Vijf jaar Bibliotheekwet
Het bibliotheekwerk na de zondvloed
DRS. F. A. VAN DE ROER*
In de jaren na het in werking treden van de Wet op het openbare bibliotheekwerk
in 1 9 7 5 hebben zich ten aanzien van het bibliotheekwerkstormachtige
ontwikkelingen voltrokken. De onstuimige groei van het aantal gebruikers
en het aantal uitleningen leidden ertoe dat de gelden, die vrijkwamen als
gevolg van de financiële overgangsregeling,voornamelijk werden besteed
aan boeken en huisvesting.Voor sommige bibliotheken betekende deze gang
van zaken dat men nu de geplande werkomvang van 1 9 9 0 heeft bereikt, terwijl
de personeelsformatie zich nog op het niveau van 1 9 7 9 bevindt. In de
komende jaren staat het bibliotheekwezen dan ookvoor de taak het evenwicht
tussen de werklast en de personeelsomvang te herstellen en tegelijk in te
spelen op de technische ontwikkeling in de informatieverschaffing.
Inleiding
In december 1979 is het Landelijk plan voor de openbare
bibliotheekvoorziening 1980-1982 1) vastgesteld. In het plan
zijn op grond van de voorschriften daaromtrent in de Wet op
het openbare bibliotheekwerk 2) opgenomen de per I januari
1980 bestaande openbare bibliotheken waarop de wet van
toepassing is en de bibliotheekvoorzieningen die in de jaren
1980, 1981 en 1982 tot stand moeten wordengebracht. Uit het
plan blijkt dat het openbare bibliotheekwerk de jaren tachtig
ingaat met ongeveer 1.100 vestigingen en dat er in de planjaren nog ongeveer 100 vestigingen bijkomen.
De spreiding van d e voorzieningen is daarmee nog niet
voltooid. Het landelijk plan dient erjuist toe o m te komen tot
een evenwichtige spreiding van bibliotheekvestigingen en van
bibliobusstandplaatsen. In feite zal het gaan om een reeks van
elkaar opvolgende landelijke plannen. Ieder plan geldt telkens
voor drie jaar en wordt ook in een driejarige procedure
opgebouwd. Zo is de voorbereiding van het nu vastgestelde
(eerste) landelijke plan begonnen in 1977 met het opstellen
door alle gemeenten van een gemeentelijk plan. De gemeentelijke plannen zijn in 1978 per provincie samengevoegd tot een
provinciaal plan waarbij ook door de provincie de gewenste
prioriteitsvolgorde van de nieuwe voorzieningen is aangegeven. De provinciale plannen hebben in 1979 gediend als basis
voor de opstelling van het landelijk plan. In 1980 wordt weer
door de gemeenten begonnen met het opstellen van de
gemeentelijke plannen ten behoeve van het tweede landelijke
plan dat moet worden vastgesteld in 1982 en dat betrekking
heeft o p de jaren 1983, 1984 en 1985.
Het openbare bibliotheekwerk moet uiteindelijk als een
fijnmazig netwerk over ons land zijn gespreid. De kleinste
eenheid is daarbij de halteplaats van een bibliobus waarmee
ook de verst afgelegen en kleinste kernen, soms alleen maar
een concentratie van enkele huizen of boerderijen, wordt
bereikt. De bibliobusvoorziening wordt uitgevoerd door een
provinciale bibliotheekcentrale (pbc). De taak van een pbc is
tweeledig. Enerzijds verzorgt zij de bibliotheekvoorziening
rechtstreeks in gemeenten met minder dan 5.000 inwoners
door middel van bibliobussen of kleine vaste vestigingen. z.g.
pbc-filialen. Anderzijds verleent zij steun en bijstand aan de
bibliotheken in gemeenten met meer dan 5.000 maar minder
dan 30.000 inwoners. onder meer door het beschikbaar stellen
van personeel, door het voeren van de directie, het verzorgen
van de financiële administratie, door het verlenen van bijzondere bibliotheektechnische ondersteuning enz. Om deze relatie met de pbc aan te geven wordt in deze gemeenten gesproken van een aangesloten hoofdbibliotheek, die dan weer eigen
filialen kan hebben. In gemeenten met meer dan 30.000
inwoners wordt het bibliotheekwerk zelfstandig uitgevoerd
door de plaatselijke openbare bibliotheek, die ook weer
bestaat uit een hoofdbibliotheek met filialen.
Het woord openbare in de samenstelling openbare bibliotheek heeft niet zoals in de samenstelling openbaar onderwijs
een levens- of maatschappijbeschouwelijke betekenis en de
daarmee samenhangende betekenis voor bekostiging of subsidiëring. Het openbare bibliotheekwerk is rond 1900 in Nederland ingevoerd naar vooral angelsaksisch voorbeeld, waarbij
de Engelse benaming ,,public libraries” uiteindelijk heeft
geleid tot de Nederlandse benaming openbare bibliotheek. In
deze samenstelling staat ,,openbaarw voor ,,voor iedereen
bestemd en toegankelijk”. In deaan de Bibliotheekwet voorafgaande Rijkssubsidievoorwaarden-1921 voor openbare bibliotheken werd hieraan – ten overvloede – nog toegevoegd: ,,zonder onderscheid van godsdienstige overtuiging,
politieke gezindheid of maatschappelijke stand”. Dit is het
meest essentiële kenmerk van een openbare bibliotheek. Juist
dank zij dit openbare karakter was het mogelijk dat openbare
bibliotheken in stand werden gehouden door rechtspersonen
– meest stichtingen of verenigingen – die een specifieke
signatuur hadden, zodat er sprake was van algemene openbare bibliotheken, rooms-katholieke openbare bibliotheken en
protestants-christelijke openbare bibliotheken, die alle voldeden aan de essentiële voorwaarde niemand uit te sluiten en een
zoveel mogelijk alzijdig samengestelde collectie beschikbaar
te stellen.
*
De auteur is hoofd van de Afdeling Bibliotheekwerk van het
Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk.
