijgen toebedeeld
voor de vangsten van verschillende vissoorten. Nadere analyse van deprijzen van vis
leert dat dit beleid succesvol is geweest: sinds bet beleid is ingevoerd, is de ‘rent’ flink
toegenomen. De Europese ervaringen bieden goede uitgangspunten voor beleid op
grotere schaal.
De kranten stonden en staan er bol van. De Volkskrant kopte paginabreed “De oceanen raken leeg en
de vissersvloot aan lager wal” en meer recentelijk
“Lege zeeen, lege netten, lege borden” . Spaanse vissers kregen het aan de stok met de marine van respectievelijk Frankrijk, Groot-Brittanie en lerland.
Daarnaast raakten IJsland en Noorwegen slaags over
kabeljauwvoorraden, en een Russisch marineschip
loste een aantal schoten op een Japanse vissersboot.
Dit voorjaar ontstond een visserijconflict tussen Canada en de Europese Unie over het vangen van heilbot
door Spaanse schepen net buiten de Canadese exclusieve zone van 200 zeemijl.
Door teruglopende vispopulaties groeit de werkloosheid in gemeenschappen die traditioneel afhankelijk zijn van de visvangst, en nemen de Internationale spanningen toe. In State of the World 1995
concluderen Brown en de zijnen dat de zeevisserij
aan de vooravond van een crisis staat . Een van de
criteria waarop zij deze uitspraak baseren is de wereldwijde prijsstijging van visprodukten. De schaarste
zou toenemen omdat duurzame vangstniveaus overschreden zijn. Het lijkt alsof het visserijbeleid gefaald
heeft. In dit artikel wordt betoogd dat het Europese
visserijbeleid wel degelijk nut heeft gehad. Daarmee
is uiteraard niet gezegd dat het huidige beleid optimaal zou zijn, maar wel dat de toestand zonder beleid nog veel slechter geweest zou zijn.
Efficient beheer van visvoorraden
De economische theorie biedt een duidelijke en simpele regel voor de efficiente exploitatie van een natuurlijke hulpbron. Bij een niet-vernieuwbare hulpbron zoals een mijn of een olieveld is er sprake van
efficiente exploitatie als de groeivoet van de ‘rent’
(gedefinieerd als het verschil tussen prijs en marginale exploitatiekosten) gelijk is aan de rentevoet r . De
‘rent’ fungeert als de beloning voor de produktiefac-
330
tor natuur. Als aan de efficientieregel is voldaan, dan
maximaliseert de eigenaar van de hulpbron zijn netto
contante waarde. Als de groeivoet van de ‘rent’ minder is dan de rente, zal de eigenaar besluiten meer in
het heden aan te bieden en de opbrengsten op de
bank te zetten. Als de stijging van de ‘rent’ groter is,
dan zal hij besluiten exploitatie uit te stellen omdat
de natuurlijke hulpbron een uitstekende belegging is.
De conditie voor efficient beheer van een vernieuwbare hulpbron als een vispopulatie, een wildpopulatie of een bos, vergt enige aanpassing. Omdat
de eigenaar door groei van de populatie als het ware
gecompenseerd wordt voor de inkomstenderving als
gevolg van het uitstellen van exploitatie (in de toekomst kan hij meer eenheden van de hulpbron aanbieden) zal hij genoegen nemen met een lagere prijsstijging. Wanneer we gemakshalve veronderstellen
dat de groei van een natuurlijke hulpbron gelijk is
aan een constant percentage P van de voorraad, dan
is sprake van efficient beheer als de groeivoet van de
‘rent’ gelijk is aan 0-0).
Noodzakelijke voorwaarden voor het spontaan
bereiken van efficiente exploitatie zijn eenduidig gedefinieerde en afdwingbare eigendomsrechten. Echter, in de internationale visserij ontbreken dergelijke
eigendomsrechten, met uitzondering van de zoge-
* De auteurs zijn verbonden aan de vakgroep Staathuishoudkunde van de Landbouwuniversiteit Wageningen.
1. Respectievelijk de Volkskrant, zaterdag 20 augustus 1994
en de Volkskrant, woensdag 15 maart 1995.
