Vervuilen schaadt, betalen
baa*
H.R.J. Vollebergh*
n bet milieubeleid dient de factor natuur een prijs te warden toegerekend waarin
niet alleen de huidige, maar ook de verwachte toekomstige schaarste tot
uitdrukking komt. Bij de toepassing van bet beginsel ‘de vervuiler betaalt’ zal
hiermee rekening moeten worden gehouden. Alleen dan zal de waarde van de
produktiefactor natuur op de juiste wijze in hedendaagse verrekenprijzen worden
weerspiegeld. De overbeid kan een optimale aanwending van de natuur bevorderen
door bij de bekostiging van baar uitgaven te streven naar een prijs voor de natuur
die de schaarste zo goed mogelijk weergeeft.
I
De relatie tussen de bekostigingssystematiek van
overheidsuitgaven en de milieupolitiek mag zich in
een toenemende belangstelling verheugen . Allereerst is sprake van een sterk stijgende financiele inspanning vanwege de steeds restrictievere milieupolitiek. In het laatste Milieuprogramma wordt de
totale financiele inspanning in 1995 geschat op 16,8
mrd. gulden, waarvan 9.6 mrd. gulden via de overheidsbegroting loopt”. Ten tweede is binnen cle
overheidsbureaucratie en het kabinet de wens uitgesproken om meer gebruik te maken \ r an de regulerende werking van publieke heffingen dan van subsidies in het algemeen en voor de milieupolitiek in
het bijzonder. Ten derde is er een debat over de
vraag in hoeverre het stelsel van publieke heffingen
een bijdrage zou kunnen leveren aan de milieupolitiek. In dit verband is ook het enigszins verwarring
wekkende begrip ‘ecotax’ of milieubelasting opgekomen. Tot slot is er de macro-economisch georienteerde discussie over de relatie tussen de milieupolitiek enerzijds en de algemene inkomsten- en
uitgavenpolitiek van de overheid anderzijds. Zoals
bekend fungeren hier de kengetallen collectieve-lastendruk en financieringstekort als richtinggevende
normen.
Gezien het almaar groeiende belang van de milieupolitiek wordt in dit artikel de vraag opgeworpen
op welke wijze de bekostigingssystematiek van
overheidsuitgaven een zinvolle functie zou kunnen
vervullen bij de realisatie van milieupolitieke doeleinden. Derhalve staat de allocatiefunctie van publieke heffingen centraal. Daarbij zal in het vervolg
geen expliciet onderscheid worden gemaakt tussen
de in fiscale kring wel gangbare begrippen als retributies, bijdragen en belastingen. en worclt slechts
gesproken over ‘publieke heffingen’. Alle heffingen
waarover de overheid beslissingsmacht heeft worden hiertoe gerekend. ‘Bekostiging’ van overheidsuitgaven is nog ruimer en omvat tevens overheids-
1156
schuldpolitiek. dat wil zeggen uitgestelde publieke
heffingen. noodzakelijk om schulden die vandaag
zijn aangegaan in de toekomst terug te betalen.
Allereerst wordt nader onderzocht wat de samenhang is tussen de allocatiefunctie van publieke heffingen en het milieuvraagstuk. Het milieuvraagstuk.
opgevat als allocatieprobleem, laat zien dat veel
marktprijzen momenteel geen adequate weerspiegeling vormen van de werkelijke schaarsteverhoudingen. De vervuiler betaalt momenteel geenszins
voor de door hem of haar veroorzaakte vervuiling.
Indien het ‘vervuiler betaalt’-beginsel (VB-beginsel)
als allocatiebeginsel wordt opgevat \-erdient het een
veel ruimere interpretatie dan thans in debatten
over de bekostiging van milieu-uitgaven gebruikelijk is. Op grond hiervan zou dit beginsel ook een
nuttige functie kunnen vervullen als bekostigingsbeginsel van overheidsuitgaven in het algemeen.