I ) landeliik plan voor de openbare bibliotheekvoorziening
1980- 1982, Ministerie van CRM, afdeling Bibliotheekwerk, Rijswijk, 1980.
2) Wet van 29 januari 1975, houdende regelen voor het uit openbare
middelen bekostigen van bibliotheekwerk (Wet op het openbare bibliotheekwerk), Stb. 1975, 118.
Sinds de jaren zestig zijn in praktisch alle gevallen waarin in
één gemeente openbare bibliotheken van verschillende signatuur voorkwamen deze gefedereerd, dan wel gefuseerd tot één
openbare bibliotheekvoorziening. Hetzelfde verschijnsel
heeft zich ook bij de provinciale bibliotheekcentrales voorgedaan. Via de l. 100 bestaande voorzieningen is een collectie
beschikbaar van boeken, periodieken, dagbladen, audio-visueel materiaal en documentatiemateriaal van ca. 28 mln.
banden. Meer dan 3,5 mln. personen zijn ingeschreven als
gebruiker, d.w.z. zeker 25% van de bevolking behoort tot de
regelmatige bezoekers van de bibliotheek. Meegebruikende
huisgenoten zijn hierin niet begrepen. Het aantal uitleningen
benadert de 150 mln. per jaar. O m deze produktie te realiseren
stonden het bibliotheekwerk eind 1979 ca. 5.400 formatieplaatsen ter beschikking, waarop als gevolg van deeltijdarbeid
ca. 8.000 mensen te werk zijn gesteld 3).
Verwachting en teleurstelling
Het bibliotheekwerk zelf heeft er in de afgelopen jaren geen
twijfel over laten bestaan dat het de situatie, met name de
verhouding tussen de werkhoeveelheid en de beschikbare
hoeveelheid formatieplaatsen, als zeer problematisch ervaart.
Nu is dit gevoel bijna voortdurend aanwezig geweest in de
meer dan zeventigjarige geschiedenis van de openbare bibliotheek in Nederland. Het problematische van de situatie werd
in vroeger jaren meestal als min of meer erbij behorend
beschouwd en als gevolg van de instelling en taakopvatting
van het bibliotheekpersoneel in zekere zin zelfs blijmoedig
gedragen. Een grote steun daarbij was de steeds aanwe7ige
voorzichtige hoop dat de verantwoordelijke overheden hun
verplichtingen ten aanzien van deze werksoort ooit echt
zouden erkennen en als gevolg daarvan de bestaande, zuinige
subsidiëring zouden aanpassen. Lang heeft de stellige verwachting geleefd dat die paradijselijke toestand zich zou gaan
voordoen wanneer het openbare bibliotheekwerk bij wet zou
worden geregeld en bekostigd.
Rond 1960 begonnen de plannen voor een wettelijke
regeling ter vervanging van de uit 1921 daterende subsidieregeling enige vorm aan te nemen. In 1970 werd een ontwerp
van Wet op het openbare bibliotheekwerk gepubliceerd.
Hoewel er uiteraard ook wel kritiek was, steldende bibliothecarissen zich in het algemeen van ganser harte, maar vooral
vol verwachting achter het wetsontwerp. De aanvaarding
ervan in de Tweede Kamer eind 1974 en de invoering van de
wet per I juli 1975 werd luidkeels toegejuicht. Het einde van
de ellende was bereikt, van nu af zou alles beter worden.
Het verliep anders. Al in 1977 constateerde de toenmalige
staatssecretaris van CRM, W. Meijer, dat het goed ging met
het bibliotheekwerk, maar dat de bibliothecarissen steen en
been klaagden 4). Begin 1980, vijf jaar bijna na de invoering
van de wet, publiceerde een actiecomité van de Verenigde
provinciale bibliotheekcentrales van Zuid-Holland een nota
met de titel Uw openbare bibliotheek op weg naar een
faillissement 5). Een constatering, geen vraag. Terzelfder tijd
is in Amsterdam een actiegroep doende aanhang te verwerven
voor het uitoefenen van druk om de personeelsformaties
aanzienlijk vergroot te krijgen.
Het is duidelijk dat de hooggestemde verwachtingen niet
zijn vervuld. Zowel uit menselijk als uit bestuurlijk standpunt
zou het onjuist zijn de gevoelens van teleurstelling en van
onvrede af te doen met de opmerking dat opeen roes wel meer
een kater volgt. Van de andere kant is het ook onjuist om,
zoals vanuit het bibliotheekwerk wel gebeurt, C R M aan te
wijzen als de enige oorzaak van het tegenvallen van de
werking van de bibliotheekwet in de praktijk. De werkelijkheid is ingewikkelder.
Wat is er dan in en met het bibliotheekwerk gebeurd in de
periode van midden 1975 tot 1980? Voor een antwoord op
deze vraag moet worden gekeken naar de ontwikkeling van
het bibliotheekwerk in deze periode in combinatie met wat de
wet beloofde. Dan wordt ook duidelij k wat er feitelij k van die
beloften is terecht gekomen.
ESB 16-4- 1980
Financiële prognose en planning
Aan het ontwerp van Wet op het openbare bibliotheekwerk werd bij de indiening bij de Staten-Generaal in 1972 als
bijlage bij de Memorie van Toelichting een financiële prognose 6) meegegeven. Deze prognose was opgesteld in de jaren
1968- 1972 in een periode die werd gekenmerkt door een
aanzienlijke economische bloei en waarin voor de komende
jaren de aardgasbaten nog een wenkend perspectief boden.
De wet werd aldus voorbereid onder een gunstig financiëel
getij.
Toen hij in 1975 werd ingevoerd waren de vooruitzichten
voor de economische groei aanzienlij k slechter geworden. De
gewijzigde situatie leidde overigens niet tot een wijziging van
het financiële regime van de wet of van de geraamde bedragen.
Zo liet ook in latere jaren Bestek ’81 de financiële mogelijkheden voor de rijksbijdragen op grond van de wet feitelijk
ongemoeid.