2. L. Brown, State of the world 1995, A Worldwatch Institute report on progress towards a sustainable society, Earthscan Publications, Londen, 1995.
3. Deze regel geldt onder de voorwaarde dat er geen sprake is van z.g. voorraadeffecten. Indien de exploitatiekosten
bij voorbeeld toenemen naarmate de resterende voorraad
afneemt, dan moet de efficientieregel (beter bekend als de
Hotelling-regel) iets aangepast worden.
naamde exclusieve 200-mijlszones4. Buiten deze zones heeft iedere visser van welk land dan ook het
voor andere soorten vis kan een dergelijke ontwikkeling in het vangstpatroon worden geschetst.
recht zoveel te vangen als hij wil. Het is ook verstan-
Het instellen van een exclusieve 200-mijlszone
betekende dat het vrije-toegangsregime (het ‘open
access’ beheersregime) plaatsmaakte voor z.g. geza-
dig om dit te doen, zelfs indien op den duur de voorraden worden aangetast en de rent verdwijnt. Immers, indien een bepaalde visser met het oog op
goed voorraadbeheer besluit van vangst af te zien,
dan zal een andere visser er met de buit vandoor
menlijk beheer ( een’common property’ beheersregime). In het eerste geval kan in theorie niemand
van exploitatie worden uitgesloten, terwijl in het
gaan.
tweede geval er sprake is van een situatie waarbij
Korte geschiedenis
van de Europese Unie) gezamenlijk de hulpbron be-
een beperkte groep vissers (in dit geval de vissers
heren en exploiteren. Vanaf 1983 voert de Europese
De vrijheid van de zeee’n heeft een lange geschiede-
Unie een gemeenschappelijk visserijbeleid . Hierbij
nis. Tot voor zeer kort kon een ieder gewapend met
worden vangstquota voor de gemeenschap vastgesteld die vervolgens worden verdeeld over de lidstaten, waarna de lidstaten de quota verdelen over
de eigen vissers.
Een vitaal onderdeel van het Europese visserijbeleid is de controle. Enerzijds heeft deze ten doel om
te voorkomen dat vissers uit niet-lidstaten gebruik
maken van de 200-mijlszone, anderzijds moet er op
worden toegezien dat eigen visers de hun toegestane
quota niet overschrijden. De controle op de quota
wordt door iedere EU-lidstaat zelf uitgevoerd. Het
huidige controlesysteem is nog niet geheel water-
boot en netten de jacht op vispopulaties inzetten.
Visvoorraden waren van iedereen, dus niemand was
verantwoordelijk voor een fatsoenlijk beheer. Dit systeem van vrije toegang heeft de visserij geen goed
gedaan. Volgens schattingen van de FAO wordt een
derde van de visgronden overbevist, en worden over-
al ter wereld populaties ernstig aangetast5. De gevolgen van de vrije toegang zijn nog versterkt door overheidssubsidies die hebben geleid tot een enorme
uitbreiding van de vangstcapaciteit.
Bij vrije toegang voorspelt de economische theorie dat de visserij-inspanning zal toenemen zolang de
dicht, en dit is een van de oorzaken van het voort-
‘rent’ positief is. Met andere woorden, zolang er
winst gemaakt wordt zullen er nieuwe schepen bijkomen, totdat uiteindelijk de ‘rent’ totaal verdwenen is.
De vrije-toegangsvisserij heeft dan een evenwicht bereikt. Dit evenwicht is echter niet efficient. De ‘rent’
is verdwenen hetgeen betekent dat de produktiefac-
bestaan van overbevissing in de Europese wateren.
In Nederland heeft de voormalige minister van
Landbouw en Visserij, Bukman, na de visfraude-affaire waarover zijn voorganger Braks struikelde de controle op de quota voor een belangrijk deel overgelaten aan de visserijsector zelf. Het lijkt er op dat dit
gedecentraliseerde systeem effectiever is in de strijd
tor natuur niet meer beloond wordt. Dit geeft aanlei-
ding tot verspilling . Bovendien kan de populatie die
correspondeert met dit evenwicht zo klein zijn dat
verschillende soorten kunnen uitsterven. De samenstelling van de visvangst heeft in de loop der tijd dan
ook een verandering ondergaan, waarbij economisch
waardevolle soorten steeds meer plaats maken voor
minder waardevolle soorten.
tegen de visfraude dan het vorige, waarin de controle
volledig werd uitgevoerd door de Algemene Inspectiedienst van het Ministerie.