Dit maakt de toepassing van een op goecle gronclen
te verdedigen ruimere inzet van publieke heffingen
ten behoeve van het milieubeleid mogelijk. Bij inpassing in het bestaande afwegingskader rond de
overheidsbegroting kan dat bovendien zonder dat
tegelijkertijd milieu-uitgaven of overheidsuitgaven
in ruime zin zouden moeten worden vergroot.
* De auteur is verbonden aan de vakgroep Kconomische
Politiek. Erasmus Universitcit Rotterdam. Hij is L. Bovcnherg. S. Cnosscn en A. Heertje erkentelijk voor commentaar op een eerciere versie van dit artikel.
1. De nicest recente kahinetsnotitie hierover is te vinden in
het NMP-dossier. Tweede Kamer 1990-1991. 21.137. nr. 95
en handelt over de “samenhangende visie van het kabinet
op cle bekostiging van het milieubeleid” (biz. 1).
2. Hiervan wordt 6.5 mrd. gulden via /ogenaamde milieuheffingen – waaronder rioolrechten en de \VABM-heffing en 3.1 mrd. via de algemene middelen gefinancierd. Zie
Milieuprogramma 1992-1995. Tweede Kamer 1991-1992.
22 302. nrs. 1-2.
Allocatie en milieu
vergroot. Deze gang van zaken kan als volgt wor-
De allocatiefunctie van de begroting heeft zoals be-
den geparafraseerd. Oorspronkelijk wordt uitge-
kenci betrekking op de invloed van de overheidsfi-
gaan van overvloedige beschikbaarheid van de opvangcapaciteit van het milieu. In feite betreft het
nancien op cle aanwending van produktiefactoren,
zoals arbeid. kapitaal en natuur in een land. Via
haar inkomsten-. uitgaven en reguleringsbeleid oefent de overheitl invloed uit op de relatieve en absolute hoogte van marktprijzen. Marktprijzen, zoals de
prijs van een arbeidsuur of de prijs van een liter benzine, weerspiegelen immers prijzen inclusief loonbelasting. sociale premies of kostprijsverlagende subsidies, maar ook de met overheidsregulering samenhangende kosten zoals kosten verbonden met het
voldoen aan wetgeving op het terrein van de ar-
dan een vrij goed. Hiervoor ontbreken, zeker in eerste aanleg. ter zake relevante marktprijzen geheel.
Gaancleweg, en in de loop van de geschiedenis naar
tijd en plaats verschillend, komt hierin door omvang
en aard van veel produktie- en consumptieprocessen geleidelijk verandering. Steeds meer kritische
grenzen van bepaalde ecologische systemen worden overstegen, en aantoonbare fysieke schade
cloet haar intrede. Vervolgens loopt ook de maat-
schappelijke schade steeds verder op. Landbouwge-
beidsomstancligheden of cle milieu- en veiligheidsvoorschriften.
bieden worden onbruikbaar, irrigatiegebieden verzil-
Aan marktprijzen wordt door economen sinds jaar
en dag een informatieve functie toegekend. Zeker
is zo door ecologische overbegrazing aan haar eind
gekomen.
in relatie tot de gelijktijclig optredende hoeveelheidskenmerken op de verschillende (deel-)markten.
wordt inzicht verkregen in relatieve schaarsteverhoudingen op specifieke markten. rsiettemin is
het verre van eenduidig hoe in dit verband marktprijzen precies moeten vvorden geduid. Marktmacht,
externe effecten of inadequate toekomstverwachtingen zijn evenzovele potentiele stoorzenders en
doen de beoordeling verschillen zowel binnen als
buiten cle economische professie. Bovendien. zoals
zojuist gesteld, oefent de overheid langs heel verschillende kanalen invloed uit op de allocatie van
produktiefactoren en dus op de schaarsteverhoudingen. waarbij. het lang niet altijd duidelijk is of en
in hoeverre dergelijke kosten ook in eindproduktprijzen kunnen worden doorberekend. Het wekt
dan ook geen verwondering dat het antwoord op de
vraag in hoeverre uiteindelijke marktprijzen ook
werkelijk optimale schaarsteverhoudingen weerspiegelen, omstreden is’.