De bekostigingsregeling van de wet houdt in dat het
plaatselijke openbare bibliotheekwerk volledig wordt bekostigd door de lokale overheid en de provinciale bibliotheekcentrale door het provinciaal bestuur. In termen van de wet
zijn dit de bekostigende overheden. De bekostiging gebeurt
op basis van de door gemeenteraad, c.q. provinciale staten
goedgekeurde begroting en jaarrekening, waarbij moet zijn
voldaan aan de vereisten gesteld bij en krachtens de wet. In
deze kostenvergoeding geeft het rijk (CRM) een bijdrage, die
voor de personeelskosten 100% bedraagt en voor de overige
(= alle niet-personele) kosten 20%. Deze percentages worden
op grond van een overgangsregeling van de wet niet terstond
gerealiseerd. Er is een fasering in de wet opgenomen waarbij
de bijdrage van het rijk als volgt opklimt:
Ie jaar
2e jaar
3e jaar
4e jaar
5e jaar
6e jaar
7e jaar
personeelskosten:
personeelskosten:
personeelskosten:
personeelskosten:
personeelskosten:
personeelskosten:
personeelskosten:
65%; overige
70%; overige
85%; overige
100%; overige
100%; overige
100%; overige
100%; overige
kosten:
kosten:
kosten:
kosten:
kosten:
kosten:
kosten:
0;
0;
0;
0;
5%;
10%;
15%.
In het achtste jaar na het in werking treden van de wet
wordt het uiteindelijke niveau van de rijksbijdrage bereikt, te
weten 100% van de personeelskosten en 20% van de overige
kosten. Deze regeling hield een forse verhoging in van de
bedragen die het rijk zou gaan besteden in vergelijking met de
aan de wet voorafgaande subsidieregeling, Uit de financiële
prognose en de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp
valt te lezen dat op het moment van invoeren van de wet de inkomsten van de bibliotheken globaal gesproken als volgt
waren verdeeld:
gebruikersbijdrage uit contributie, boeten e.d. ca. 8%;
lokale overheid ca. 70%;
– rijk ca. 22%.
–
Als gevolg van de wet en de gefaseerde invoering zou, bij
gelijkblijvende gebruikersbijdrage, de verhouding tussen 10kale overheid en de rijksoverheid in de financiële lastenverdeh g over een periode van acht jaar gaan veranderen en ten
slotte praktisch omgekeerd zijn in vergelijking met de begin/
situatie, nl. van lokale overheid: rijk = ,z : ‘/, naar lokale
overheid: rijk = ‘/, : %. Deze andere verdeling van de finan-
3) Bronnen: CBS, Srarisriek i,an de openhare hibliorheken. Den
Haag, (jaarlijks). NBLC, Jaarboek openbare bibliotheken, Den
Haag, (jaarlijks).
4) Toespraak staatssecretaris W. Meijer van C R M bij de opening van
de uitgebreide openbare bibliotheek tevens schoolbibliotheek te
Oegstgeest, 24 februari 1977.
5) Actiecomité VPBC, Uw openbare bibliorheek op iieg naar een
,faillissement, Schiedam, februari 1980.
6) Wet o p het openbare bibliotheekwerk. bijlage bij de Memorie van
Toelichting. Kamerstukken 1 1 953. zitting 1971 1972. nr. 5.
–
ciële inspanningen werd uitdrukkelijk met de wet en de
daarin opgenomen bekostigingsregeling beoogd.
Op grond van het bovenstaande werd van de rijksoverheid
al een aanzienlijke financiële inspanning gevergd, ook indien
overigens het niveau van kosten van de bibliotheken gelijk
zou worden gehouden aan het niveau bij invoering van de wet.
In de financiële prognose werd echter ook rekening gehouden
met uitbreiding van het werken met kwaliteitsverbeteringvan
het bestaande werk.
Ten aanzien van het personeel werd een uitbreiding voorzien met gemiddeld 200 formatieplaatsen per jaar. De kosten
daarvan zouden uiteraard uiteindelij k volledig voor rekening
van het rijk komen. Voor de kosten als gevolg van uitbreiding
van het boekenbezit, de huisvesting en andere kosten werden
eveneens bedragen geraamd. Deze kosten zouden grotendeels
ten laste van de bekostigende overheden komen. De rijksbijdrage hierin zou immers beperkt blijven tot 20%. Zowel voor
personeel als voor de uitbreiding en verbetering van de
collectie en de huisvesting werd bij de parlementaire behandeling van het wetsontwerp erop gerekend dat een periode van
10 a 15 jaar na het invoeren van de wet nodig zou zijn om de
gewenste kwantiteits- en kwaliteitsniveaus te bereiken die
zouden worden neergelegd in algemene maatregelen van
bestuur als de vereisten van de wet waaraan zou moeten
worden voldaan.
De vraag in hoeverre er evenwicht bestond tussen de in de
prognose opgenomen genormeerde hoeveelheid personeel en
het genormeerde niveau van collectie, huisvesting en openingstijden is bij de behandeling van het wetsontwerp niet aan
de orde geweest. Uitgaande van 1975 als het jaar van in
werking treden van de wet, hield de overeengekomen termijn
in dat de genormeerde niveaus voor personeelsformatie,
collectie, huisvesting en openingstijden zouden worden bereikt in 1990. De vooronderstelling hierbij was dat de niveauverhoging jaarlijks in een geleidelijk en beheerst tempo zou
verlopen. De teleurstelling bij de bibliothecarissen over de
werking van de wet is veroorzaakt door een paar kinken die in
deze lang gespannen kabel zijn gekomen.
De praktijk heeft namelijk niet de geleidelijke ontwikkeling
te zien gegeven die bij deze hele opzet was voorondersteld. Er
zijn enkele breekpunten aan te wijzen die een praktisch
algemene werking hebben gehad en waarbinnen iedere bibliotheek haar eigen specifieke versie van de problemen en
moeilijkheden heeft gekend en nog kent.
Breekpunten en gevolgen
Het is eigenlijk een complex van verschijnselen waarbij het
ene het andere veroorzaakte. Een begin is het duidelijkst aan
te wijzen bij een van de opvallendste, en in die mate zeker niet
voorziene ontwikkelingen: de sprongsgewijze toeneming van
het gebruik van de bibliotheken.