We merken ten slotte op dat buiten de 200-mijlszone de visvangst nog steeds vrij is, hetgeen tot inefficient beheer en tot politieke spanningen kan leiden.
De situatie aan de oostkust van Canada is hier een
voorbeeld van. De Spaanse visserij-activiteiten buiten
Het Europese visserijbeleid
In 1977 heeft de Europese Gemeenschap besloten tot
het instellen van een exclusieve zone. Hiermee werd
vooruitgelopen op de Law of the Sea Convention van
de Verenigde Naties uit 1982, waar het instellen van
exclusieve visserijzones werd aangemoedigd. De
exclusieve zone van de EU is erg belangrijk voor de
Europese visserij: de negen Atlantische lidstaten vangen jaarlijks meer dan een miljoen ton vis, waarvan
ongeveer 80% gevangen wordt in de exclusieve
zone7.
De belangrijkste reden voor de totstandkoming
van het Europese visserijbeleid was de overbevissing,
voortkomend uit de sterk gegroeide vloot en de ont-
4. Buiten de exclusieve zones kunnen landen proberen ge-
meenschappelijk tot efficient beheer te komen, bij voorbeeld in het kader van de North Atlantic Fisheries Organization (NAFO). De ervaringen zijn echter niet positief (zoals
het recente conflict tussen Spanje en Canada aantoont), omdat een en ander op vrijwilligheid gebaseerd is.
5. P. Weber, Protecting oceanic fisheries and jobs, in: L
Brown, 1995, op.cit.
6. In feite betekent de afwezigheid van eigendomsrechten,
dat wil zeggen vrije toegang, dat eventuele toekomstige op-
brengsten verdisconteerd worden met een oneindige discontovoet. Intertemporele winstmaximalisatie wordt zo ondergeschikt gemaakt aan korte-termijn winstbejag.
7. P. Salz, De Europese Atlantische visserij: structuur, economische situatie en beleid, Landbouw- Economisch Instituut
(LEI-DLO), Afdeling Visserij, Onderzoeksverslag 85, Den
wikkeling van geavanceerde vangstmethoden. Als
Haag, 1991.
voorbeeld kan de haring dienen. Gedurende de jaren
8. Europees parlement, Manuel de lapolitique commune
vijftig bedroeg de haringvangst op de Noordzee maximaal 600.000 a 700.000 ton per jaar. In de jaren zestig
steeg de jaarljkse haringvangst tot meer dan een miljoen ton. In 1977 was de populatie haring in de
Noordzee gedaald tot ongeveer 150.000 ton . Ook
delapeche, Luxemburg, 1994.
9. Volgens Holden bestonden er politieke redenen waarom
niet direct tot het instellen van een gezamenlijk visserijbeleid werd overgegaan na het afkondigen van de exclusieve
ESB 5-4-1995
200-mijls zone in 1977. Zie: M. Holden, The common fisher-
ies policy: origin, evaluation and future, Fishing news
books, 1994.
331
Figuur 1. Prijs, marginals vangstkosten en ‘rent’. Het proces van
er in de visserij sprake van een constant proces van
‘rent’-verdamping ttat plaatsvinttt voor tl houdt in dot deprijs de
technologische vooruitgang dat de kosten drukt. Ten
marginale vangstkosten nadert, en de ‘rent’ (de ruimte tussen de
prijs- en mk-lijn) geleidelijk verdwijnt. Beperking van de visvangst
na t2 zet het omgekeerde proces in werking.