Momenteel staat in het bijzonder de prijsvorming in
relatie tot de milieuproblematiek in de aanclacht. De
stelling in dit verband is dat, gezien de alsmaar
groeiende lijst van milieuproblemen. hedendaagse
marktprijzen. inclusief de huidige constellatie van
publieke heffingen, subsidies en regulering, niet de
werkelijke schaarsteverhoudingen weerspiegelen 4 .
Deze stelling volgt uit de essentie van de milieu-economische analyse waarin de produktiefactor natuur
expliciet wordt meegenomen als onderdeel van het
allocatievraagstuk. Zodoende wordt de natuur opgevat als een economisch goecl met een objectieve
dan wel subjectieve gebruikswaarde. en maakt derhalve gewoon deel uit van allocatieve afwegingen.
Afhankelijk van een nader te specificeren maatschappelijke welvaartsfunctie kan worden nagegaan
hoe de produktiefactor milieu zo optimaal mogelijk
kan worden aangewend””. Complicatie in dit verband is de uitputbaarheid van veel natuurlijke
hulpbronnen evenals de opvangcapaciteit van het
natuurlijke milieu voor ‘afval’ verbonden aan produktie- en consumptieprocessen 1 .
Een verklaring voor het ontstaan van deze sub-optimale situatie is clat gedurende een te lange tijd met
name de uitputbaarheid van de opvangcapaciteit
van het natuurlijke milieu onvoldoende is onderkend . Dit is gedurende de geschiedenis een regelmatig terugkerend fenomeen, hoewel de schaal
waarop een en ander plaatsvindt steeds verder is
ESB 20-11-1991
ten en cle atmosfeer raakt verziekt. Menig wereldrijk
Gezien de huiclige milieuproblemen komen thans
de kosten verbonden met het milieugebruik kennelijk ook onvoldoende tot uitdrukking in de hedendaagse verrekenprijzen. Dit wordt mede in de hand
gewerkt doordat allerhande vertragingen optreden
in natuurlijke processen. waardoor veel informatie
pas ex post beschikbaar komt. Zodoende is sprake
van een voortdurende informatie-asymmetrie tussen
opeenvolgende generaties. Deze wordt nog versterkt door machts-asymmetrie, doordat toekomstige generaties niet in staat zijn mee te bieden op huidige markten .
Zo bezien, kan het huidige milieuvraagstuk worden
opgevat als het gevolg van negatieve externe effecten geproduceerd door voorgaande generaties. Ook
onze generatie is nu ongetwijfeld druk doende volgende generaties schade te berokkenen aangezien
lang niet alle milieu-effecten van huidige produktieen consumptiepatronen bekend zijn. Door de onvvetendheid omtrent de precieze grenzen van die regeneratiecapaciteit is in feite sprake van continue (potentiele) produktie van milieuschuld, met dien
verstande dat hier geen expliciete schuldbewijzen
tegenover staan. In financiele zin gaan zodoende de
3. Recente hundels over de moderne allocatietheorie zijn
hij voorbeeld F. Hahn (red.), The economics of missing
markets, information and games, Oxford, 1989 en D. Vines and A.A. Stevenson (red.). Information, strategy’ and
public policy. Oxford, 1991. Zie ook J. Pen. Veranderingen
gestuurd door verkcerde prijzen. ESB. 12 juni 1991, biz.
607-611.
4. Xader hierover in het bijzonder P. Dasgupta. The envi-
ronment as a commodity, in: D. Vines and A.A. Stevenson,
op.cit.. biz. 71-103.
5. Xader hierover bij voorbeeld P. Dasgupta. The control of
resources. Cambridge. 1982 en recentelijk F. van der Ploeg
en C. Withagen. Pollution control and the Ramsey problem. Environmental & Resource Economics, jg. 1. nr. 2, biz.
215-236.
6. Afval omvat vanuit allocatief gezichtspunt alle vrijkomende emissies tijdens winning van grondstoffen. de procluktieprocessen en de consumptiefase. evenals het aan het
einde van de consumptieketen resterend residu.
7. Dasgupta heeft al enige tijd geleden gewezen op het misverstand dat het milieuprobleem alleen een uitputtingspro-
bleem van grondstoffen zou zijn. Zie P. Dasgupta. op.cit..