Gebruik
Van groei was op zich al jaren sprake, maar er was ook een
redelijke geleidelijkheid in deze groei te constateren. De
toeneming van het aantal gebruikers bedroeg tot 1975 gemiddeld nooit meer dan 200.000 per jaar. In 1974 was het aantal
iets meer dan verviervoudigd ten opzichte van 1960. In
absolute getallen steeg het aantal gebruikers van 545.000 in
1960 naar 2.329.000 in 1974. Het aantal uitleningen steeg
regelmatig, zij het iets sneller, mee: van 20.550.000 in 1960
naar 96.307.000 in 1974.
Vanaf 1968 treedt er een lichte stroomversnelling op, met
ook een anders getint bibliotheekgebruik, als gevolg van de
invoering in het schoolsysteem van projectonderwijs, zelfwerkzaamheid, het maken van scripties enz. Vanaf 1972
wordt merkbaar dat de landelijke organisatie van het openbare bibliotheekwerk, het Nederlandse Bibliotheek en Lektuurcentrum (NBLC), meer public relations voor het bibliotheekwerk gaat beoefenen. De behandeling van de Bibliotheekwet
in de Tweede en Eerste Kamer met als politiek hoogtepunt het
tegenstemmen van (bijna) het hele CDA in de Tweede Kamer
brengt de bibliotheken extra in d e publiciteit. Ten slotte werd
bij amendement in de Bibliotheekwet opgenomen dat personen tot 18 jaar gratis publikaties kunnen lenen van bibliotheken. Vooral dit laatste feit leidt er toe dat de vroegere
geleidelijke groei wordt weggevaagd door een toeneming van
het aantal vooral jeugdige gebruikers. De geboortegolven
overspoelden alsnog als een zondvloed de bibliotheken.
In 1975 steeg het aantal ingeschrevenen met een half
miljoen. In 1976 kwam er nog eens een half miljoen bij. Voor
1975 moet daarbij worden gedacht dat de wet eerst per 1 juli
van dat jaar in werking trad en dat daardoor de toeneming
zich vooral concentreerde in de periode augustus-december,
het begin van het nieuwe schooljaar. In 1977 begint de hausse
in de groei wat af te nemen, d.w.z. er komen nog eens
driehonderdduizend nieuwe leden bij. Binnen de nieuw ingeschrevenen hebben de jeugdigen duidelij k de overhand. Parallel met de groei van het aantal gebruikers neemt het aantal
uitleningen toe van 20 mln. uitleningen per jaar in 1960 via 96
mln. in 1974 naar 136 mln. in 1977 7).
Het is begrijpelijk dat deze groei een zware druk legde opde
bibliotheken, op het personeel, op de collectie, op de financiële middelen. Een in organisatie, toerusting en management
sterke bedrijfstak zou het onder dergelijke omstandigheden al
moeilijk hebben gehad. De bibliotheken waren zeker in deze
opzichten niet sterk. Bovendien werkte de ideële instelling van
de bibliotheken en hun afhankelijkheid van de bekostigende
overheden, waar het de inzetmogelijkheden van extra financiële middelen betrof belemmerend voor snelle aanpassingen
en ingrijpende maatregelen. Hun taakopvatting en doelstelling liet de bibliotheken niet toe, b.v. door middel van
regulering van bezoekersstromen en door vergaande beperkingen van het aantal per keer uit te lenen boeken, de toevloed
in te dammen en in hanteerbare banen te leiden. Een ledenstop werd principieel afgewezen, voor welke stellingname zij
ook steun vonden in de tekst en de bedoeling van de wet.
Boekaankopen
Het beroep dat de bibliotheken deden o p hun bekostigende
overheden vond in het algemeen een positief gehoor waar het
de inzet betrof van extra middelen voor boeken en voor
verbetering of aanpassing van de huisvesting. Op deze punten
waren er geen beperkende bepalingen van de wet, zodat een
gemeente autonoom kon beslissen extra geld te voteren. Op
zich was dat geheel in overeenstemming met de bedoelingen
van de wet en dit gebruik van de autonome beslissingsbevoegdheid vormde ook geen doorkruising van de planningsopzet.
De kink in de kabel ontstond doordat de gemeenten, naast
de formele mogelijkheden, ook juist op dat moment over de
financiële mogelijkheden beschikten om de bibliotheken
tegemoet te komen. De uitzonderlijke groei vond immers juist
alaats in de iaren waarin de gemeenten dank zii de in de Bibliotheekwe; opgenomen jaarlijkse verhoging v i n de rijksbijdragepercentages konden beschikken over extra gelden. Als
gevolg van de overgangsregeling van de wet kreeg een gemeente voor haar bibliotheek met een personeelslast van b.v.
f. 1 mln. (ca. 30formatieplaatsen) per I juli 1975op grond van
de vroegere subsidieregeling ongeveer drie ton rijkssubsidie
per jaar. Als gevolg van de wet kreeg een zelfde gemeente voor
diezelfde personeelslast vanaf 1 juli 1975 o p jaarbasis een
rijksbijdrage van f. 650.000, f. 700.000 in 1976, f. 850.000 in
1977 en f. 1.000.000 in 1978.
De jaarlijkse verhogingen werden door de bibliotheken
geclaimd als gelden bestemd voor het bibliotheekwerk. In
structurele zin hadden zij daarin gelijk: de rijksbijdrage
7) Zie ook: NBLC, Bestek 1978. Bibliotheken in een je klein beslek.
Den Haag, zonder datum.
ingevolge de bibliotheekwet is immers een doeluitkering. Hun
claim richtte zich echter met name op het incidentele bedrag
dat de gemeente jaarlijks meer kreeg als gevolg van de
percentageverhoging. Zij bepleitten onder verwijzing naar het
stormachtig toegenomen gebruik, dat deze incidentele jaarlijkse extra bedragen volledig aan de bibliotheek zouden
worden besteed, vooral voor de aankoop van boeken. Onder
druk van de omstandigheden gingen veel gemeenten daarmee
akkoord, in de op het eerste gezicht en voor het moment ook
juiste veronderstelling de bibliotheken daarmee te helpen.