tweede geldt voor een aantal soorten dat de margina-
le vangstkosten toe zullen nemen naarmate de voorraad in de zee afneemt. De combinatie van deze
tegengestelde effecten is in theorie in staat een Uvormig prijspad te bewerkstelligen zonder dat de
‘rent’ toeneemt in de tijd. Een U-vormig prijspad kan
simpelweg duiden op een U-vormig pad van marginale vangstkosten. Terugkeer van de ‘rent’ als gevolg
van succesvolle beleidsinterventie zou moeten beteprijs
marginale
vangstkosten
p > mk
we toetsen met behulp van de volgende regressiever-
p > mk
t2
kenen dat de prijzen meer stijgen dan op grond van
het natuurlijk verloop verwacht mag worden. Immers, de terugkeer van de ‘rent’ betekent dat er een
wig tussen marginale vangstkosten en prijzen ontstaat (zie figuur 1).
Het proces van terugkeer van de ‘rent’ kunnen
gelijking:
tijd
p(t) = cxo
et
waarin oto, oti en 012 te schatten coefficienten zijn, t
de tijd weergeeft (in dit onderzoek in jaren) en e de
storingsterm is. De te verklaren variabele is de prijs
in jaar t.
de Canadese 200-mijlszone zijn overigens volstrekt le-
gaal volgens het huidige internationale recht. Indien
het de Canadese regering er alleen om te doen is de
Spaanse vissers door Canadese te vervangen, dan
brengt dat geen verandering in het verspillende ka-
We kunnen toetsen of het Europese visserijbeleid
effect heeft gehad door de vergelijking te schatten
voor de vrije-toegangsperiode (voor het gemak rekenen we tot en met 1982, zijnde de periode zonder
Europees beleid). Vervolgens voorspellen we de prij-
rakter van het beheersregime. Het ware beter om in
zen die zouden optreden na 1983 als het beleid on-
internationaal verband te bezien of in sommige geval-
veranderd bleef, en vergelijken deze voorspelde prij-
len een uitbreiding van de 200-mijlszone kan worden
gerealiseerd.
zen met de daadwerkelijk gerealiseerde prijzen met
Methodiek en empiric
De vraag is, of de overgang van het vrije-toegangsregime naar gezamenlijk beheer effect heeft gehad op
het proces van ‘rent-dissipation’ (vrij vertaald ‘rent’-
behulp van de ‘studentized residuals’. Het studenti-
zed residual is het voorspelde residu gedeeld door
de standaardfout, waarbij het voorspelde residu het
verschil is tussen de geobserveerde waarde en de
met het model voorspelde waarde. Een studentized
residual van minder dan twee betekent dat er geen
significant beleidseffect is opgetreden , terwijl een
verdamping) zoals zich dat heeft voorgedaan in de
jaren zestig en zeventig. De mate waarin dit proces
waarde van meer dan twee duidt op een significante
wordt tegengegaan wordt hierbij gezien als een maat-
bepaald moment een serie van significante residuen
overschrijding van de voorspelde prijs. Als vanaf een
staf voor het succes van het Europese visserijbeleid.
wordt gevonden, dan kunnen we concluderen dat
De mate van ‘rent’-verdamping onderzoeken we met
prijsgegevens van de Duitse visserij.
Indien de Europese visserij gekenmerkt zou wor-
het beleid effect heeft gehad. De resultaten voor een
den door constante exploitatiekosten per kilo gevan-
Interpretatie
aantal belangrijke vissoorten staan in tabel 1 .
gen vis, dan zou het eenvoudig zijn om te testen of
de ‘rent’ weer terugkeert als een component van de
Voor alle soorten geldt dat de prijsontwikkeling hal-
visprijs: in dat geval zouden de visprijzen namelijk
verwege de jaren tachtig een significante opwaartse
een U-vormig pad in de tijd moeten hebben. Immers,
aanvankelijk waren de prijzen hoog en werd er winst
gemaakt door de vissers. Vervolgens werd de visserijinspanning verhoogd zodat de prijzen onder druk
kwamen. Ten slotte als gevolg van het Europese
beleid zouden de prijzen weer stijgen vanwege het
tegengaan van overbevissing. Een analyse van visprijzen in Duitsland over de tijd geeft inderdaad een
U-vormig prijspad aan: dalend tot begin jaren tachtig
en daarna stijgend.