1982.
8. De huidige generatie zou zich wel om diverse motieven,
zoals zorg om het eigen nageslacht of de mensheid in het
algemeen, inspanningen kunnen getroosten ten behoeve
van nakomende generaties.
1157
financiele baten wel voortdurend voor de kosten
uit. Daardoor weerspiegelen huidige prijzen een impliciete subsidie ten koste van toekomstige generaties. In allocatieve zin is zodoende sprake van het
ontbreken van voldoende en adequate toekomstmarkten.
Kortom de huidige marktprijzen reflecteren niet de
allocatief gezien optimale prijzen. Dit betekent overigens niet het geheel ontbreken van ter zake relevante marktprijzen, maar sluit dit ook niet uit9. Voor
zover deze schade in de prijsvorming is geinternaliseerd, weerspiegelt zij de zogenaamde geprijsde
externe effecten. Niettemin vormen de aan deze
schade verbonden kosten niet noodzakelijk een adequate benadering van de werkelijke kosten verbonden met de uitputting van het natuurlijk milieu. Het
gebrek aan informatie over de toekomstige ecologische effecten van veel produktieprocessen en het
potentieel onomkeerbare karakter van verschillende
milieuproblemen laat zien hoe ingewikkeld een dergelijke waardebepaling uitvalt, ais deze al oplosbaar
De continue produktie van milieuschuld betekent
zodoende dat de (ver-)rekenprijzen voor de hedendaagse generatie structured te laag zijn. De huidige
marktprijzen geven zodoende verkeerde signalen af
en de waarde van het natuurlijke vermogen wordt
daarin op onvoldoende wijze weerspiegeld11. Bij
zich niet wijzigende consumentenvoorkeuren en
technologische ontwikkeling dreigt bovendien een
exponentiele kostenstijging wanneer de kritische
grens van de opvangcapaciteit blijvend wordt gepasseerd.
Intergenerationele milieupolitiek
De actuele politieke specificatie van de maatschappelijke welvaartsfunctie wordt gevonden in het huidige streven naar duurzame ontwikkeling, dat wil
zeggen naar een ontwikkeling waarin de huidige generatie een economisch groeipad wenst dat in principe ook voor toekomstige generaties mogelijk zou
moeten zijn . Deze politieke keuze en de daarmee
samenhangende wereldwijde intensivering van het
milieubeleid brengt tot uitdrukking dat ook in de
ogen van de beleidsmakers thans sprake is van een
sub-optimale allocatie.
De politieke welvaartsfunctie laat zien dat de huidige generatie kennelijk bereid is haar gedrag aan te
passen en meer rekening te houden met milieuproblemen. Het is een wijdverbreide opvatting dat hier
de huidige regulerende instituties tekortschieten en
aanpassing behoeven. De vernieuwing van deze instituties, of dit nu via zelfregulering of via overheidsregulering tot stand komt, vormen te zamen de milieupolitiek van een generatie en dragen zorg voor
het opleggen van ecologische randvoorwaarden aan
het economische proces13.
Via het voeren van milieupolitiek wordt nadere inhoud gegeven aan wat het intergenerationele VB-beginsel kan worden genoemd. Uitgangspunt hiervan
is dat iedere generatie de lasten dient te dragen van
haar eigen vervuiling. ‘Vervuiling’ dient in dit verband ruim te worden geinterpreteerd, Aangezien
VB-beginsel ook ruim worden geinterpreteerd en
omvat niet alleen de kosten verbonden met het opruimen van schade uit het verleden maar eveneens
de potentiele kosten in de toekomst, samenhangend
met het gebruik nu.