De boekaankopen door de bibliotheken namen daardoor
eveneens in een stormachtig tempo toe. Tussen 197 1 en 1975
steeg het totaal boekenbezit met jaarlijks gemiddeld bijna
anderhalf mln. banden, waarbij moet worden bedacht dat
naast dit aantal ook nog een grote hoeveelheid boeken werd
aangekocht ter vervanging van wegens slijtage en veroudering
afgeschreven exemplaren. In 1976 bedroeg de stijging ten opzichte van het voorgaande jaar 2,52 mln. exemplaren, derhalve
één miljoen meer dan de jaarlijkse stijging in de voorafgaande
jaren. In 1977 steeg het aantal nog tot 2,87 mln. om in 1978
weer af te nemen tot 1,76 mln. Een aanduiding van de omvang
van de aankopen door de openbare bibliotheken in de jaren
1975- 1979 geven de omzetcijfers van de Stichting Nederlandse Bibliotheekdienst (zie tabel l). In deze stichting participeren de Koninklijke Nederlandse Uitgeversbond, de Nederlandse Boekverkopersbond en het NBLC. In de praktijk
betrekken de openbare bibliotheken het grootste deel van hun
aankopen van deze stichting die de boeken uitleenklaar,
d.w.z. geplastificeerd en voorzien van boekkaart en cataloguskaart met titelbeschrijving levert.
Tabel I . Omzetcijfers van de Stichting .Nederlandse Bibliotheekdienst
Inexemplaren
Bron: Stichtmg Nederlandse Bibhotheekd~enrt.J o o r v r r h q 1978, IXn Haag. 1979
De stijging blijkt ook uit de sterk toegenomen dienstverlening van de landelijke organisatie, het NBLC, waarvan de
kosten aan de bibliotheken in rekening worden gebracht. De
begroting van het NBLC bedroeg in 1972 een totaal van f. 3
mln. en in 1975 f. 7,5 mln. In de daaropvolgende jaren
luidden de totale begrotingscijfers achtereenvolgens f. 9 mln.,
f. 10,5 mln., f. 13,4 mln. en in 1979 f. l5,6 mln. De tabellen 2
en 3 geven een beeld van de bronnen van inkomsten van het
NBLC, waarbij eigen inkomsten grotendeels staan voor aan
openbare bibliotheken doorberekende kosten voor dienstverlening en een beeld van de activiteiten en de omvang van die
activiteiten.
l
Tabel 2. Inkomsten van het NBLCnaar bronnen, in procenten
i – W :
Contributaes
Rijksbijdragen
Eigen inkomsten
51.7
19.7
100
47.2
30.9
100
:;1
9
I
48.6
37.1
100
42.7
47.3
100
41.3
50.9
100
verwacht (begroot)
1:
9
;
36.8
56.4
100
34.4
59.4
100
De selectie -voor zover die nog plaatsvond – en de
verwerking van dergelijke omvangrijke aankopen vereisen
echter weer de inzet van personeel. De behoefte aan personeelsuitbreiding, veroorzaakt door het gestegen gebruikersen uitleningsaantal, werd zodoende nog eens vergroot. Bovendien had de collectie- en accommodatie-uitbreiding tot gevolg
dat de gebruikers helemaal niet, of slechts in beperkte mate,
werden geconfronteerd met een verslechterende dienstverlening o p deze onderdelen en derhalve daarin ook geen aanleiding vonden om weg te blijven.
Het resultaat is dat een aanzienlijk aantal bibliotheken
rond 1978 al de collectie-omvang had die volgens de geplande
normering rond 1990 had moeten worden bereikt en dat de
accommodatie en de openingsuren van afzonderlijke voorzieningen ook al o p dat peil lagen. Personeelsuitbreiding werd
door de bibliotheken dan ook als de belangrijkste, en door een
groot aantal bibliotheken – na het verkrijgen van de gewenste collectie-uitbreiding – als de enige echte, behoefte gevoeld. Alle aandacht concentreerde zich op uitbreiding van de
personeelsformatie.
In tegenstelling echter tot wat voor de collectie enz. gebeurde, konden de bekostigende lokale overheden de bibliotheken
op dit terrein niet of nauwelijks tegemoet komen. In de eerste
plaats waren zij op het gebied van de personeelsformatie gebonden aan de sinds de invoering van de wet voordit onderdeel
bij algemene maatregel van bestuur gestelde bepalingen. Voor
de op grond daarvan door CRM vastgestelde personeelsformaties ontving de gemeente of de provincie de rijksbijdrage.
Als gevolg van de formulering van de bepaling in de wet die betrekking heeft op de rijksbijdrageinde kosten, had het rijkzelfs
moeten zorgen dat het werd verbodendat een bibliotheek meer
personeel in dienst zou hebben dan de vastgestelde formatie
toestond.
gaan van verplichtingen op personeelsgebied zonder de garantie dat CRM die verplichtingen op termijn zou overnemen,
bracht de bekostigende overheden ertoe bibliotheken die bij
hen personeelsuitbreiding vroegen, te verwijzen naar CRM.
Daar kwamen dan ook al hun verzoeken terecht, meestal
vergezeld van dringende aanbevelingen van de bekostigende
overheid. Alleen al in de eerste twee jaar na het in werking
treden van de wet, werd onmiddellijke uitbreiding met meer
dan 1.500 formatieplaatsen aangevraagd.