De veronderstelling van constante marginale
vangstkosten is een grove versimpeling. Ten eerste is
10. In dat geval voegen we de waarneming toe aan de vrije
toegangsregime-reeks en de procedure wordt herhaald
voor het volgende jaar.
11. De waarden van 02 voor de pre-beleidsperiode blijken
zowel positief als negatief te kunnen zijn. Een positief teken kan crop duiden dat de vissoort moeilijker te vangen is
als de populatie kleiner wordt, hetgeen een soort natuurlijke bescherming tegen overbevissing kan vormen. Het betreft hier soorten als baring en makreel, welke zwemmen in
scholen waardoor ze relatief gemakkelijk en goedkoop op
te sporen zijn. Dit wordt weerspiegeld in het negatieve teken.
schok kende . Om vast te stellen of de opwaartse
schok werkelijk het gevolg is van een wig tussen
prijs en marginale kosten (dus de terugkeer van ‘rent’
als prijscomponent), is het noodzakelijk enige andere
factoren te bekijken die van grote invloed zijn op de
marginale vangstkosten. Ten eerste is bekend dat
Tabel 1. Rent-terugkeer van een aantal vissoorten. Een SR-waarde
boger dan twee duidt op een significante stijging van de prijs na invoering van het Europese visserijbeleid.
Haring
hoging. Echter, volgens Salz is de winst eind jaren
tachtig behoorlijk gestegen. Opgemerkt zij nog dat
het gemeenschappelijk visserijbeleid een redelijk lange aanloopperiode kende waarin de quota stapsgewijs werden verkleind. Theoretisch was het dus mo-
gelijk om de capaciteit langzaam af te bouwen .
Conclusie
Door afkondiging van een 200-mijlszone heeft de Europese Unie de mogelijkheid geschapen om een restrictief beleid te voeren. Dit beleid is er in geslaagd
om de terugkeer van de ‘rent’ als onderdeel van de
prijs te bewerkstelligen. Daarmee is de efficientie van
de exploitatie gediend. De recente prijsverhoging
0,12
(15.5)
0,002
1,53
(11,2)
-0,099
1,18
1,16
(14,1)
(13,7)
(1,24)
(-3,35)
(1,28)
-0,002
0,004
(-1,91)
(,2
27)
-0,002
(-1,91)
0,30
0,04
0,95
0,73
0,25
2,02*
2,73*
3,80
3,16
3,38
3,98
3,40
5,17
8,69
7,16
6,38
aia
0,03
(,5
23)
-0,002
(-3,71)
0,29
0,03
0,76
2,70*
4,68
4,04
4,58
1,94
0,53
-0,40
0,35
3,13*
5,68
5,07
0,33
0,59
2,57*
6,01
4,34
5,69
6,91
6,85
0,51
(,6
75)
dat de resultaten als weergegeven in label 1 zeer
waarschijnlijk de ‘rent’ onderschatten.
Ten tweede kunnen we verwachten dat vaste kosten een grote rol spelen. Door verkleining van de
quota zullen de vaste kosten per eenheid gevangen
vis immers toenemen. Indien dit het geval was geweest zou de winst niet zijn gestegen na de prijsver-
Schol
0,54
(,7
83)
0,005
(3,60)
-0,002
(-3,91)
00
brandstofkosten in dit verband een belangrijke factor
zijn. Echter, in de jaren tachtig zijn de ree’le brandstofkosten gedaald. Dit betekent dat de marginale vangstkosten eerder gedaald dan gestegen zullen zijn, zo-
Makreel Schelvis Kabeljauw
SRb 1983
SR 1984
SR 1985
SR 1986
SR 1987
SR 1988
SR 1989
SR 1990
SR 1991
3,70
8,52
7,88
6,28
6,70
0,025
6,23
8,96
heeft blijkens onze resultaten de aanzet tot een meer
efficient beheer gegeven. Indien voor het westelijk
deel van de Atlantische oceaan een soortgelijke situa-
ook zeker niet vaststellen dat het Europese visserijbeleid optimaal is geweest. Volgens een rapport van de
Europese Commissie ‘ loopt de Europese Unie jaar-
lijks een inkomen van $ 2,5 miljard mis door sub-optimaal visbeheer. Daarnaast worden een aantal vissoor-
ten nog steeds overbevist. Waarschijnlijk zijn de
korte-termijn werkloosheidseffecten van ingrijpend
beleid onaanvaardbaar voor politici en verkiest men
een halfslachtige aanpak. De overgang van vrije toegang naar gezamenlijk beheer is noodzakelijk, maar
niet voldoende voor optimaal visserijbeleid.