Niettemin zal, gezien de eerder geconstateerde intertemporele asymmetrie, het optreden van restvervuiling onontkoombaar zijn. Deze restvervuiling is in
feite fysieke milieuschuld die wordt overgedragen
aan de volgende generatie, die zich voor het opruimen daarvan financiele opofferingen moet getroosten. Een gegeven generatie zou zodoende tegenover het verbruik van het natuurlijke milieu boven
de regeneratiecapaciteit opofferingen kunnen stellen. Daardoor blijven toekomstige generaties in
staat eveneens te profiteren van het milieu of kunnen zelfs meer vervuilen. Deze opofferingen gelden
natuurlijk in het bijzonder milieubelastende activiteiten die via de genoemde milieupolitiek aan regule-
ring moeten worden onderworpen. Indien de huidige generatie onvoldoende middelen overdraagt aan
de volgende generatie wordt derhalve afgeweken
van het intergenerationele VB-beginsel.
Toepassing van dit VB-beginsel zal de waarde van
de produktiefactor natuur beter in hedendaagse verrekenprijzen doen weerspiegelen. Met name de relatieve prijzen van milieubelastende activiteiten zullen daarom moeten worden verhoogd, ten einde de
huidige sub-optimale allocatie te verbeteren. Op
deze wijze draagt toepassing van het intergenerationele VB-beginsel zorg voor het rondsturen van betere informatie in het economische proces over het natuurlijke vermogen. In het vervolg wordt aan de
institutionele en instrumentele vormgeving van de
milieupolitiek voorbij gegaan en aangenomen dat
de overheid via haar bekostigingsbeleid een bijdrage aan deze milieupolitiek wil leveren.
9. Met name het feit dat de aantasting van het milieu meestal wel degelijk vroeger of later in marktprijzen tot uitdrukking komt (‘pecuniary’ of ‘indirect external effects’) toont
het tekortschieten van analyses waarin louter sprake is van
ongeprijsde schaarste.
10. Een theoretisch model waarin met deze informatieproblematiek ‘rekening’ wordt gehouden is te vinden in C.
Henry, Microeconomics for public policy, Oxford, 1989,
met name biz. 30-40. Deze problematiek geeft aanleiding
tot het formuleren van een milieukostenparadox, zoals besproken in H. Vollebergh, De vervuiler betaalt als bekostigingsbeginsel, in: O-J. van Gerwen (red.), De financiering
van het milieubeleid, RMNO, 1990, biz. 36-43.
11. Men zou deze stand van zaken ook omgekeerd kunnen
zien als de reflectie van een geringe bereidheid van de huidige generatie om zich opofferingen te getroosten ten ein-
de de produktie van milieuschuld voor toekomstige generaties te voorkomen.
12. Ik ga hier voorbij aan de vele complicaties die zich
voordoen bij de fundering en specificatie van zo’n welvaartsfunctie. Zie onder meer A. Heertje, Groei en krimp
bij duurzame ontwikkeling: welke kennis is nodig?, in: Het
Nederlands milieu in de Europese ruimte, Preadviezen van
de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde en
H. Vollebergh, Welvaart en milieu, ESB, 26 juni 1989, biz.
725-728; J. Pezzey geeft in zijn Economic analysis ofsustai-
nablegrowth and sustainable development, World Bank,
1989 een overzicht van de vele complicaties die samenhan-
elk gebruik van het natuurlijke milieu boven de re-
gen met de specificatie van zo’n welvaartsfunctie.
generatiecapaciteit van het natuurlijk milieu potentieel milieu-aantastend is, dient hiermee ook rekening te worden gehouden. Dientengevolge moet het
gie, in: H.R.J. Vollebergh (red.), Milieu en innovatie, Gro-
13. Over de dilemma’s en mogelijkheden van zo’n vernieuwing zie H.R.J. Vollebergh, Op weg naar schone technoloningen, biz. 3-28.
Overheidsflnancien en milieu
publieke heffingen en daarnaast – hoewel in minde-
Op basis van het voorgaande is het mogelijk de rela-
re mate relevant – het doorlichten van huidige onge-
tie tussen de bekostigingssystematiek van overheids-
wenste impliciete subsidies in het bestaande stelsel
uitgaven en de milieupolitiek aan een nadere toets
van publieke heffingen. Met dit laatste instrument
dient echter voorzichtig omgesprongen te worden.