Op zich kwam dit aantal niet onaardig overeen met het verschil tussen de feitelijk gerealiseerde formatieendeuiteindelijk
in 1990 te bereiken normformatie. In het algemeen konaan de
verzoeken gerechtvaardigdheid en redelijkheid vaak ook niet
worden ontzegd. In tegenstelling tot de mogelijkheden waarover de andere overheden konden beschikkenvoor uitbreiding
van de collectie e.d., had het rijk niet de mogelijkheid om de
over een periode van 15jaar geplande uitbreiding in één a twee
jaar te realiseren. Het nakomen van de wettelij kaangeganeverplichtingen van de gefaseerde opbouw naar de 100% en de
20%-rijksbijdrage was en is nog steeds een zware last, die,
naarmate de economische situatie verslechtert, steeds zwaarder weegt. Bij het in werking treden van de Bibliotheekwet
stond voor het openbare bibliotheekwerk o p jaarbasis f. 54
mln. o p de CRM-begroting. Voor de gevolgen van de wet in
het eerste halfjaar van zijn werking werd f. 17,5 mln. extra
geraamd. Voor 1976 werd f. 1 1 1,8 mln. opgenomen. Dit
bedrag groeide in de daarop volgende jaren via f. 153,3 mln. in
1977 en f. 21 1,8 mln. in 1978 naar f. 237 mln. in 1979 8).
Bron: NBLC. Beprormp en heler&noro voor her i,rrrniyinps/aor 1980. D e n Haag. 1979
Tabel 3. Doorberekende kosten van de centrale dienstverlening in de periode 1971 – 1980 in gld.
8) Rijksbegroting. hoofdstuk XVI, CRM (jaarlijks).
1975
Uitgeversfondsen materialen . . . . . . . . . . . . . . .
Abonnementen dienstverlening . . . . . . . . . .
Catalogusmateriaal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Totaal.
..
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .
Bron: zie tabel 2.
ESB 16-4-1980
1977
1.839.100
1978
277.600
129.400
157.700
629.000
366.000
361.500
1 134.000
1 080 800
736800
:
555.700
1.356.500
2 952.000
5.637.200
:
1
2.389.000
1979
(verwacht)
1980
(begroot)
2.600.000
3.000.000
4.815.000
3 l380ÃK1
9.377.000
10.953.000
1 ::%:g1
CRM stond daarmee voor forse uitgaven. Het deel van deze
uitgaven dat het gevolg was van de in de wet opgenomen
jaarlijks percentageverhoging vormde, zoals gezegd, de bron
van de extra inkomsten van de provincies en de gemeenten
waaruit zij hun hogere bibliotheekuitgaven financierden. Een
dergelijke bron ontbrak uiteraard voor C R M zelf. Daar komt
nog bij dat het voor de gemeenten en provincies structurele inkomsten waren, terwijl de bedragen die zij beschikbaar
stelden voor de boekaankopen in feite tamelijk risicoloze
incidentele uitgaven konden zijn omdat ze toch eenvoudig
jaarlijks bij te stellen zijn. De mogelijkheden van CRM
strekten niet verder dan maximaal datgene wat in de financiële prognose was voorzien, te weten voor het hele bibliotheekwerk een uitbreiding van 200 plaatsen per jaar. Vanuit
rijksstandpunt en gezien de sinds het opstellen van de financiële prognose veranderde economische situatie, is er alle
reden om tevreden en meer dan tevreden te zijn met het feit dat
de geplande personeelsuitbreiding is gerealiseerd. Volgens de
financiële prognose zou het aantal formatieplaatsen in 1975
4.336 bedragen. In feite bedroeg het totaal per 1 juli 1975
meer, nl. ca. 4.500. De initiële kosten van de wet lagen
daardoor al hoger. In 1979 bedroeg het aantal toegekende
formatieplaatsen ca. 5.400, waarmee het rijk het voor dat jaar
geplande niveau heeft gerealiseerd.
Het gevolg van de hier beschreven ontwikkeling is echter
dat er bibliotheken zijn die voor een deel (boeken, accommodatie, openingstijden, ingeschreven gebruikers) op het planningsniveau van 1990 zitten inclusief de werkomvang die
daarbij hoort, maar met hun personeelsformatie op het
niveau 1979. Met dit beeld voor ogen is het begrijpelijk dat er
spanningen zijn.
Nieuwe bibliotheken
Gezien deze situatie was het wellicht te verkiezen geweest de
voor uitbreiding beschikbare 200 formatieplaatsen per jaar
uitsluitend in te zetten bij de bestaande bibliotheekvoorzieningen. Op zich zou dit niet overeenkomstig de bedoelingen van de prognose zijn geweest, maar als gevolg van de
omstandigheden is deze gedachte zeker overwogen. Het bleek
echter in de praktijk een onuitvoerbare gedachte. Daarvoor
waren en werden te veel nieuwe bibliotheken in aanbouw
genomen. Een aantal gemeenten had gewacht met het vestigen
van een plaatselijke bibliotheek tot er zekerheid bestond over
het van kracht worden van de wet met zijn betere financiële
regeling. In veel gevallen was dit onvermijdelijk, namelijk
daar waar men op zich wel positief stond tegenover een bibliotheekvoorziening, maar waar de rijkssubsidie op grond
van de vroegere subsidieregeling onvoldoende hulp bood aan
financieel zwakkere gemeenten.
Deze situatie deed zich vooral voor in gemeenten met
inwonertallen tussen de 5.000 en de 15.000. De hogere rijksbijdrage op grond van de wet stelde die gemeenten in staat net
over de drempel te komen. Gestimuleerd door de provinciale
bibliotheekcentrales die deze taak onder de vroegere subsidieregeling hadden gehad en die deze taak meenamen onder de
werking van de wet, gingen deze gemeenten over tot de bouw
van bibliotheekvestigingen in een periode direct voor en na
het in werking treden van de wet, dus op een moment waarop
de komende moeilijkheden nog niet of nauwelijks waren te
voorzien. Ook later, toen er overigens al moeilijkheden te over
waren, bleken individuele gemeenten en bibliotheken nog
beslissingen te nemen alsof er niets aan de hand was. Het
resultaat van deze vrije initiatieven was dat in de jaren
1976- 1979 een honderdtal nieuwe bibliotheken tot stand
kwam met een meestal al op de uiteindelijke normering
gerichte accommodatie, met een groeiende collectie, met een
snel groeiend gebruikerstal en uiteraard met een beroep op
C R M om ook het nodige personeel te leveren.