We kunnen conluderen dat de huidige situatie
een verbetering is ten opzichte van de situatie met
vrije toegang. Deze resultaten geven aan dat in het
EU-beleid aanzetten gevonden kunnen worden voor
een visserijbeleid op grotere schaal. Quoteren van
visvangst kan op minstens twee verschillende leesten
tie gecreeerd kan worden als voor het deel dat onder
beheer van de EU valt, dan zou ook hier een efficienter beheer tot stand kunnen komen17. De dramatische daling van de voorraden kabeljauw en heilbot,
alsmede de hoog oplopende politieke spanningen,
geven hier alle aanleiding toe.
Erwin Bulte, Henk Folmer en Wim Heijman
12. De conclusie dat het Europese visserijbeleid pas enige
jaren na 1983 effect kreeg komt overeen met de ‘institutionele studie’ van Holden. Hij merkte op dat in de aanvangs-
fase van het visserijbeleid in hoofdzaak de status quo van
onbeperkt vissen min of meer gehandhaafd werd omdat
vlak na 1983 de vastgestelde quota zeer ruim waren. Hieraan zouden met name politieke redenen ten grondslag heb-
ben gelegen.
13. In de praktijk is hiervan niet veel terecht gekomen. Een
veel gehoord verwijt is dat de overheid door subsidies ver-
keerde prikkels heeft gegeven. Zie Salz, 1991, op.cit.
geschoeid worden. Ten eerste kunnen landen probe-
14. De populaties van sommige soorten beschreven in label
1 namen af in de onderzochte periode. Anderen waren sta-
ren op vrijwillige basis afspraken te maken. Vanwege
biel of namen toe. De prijsstijging echter is lerug le vinden
de grote werkgelegenheidsbelangen en het ontbre-
bij alle soorten.
ken van supra-natiohale samenwerkingsverbanden
met autoriteit op visserijgebied valt hier voorlopig
weinig van te verwachten . Ten tweede kan getracht
worden de territoriale wateren te vergroten, zodat bestaande autoriteiten als nationale overheden of de EU
het visserijbeleid verder vorm kunnen geven. De EU
15. C.C. Schmidt, The nel effecls of overfishing, The OESO
Observer, nr. 184, 1993, biz. 9-12.
ESB 5-4-1995
-1,42
0,69
0,46
3,28*
6,14
4,87
5,03
3,79
a. De prijsvergelijking is stijgend voor positieve waarden van t als oti en 02 po-
lets positiefs (namelijk een verandering van de eigen-
populaties1 . Het is echter nog te vroeg om vast te
stellen of de Hotelling-regel van efficient beheer van
vernieuwbare hulpbronnen opgaat. We kunnen dan
-0,026
(-1,31)
0,0005
(,6
05)
sitief zijn, en dalend als ai en 0.2 negatief zijn. Voor negatieve 012 en positieve
Od is de vergelijking dalend vanaf zekere waarden van t (afhankelijk van ai),
en voor positieve 012 en negatieve ai stijgend vanaf zekere waarden van t
(wederom afhankelijk van
* geeft het jaar aan waar vanaf een significant resultaat bereikt wordt.
t-waarden zijn vermeld tussen haakjes.
De tijdreeks loopt vanaf 1967.
waar Brown en consorten aan refereren duidt dus op
domsrechten), en niet per se op een afname van vis-
Tong
16. De ervaringen mel de NAFO en het IWC (International
Whaling Commision) spreken wal dil betreft voor zich.
17. O.a. door het instellen van een moratorium op de vangst
van kabeljauw heeft de Canadese overheid recentelijk blijk
gegeven de noodzaak van een restrictief beleid in le zien.