Verstoringen in het bestaande stelsel ontstaan onder
meer als gevolg van bepaalde selectieve vrij- of tariefstellingen in de loon- en inkomstenbelasting, de
btw of de accijnzen. Een zeer bekend voorbeeld is
de afschaffing van het reiskostenforfait in de inkomstenbelasting. In het geval van de inkomstenbelasting en de btw zal aan milieu-overwegingen ten
hoogste een aanvullende rol toe kunnen komen,
te onderwerpen. In de huidige beleidsdiscussies
over het milieubeleid vormt de bekostigingsdiscussie meestal een afgeleide discussie. Dit is op zichzelf begrijpelijk. Men richt zich op een milieudoelstelling, leidt daaruit instrumenten af, berekent de
benodigde ‘milieukosten’ en zoekt vervolgens naar
bekostigingsmogelijkheden, al of niet via de overheidsbegroting. Indien deze milieukosten via de
overheidsbegroting worden verrekend wordt wel gesproken van ‘milieuheffingen’. Momenteel worden
deze, mede als gevolg van het zojuist geschetste patroon, voornamelijk gekenmerkt door een opbrengstmotief ten behoeve van het doen van milieuuitgaven door de overheid. Uitgebreide analyses
worden gewijd aan de vraag in hoeverre dan de vervuiler of groepen vervuilers wel of niet betalen voor
het doen van deze milieu-uitgaven, evenals aan de
vraag waar nu het precieze onderscheid ligt tussen
aangezien de relatie tussen inkomstenbelasting en
milieu een indirecte is. In zulke gevallen treden snel
complicaties op, zoals bij voorbeeld blijkt uit de
moeizame vormgeving van een beleid gericht op
voorkeursbehandeling van forensen met het openbaar vervoer ten opzichte van autoforensen. Bovendien is deze gecompliceerde regeling in strijd met
een beleid gericht op algehele mobiliteitsbeperking
en belastingvereenvoudiging.
milieuheffingen en milieubelastingen.
Dergelijke bezwaren gelden echter niet voor een
In het voorgaande is betoogd dat milieupolitiek niet
zozeer moet worden gezien als additionele politick,
ecologische belastingpolitiek die gericht is op het
aanbrengen van een verschuiving in de heffingsgrondslag van het gehele heffingensysteem. In dit
geval wordt bezien in hoeverre een verschuiving in
de heffingsgrondslag van publieke heffingen de milieupolitiek kan ondersteunen. Met name door
nieuw in het leven te roepen accijnzen of het aanpassen van bestaande accijnzen kunnen nieuwe
markten worden gecreeerd of bestaande markten
qua prijsinformatie worden verbeterd . Een goed
maar veeleer als integraal onderdeel van de allocatiepolitiek. Dit betekent dat de discussie wordt verruimd van de bekostiging van milieu-uitgaven naar
de bekostiging van overheidsuitgaven in het alge-
meen. De moeilijk te beantwoorden vraag wat nu
precies milieukosten of -uitgaven zijn en wat niet,
krijgt zodoende ook een veel abstracter karakter. In
hoeverre dat overigens betreurd moet worden, valt
nog te bezien aangezien het nu al bijzonder moeilijk
is om ‘milieukosten’ te verbijzonderen en ‘kostenveroorzakers’ aan te wijzen. Met behulp van de instrumenten publieke heffingen en overheidsschuld kan
de overheid de bekostigingsystematiek van overheidsmiddelen inzetten voor de creatie van nieuwe
markten, de verbetering van bestaande prijssignalen
of het alloceren van middelen ten einde de restvervuilingsproblematiek te bestrijden.
Het eerste instrument, ook wel met de term ecologische belastingpolitiek aangeduid 14 , betekent doorlichting van het huidige stelsel van publieke heffingen vanuit milieupolitiek gezichtspunt. Hierdoor
wordt een relatie gelegd tussen de bekostiging van
overheidsuitgaven in het algemeen – of het nu retributies, bijdragen, heffingen of belastingen zijn – en
de milieupolitiek en dus niet noodzakelijk alleen
met specifieke milieu-uitgaven, zoals nu veelal gebruikelijk is. Op deze wijze kan bovendien worden
aangesloten bij het optimaliseren van de inherente
distorsies van publieke heffingen, bij voorbeeld op
de arbeidsmarkt15. Essentieel verschil met de gangbare leer van de optimale publieke heffingen is in
dit verband dat heffingen worden ge’introduceerd
die dienen ter lediging van negatieve externe effecten. Hierdoor treedt een partieel positief welvaartseffect op. Met behulp van een model voor optimale
belastingheffing zou het totale welvaartseffect van
verschillende heffingencombinaties kunnen worden
geanalyseerd.