Het zou bestuurlijk onjuist, en voor de gemeentelijke
financiën desastreus zijn geweest om deze bibliotheken niet
ook onder de werking van de wet en daarmee van de rijksbijdrage op te nemen. Een dergelijke investering kon niet
renteloos en zonder rendement blijven staan. De bevolking
accepteerde het ook niet dat een op het personeel na volledig
ingerichte bibliotheek gesloten bleef. De toch al dunne spoeling van uitbreidingsplaatsen moest echter als gevolg hiervan
nog verder worden gespreid. Ook voor de bestaande bibliotheken betekenden de nieuwe voorzieningen dikwijls een
lastenverzwaring. Immers, de nieuwe bibliotheken waren
nooit losse voorzieningen, het waren óf filialen van stedelijke
bibliotheken óf bij provinciale bibliotheekcentrales aangesloten bibliotheken. Iedere uitbreiding verzwakte weer het toch
al overbelaste systeem, met name bij de provinciale bibliotheekcentrales.
Verwachtingen
De klacht uit het bibliotheekwerk over de verhouding
personeel-werklast kan met het bovenstaande voor een groot
deel worden verklaard. De gegeven analyse leidt tot de
conclusie dat het in ieder geval een samenloop van omstandigheden is geweest, die tot een onevenwichtigheid in de gerealiseerde, feitelijke verhouding personeel/overige normen heeft
gevoerd. Het ironische van de nu ontstane situatie is dat ze
vooral is kunnen ontstaan door de positieve elementen die de
bibliotheekwet voor de provincies en gemeenten bevatte. In
de komende tijd zullen de omstandighedener ook voor zorgen
dat de nu uit elkaar gegroeide personeelscapaciteit en werkomvang elkaar weer dichter gaan benaderen. Niet doordat er
ineens veel meer personeel bij zal komen dan o p grond van de
planning maximaal is te verwachten, maar veeleer doordat de
werkomvang in de komende periode als gevolg weer van
enkele omstandigheden in ieder geval niet meer zal groeien en
waarschijnlijk zelfs zal teruglopen. Te voorzien is immers dat
de groei van de collectie zoals die in de afgelopen jaren tot
stand is gekomen, zal ophouden en zal terugvallen naar een
lager niveau. De redenen daarvoor zijn van financiële aard.
In de eerste plaats gaan de extra inkomsten voor de
gemeenten en provincies verdwijnen nu de percentageverhoging van de bibliotheekwet praktisch voorbij is. Volgens de
huidige tekst van de wet zal alleen nog het percentage voor de
overige kosten in 1981 met 5 stijgen en nog eens met vijf in
1982. Voor grote gemeenten kan dat nog een jaarlijks extra
bedrag van enkele tonnen betekenen, maar in de meeste
gemeenten levert het geen vooruitgang op die vergelijkbaar is
met de extra bedragen uit de voorgaande jaren. In de tweede
plaats is te verwachten dat ook bij de gemeentenen provincies
een nullijn of minlijn gaat gelden die zich redelijkerwijs ook
tot de bibliotheekgelden zal uitstrekken. Naarmate er minder
geld besteedbaar is voor collectie-aankopen, wordt ook het
beslag op het personeel voor de selectie en verwerking ervan
minder.
Te voorzien is ook dat de in 1978 merkbaar geworden
stagnatie in de groei van het aantal gebruikers en het aantal
uitleningen zal aanhouden en waarschijnlijk zelfs zal omslaan
in een terugloop. Belangrijkste oorzaak hiervan is de daling
van het aantal jeugdigen als gevolg van de daling in de
geboortecijfers. Voor de bibliotheken zal dit goed merkbaar
zijn omdat de jeugd het grootste aandeel heeft in het totaal
aantal gebruikers, omdat dejeugd ook absoluut en relatief het
meest leende en omdat het verzadigingsniveau hier feitelijk
grotendeels al was bereikt.
Conclusies
Hoe welkom en noodzakelij k een vermindering van de druk
op zich voor het bibliotheekwerk ook zal zijn, men zal er
weinig baat bij hebben wanneer de bibliotheken geen gebruik
maken van de mogelijkheden om de werklast te verminderen,
maar zouden gaan proberen een beperking van de groei als
gevolg van deze omstandigheden ongedaan te maken door
allerlei extra inspanningen te leveren, waarvan het effect
hooguit marginaal zal zijn. De omstandigheden zullen in de
komende periode derhalve gunstig zijn om de werkbelasting
terug te brengen tot een meer aanvaardbare omvang, zonder
ESB 16-4-1980
l
dat dit door voor het bibliotheekwerk principieel onaanvaardbare beperkende maatregelen zou moeten worden gerealiseerd.
Gegeven de huidige situatie en stemming in het bibliotheekwerk is het van belang het incidentkarakter van de
gebeurtenissen van de afgelopen periode te onderkennen en
het feit-dat zij op een aantal onderdelen te vroegtijdig een hoog
niveau hebben veroorzaakt, terwijl de andere delen daar nog
niet aan toe zijn. Het helpt bij het vasthouden of aankweken
van de gedachte dat een faillissement niet nodig is. De
zondvloed is voorbij. Wat nu nodig is en in de huidige situatie
voor een aantal bibliotheken onvermijdelijk, dat is het keren
van het tij dat zich nu voordoet, bewust te volgen en de
teruggang in activiteiten die daarvan het gevolg is, positief te
waarderen. Een ballon, die is opgeblazen tot hij op springen
staat, kan best wat inkrimpen zonder dat het ballonkarakter
verloren gaat. O p de middellange termijn is het voor het bibliotheekwerk veel heilzamer om nu te kiezen voor inhouden
en de aandacht te vestigen op een innerlijke versteviging en
versterking van het werk na de uitholling in de afgelopen tijd.
Daarbij moet worden onderkend dat zo’n keuze haaks lijkt
te staan op wat de bibliotheekwereld als haar taakstelling ziet.
Het betekent immers in de probleemgevallen dat men zich
opzettelijk gaat beperken in het oprichten van bibliotheken,
het bouwen van nieuwe en grotere accommodaties, de opbouw van grotere collecties, het aantrekken van grotere
aantallen gebruikers, het zoeken naar nieuwe nog niet bereikte categorieën en het uitbreiden van het aantal openingsuren.