Deze gedachtengang kan op ten minste twee manieren in beleid worden geconcretiseerd, namelijk via
een nadere beoordeling vanuit milieupolitiek perspectief van de keuze van heffingsgrondslagen van
-1991
voorbeeld van zo’n accijns is een zorgvuldig ontworpen koolstofheffing17. Groot voordeel van het accijnsinstrument in dit verband is de nauwe relatie
met fysiek meetbare transacties. Hierdoor is de fiscale controle in technische zin goed uitvoerbaar,
zeker in het kader van een omvattend milieuzorg-
systeem. En tot slot is hiermee ook de milieu-effectiviteit gediend, vanwege de heldere relatie met de
veelal fysieke kenmerken van milieuproblemen.
Overigens doet zich in dit verband wel het pro-
bleem voor van een afruil tussen opbrengstmaximalisatie en regulerende werking. Sommige ‘milieuheffingen’ zullen dermate goed werken dat de
opbrengsten op termijn geen betrouwbare inkomstenbron voor de overheid zullen vormen. Andere
heffingen, waaronder die op noodzakelijke goederen zoals energie, kunnen aanzienlijke opbrengsten
14. Zoals bij voorbeeld J. Schuurman, Ecologische belastingheffing, in: Gielebundel, Deventer, 1990, biz. 603-619.
15. In tegenstelling tot een in de huidige discussies over milieuheffingen wijdverbreid misverstand, zijn opbrengstgenererende heffingen tevens ‘regulerend’. De term hier is
Verstorend’ en refereert aan het substitutie-effect. Publieke
heffingen die niet op enigerlei wijze reguleren (‘lump-sum
taxes’) zijn in de wereld van alledag niet terug te vinden en
fungeren slechts als theoretisch referentiepunt. Zie verder
J. Kay, Tax policy: a survey, Economic Journal, jg. 100,
1990, 18-75.
16. Vergelijk S. McKay, M. Pearson and S. Smith, Fiscal instruments in environmental policy, Fiscal studies, 1990,
biz. 1-20.
17. Voor een nadere analyse van zo’n koolstofheffing zie S.
Cnossen en H.RJ. Vollebergh, Towards a global excise on
carbon, IIPF-paper, 1991.
genereren, terwijl hiervan tegelijkertijd een regulerende werking uitgaat. Het is niet goed mogelijk om
op dit vlak algemene uitspraken te doen over mogelijke milieu-effecten of fiscale aspecten. De precieze
afruil is afhankelijk van veelal onbekende langetermijnprijs- en -inkomenselasticiteiten, waarbij bo-
vendien de gekozen vormgeving van een specifiek
instrument – met name grondslagkeuze en tariefhoogte – van groot belang is.
delen ter beschikking kunnen stellen. De eventueel
gegenereerde extra opbrengsten van een ecologische belastingherziening zouden derhalve zeker
ook voor schulddelging kunnen worden aangewend, bij voorbeeld door milieusubsidies te verschaffen voor overgangsregelingen, het huidige financieringstekort te verlagen of een ‘algemene
voorziening milieurisico’, een soort kapitaaldekkingstelsel voor het milieu, te treffen.
Vanzelfsprekend is de consequentie van het voor-
gaande dat deze milieuheffingen gewoon deel uit
dienen te maken van het normale afwegingskader
rond de begroting. Het beslag dat ten behoeve van
Conclusie
de milieupolitiek op overheidsinkomsten en -uitga-
dat ook de bekostiging van het overheidsbeleid aan
ven wordt gelegd, verschilt naar haar aard immers
niet van het beslag dat hierop ten behoeve van andere overheidsdoelstellingen wordt gelegd. Ook de
soms grote initiele opbrengst en de sterke afname
daarvan in de loop van de tijd stelt de noodzaak van
een expliciet afwegingskader in het licht. Anderzijds
dient gewaakt te worden voor een al te rigide toepassing van financiele kengetallen, zoals collectievelastendruk en financieringstekort, aangezien deze
vanuit economisch gezichtspunt slechts een beperk-
een (intra- en intergenerationele) milieutoets wordt
onderworpen. Van een ‘ecologisch’ verantwoorder
bekostigingsstelsel kan, zeker ten dele, een milieuregulerende werking uitgaan, indien heffingsgrondslagen en maatstaven van heffing vanuit milieukundig perspectief goed worden gekozen. Naar alle
waarschijnlijkheid zal het grootste voordeel in dit
verband gelegen zijn in het lange-termijneffect als
gevolg van dynamische aanpassingsprocessen. Bovendien wordt tevens de inzet van technologische
ontwikkeling en de toepassing van nieuwe technie-
te waarde hebben. Juist de milieuschuldproblema-
tiek stelt de tekortkomingen van financiele kengetallen wel heel expliciet in het licht . Het risico dat
uiteindelijk wordt afgewenteld op het natuurlijk vermogen, is vanwege boekhoudkundige afwegingen
verre van denkbeeldig zoals de huidige gang van zaken laat zien19. Indien deze milieuheffingen tot het
gewone afwegingskader behoren dan ontstaat ook
de nodige ruimte om – bij gelijkblijvende totale opbrengsten voor de overheid – andere publieke heffingen blijvend te verlagen of om, zoals hierna te bespreken, schuldpolitiek te voeren.
Het tweede gesuggereerde overheidsinstrument
heeft betrekking op de schuldpolitiek van de overheid. De problematiek van de milieuschuld maakt
duidelijk dat de huidige generatie inteert op het natuurlijke vermogen. Daardoor wordt een schuld gecreeerd waarvan de aflossing veelal pas door toekomstige generates plaatsvindt. Zo kunnen de
huidige saneringskosten worden gezien als het aflossen van de milieuschuld van voorgaande generaties.
Het is een bekend gegeven dat het bijzonder moeilijk is daarvoor de vereiste middelen te verhalen op
de vervuilers uit het verleden. Reden waarom de
overheid meestal opdraait voor de kosten, hetgeen
de stelling omtrent de uitgestelde publieke heffingen treffend illustreert. Het valt nog maar te bezien
in hoeverre veranderingen in de schuldaansprakelijkheid hierin uiteindelijk echt verandering zal kun-
De hier gepresenteerde analyse laat zien dat het vanuit allocatief gezichtspunt niet meer dan logisch is
ken financieel ondersteund, hetgeen belangrijke
doelmatigheidsvoordelen met zich meebrengt. Het
is te hopen dat in de toekomst de afweging rond de
bekostiging van overheidsuitgaven meer recht zal
doen aan de milieuschuldproblematiek.
Herman Vollebergh
nen aanbrengen.
Het lijkt derhalve realistisch vooralsnog uit te blijven gaan van collectieve bekostiging van het grootste gedeelte van de milieuschuld. Dit doet de vraag
rijzen naar het optimale saneringsmoment van het
natuurlijke vermogen. Het is bij voorbeeld de vraag
of het zinvol is om nu al waterbodems schoon te maken indien bekend is dat er nog grote onaangepakte
hoeveelheden zware metalen onderweg zijn. Dit
brengt de noodzaak van een bewuste milieuschuldpolitiek aan het licht. De huidige generatie zou, nu
zij zich steeds bewuster wordt van het door haar inherente verbruik van de opvangcapaciteit van het
natuurlijke milieu, voor toekomstige generaties mid-
1160
18. Zie voor een kritisch oordeel W. Drees, Wie zal dat betalen? De financiering, in: Commissie Lange Termijn Milieubeleid, Het milieu, Zeist, 1990, biz. 177-204.
19. Nader hierover H. Vollebergh, Het verjubelde milieu,
ESB, 13 maart 1991, biz. 290-291.