Een vrijwillige terughoudendheid in deze kon het bibliotheekwerk tot nu toe niet in overeenstemming brengen met
zijn opgave en doelstelling. De bibliotheekwet omschrijft een
openbare bibliotheek als: ,,een voor ieder bestemde en toegankelijke bibliotheek waar collecties van boeken, periodieken, dagbladen en audio-visuele materialen, die actueel
zijn en representatief voor het culturele veld, beschikbaar
worden gesteld. . .”. Terecht leest het bibliotheekwerk hierin
weinig beperkends ten aanzien van zijn activiteiten. Integendeel, het leidt daar alleen maar groei- en uitbreidingstendensen in alle richtingen uit af. De doelomschrijving, die het bibilotheekwerk zelf heeft vastgesteld, biedt nog minder aanknopingspunten voor prioriteitsstelling of beperking: ,,het
in de Nederlandse samenleving bevorderen van het vriie
verkeer van informatie door deze ter beschikking te stellén
van iedereen”.
Als gevolg hiervan kent het openbare bibliotheekwerk een
intrinsieke zwakte, waardoor het de opdracht en de instrumenten mist om zich te weer te stellen tegen de omstandigheden. Daardoor leidt het opzich wel bestaande inzicht, dat met
een zwak bedrijf ook geen goed produkt te leveren valt, niet of
nauwelijks tot de maatregelen die nodig zijn. Het gebeurt
noch o p het vlak van de afzonderlijke bibliotheek, noch op het
vlak van het bibliotheeksysteem als geheel. Al jaren is b.v.
bekend dat er een schreeuwend gebrek bestaat aan enigszins
ervaren midden- en sub-topkader voor de bezetting van
hogere, leidinggevende functies. Toch is een samenhangend
personeelsbeleid in dit opzicht vanuit het werk zelf niet
gevoerd.
De omstandigheden kregen echter niet alleen van het bibliotheekwerk alle ruimte om hun ondermijnend werk te
doen. Ze hebben ook kunnen profiteren van zwakheden in de
instrumenten, die de overheden ter beschikking staan voor het
voeren van hun beleid. Een van die zwakke punten is de
werking in de praktijk van de achter de bibliotheekwet
liggende opvatting over de gezamenlijke en gedeelde verantwoordeliikheid van de overheden voor dit werk. Ou zich is
de
toedeling begrijpelijk en goed verdedig’baar: de
lokale overheid is verantwoordelijk voor de voorziening op
het eigen gemeentelijk niveau, maar moet, als gevolg van de
aard van de werksoort en het belang ervan, bij het realiseren
van de voorziening een aantal richtlijnen en aanwijzingen van
de rijksoverheid in acht nemen. Voor deze constructie is
gekozen omdat het bibliotheekwerk een systeem vormt,
opgebouwd uit voorzieningen op buurt- of wijkniveau, ge-
meentelijk en provinciaal niveau, waarbij geen enkele voorziening in zich zelf besloten en autarkisch is, maar iedere
afzonderlijke voorziening slechts kan bestaan en functioneren als deel van het systeem en dank zij het systeem. Tot
deze opvatting over de gezamenlijke verantwoordelijkheid
van de gemeentelijke en de rijksoverheid ten opzichte van het
openbare bibliotheekwerk is men al binnen enkelejaren na de
invoering in Nederland van het fenomeen openbare bibliotheek, rond 1910 gekomen. Uitsluitende verantwoordelijkheid voor het werk van of gemeente of rijk is daarbij ten
principale afgewezen.
Van deze opvatting is ook in de huidige Wet o p het
openbare bibliotheekwerk uitgegaan. Zij heeft echter een
vertaling gekregen in de financieringsregeling, met de volledige betaling van het personeel door het rijk (via de lokale
overheden die formeel verantwoordelijk blijven) en de betaling van het merendeel der overige kosten door de gemeente,
die onder de omstandigheden onbedoeld tot een averechts
resultaat heeft geleid. Door deze regeling kon het immers
gebeuren, dat zowel door het bibliotheekwerk als door de
gemeentelijke en provinciale overheden een scheiding van
verantwoordelijkheden is ervaren. De verantwoordelijkheid
voor het personeelsbestand is louter bij de rijksoverheid
gelegd, de verantwoordelijkheid voor de collectie en overige
zaken bij de andere overheden. In die sfeer moet ook de
verklaring worden gezocht voor het feit van het niet tot stand
komen van algemeen verbindende normen voor collectie,
huisvesting enz. De eenheid in gezamenlijke beleidsvoering is
daardoor niet alleen verloren gegaan, ze is er feitelijk ook
door onmogelijk gemaakt.
Het bibliotheekwerk heeft de scheiding van verantwoordelijkheden benadrukt in de – vervulde – veronderstelling, dat
de lokale overheden hun deelverantwoordelijkheid ten opzichte van collectie enz. zouden nakomen, en in de – onvervulde – verwachting, dat C R M op grond van zijn verantwoordelijkheid niet zou kunnen weerstaan aan de druk om
meer personeel in kortere tijd te realiseren dan in de prognose
was voorzien.
Uiteindelijk werkt deze scheiding in wat is opgezet en wat
altijd is ervaren als een gezamenlijke verantwoordelijkheid in
het nadeel van het bibliotheekwerk. In de komende jaren
moet er bij en met de bibliotheken veel gebeuren. Een
evenwicht tussen de personeelscapaciteit en de werklast moet
worden bereikt; de bibliotheken moeten vaneen ambachtelijk
bedrijf ombuigen naar instituten waar automatisering een
grote rol speelt; de technologische informatieverschaffing
door middel van viewdata en andere systemen zal zijn intrede
doen en zal harmonisch opgenomen en verwerkt moeten
worden. Ook met het oog op deze taak is het goed om de
problemen tijdens de eerste jaren van de werking van de bibliotheekwet te onderkennen in hun incidentele aspecten en
daaruit lering te trekken.
F.A. van de Roer