Vermindering van
overheidsschuld door
eenmalige heffing
Het begrotingsbeleid in de jaren
negentig zal in het teken staan van de
hoge overheidsschuld. Tussen 1980 en
1989 is de netto schuld van de overheid
(Rijk en lagere overheid) meer dan verdubbeld van 151 miljard tot circa 350
miljard gulden. Per hoofd van de bevolking bedraagt de schuld nu ruim
/ 23.000, kinderen meegerekend. In
verhouding tot het nationaal inkomen is
de schuld sinds 1980 gestegen van
50% tot 83%1. Men lijkt het er algemeen
over eens dat de overheidsschuld
thans als hoog beoordeeld moet worden, volgens de Studiegroep Begrotingsruimte als te hoog:
“Ten einde het vertrouwen van beleggers te behouden (..) is het nodig te
komen totgezonde overheidsfinancien.
In dit verband is stabilisatie van de
staatsschuld, uitgedrukt in procenten
van het nationaal inkomen, wenselijk,
zo snel mogelijk gevolgd door een daling.”2
Deze constatering vormt naar het
zich laat aanzien het uitgangspunt voor
het begrotingsbeleid in de jaren negentig. Als het aan de Studiegroep ligt zal
dit gekenmerkt worden door een snelle
vermindering van het financieringstekort tot ten hoogste zo’n 2 a 3 procent
van het nationaal inkomen, en zo mogelijk een verdere daling.
Schuldvermindering
De huidige omstandigheden zijn niet
gunstig voor verlaging van de overheidsschuld. Bij een lage inflatie en een
gematigde reele groei is een langdurig
proces van budgettaire restrictie nodig
om een significante reductie van de
schuldquote te bereiken3. Zelfs in de
gunstige omstandigheden van de jaren
vijftig en zestig met een lage (reele)
rente en de sterke economische groei
heeft het meer dan 25 jaar gevergd om
de naoorlogse schuld terug te brengen
van van 163% in 1950 tot 41 % van het
nationaal inkomen in 1977.
Dit roept de vraag op of er niet een
effectievere en snellere methode bestaat om de staatsschuld te reduceren.
Wij zullen daarbij afzien van de mogelijkheid om de schuld nietig te verklaren
of de rentebetalingen (gedeeltelijk) op
ESB 18-7-1990
te schorten. Hoewel deze methode in
de geschiedenis verschillende malen
met succes is toegepast (in een milde
vorm ook in Nederland in 1843 onder
koning Willem llj, is hij in de huidige
(‘non-excusable )
omstandigheden
buiten de orde. De voordelen wegen bij
lange na niet op tegen de nadelen in
termen van aantasting van de financiele
reputatie van de overheid en van een
verstoorde inkomensverdeling doordat
de last eenzijdig wordt gelegd bij de
houders van de schuld. Dezelfde nadelen gelden in beginsel ook voor de methode van inflatoire schulderosie. Deze
oplossing heeft derhalve in de huidige
politiek-economische
constellatie
evenmin kans van slagen.
Een eenmalige heffing
Is er nog een andere, ‘koninklijkere’,
weg om de schuld effectief te verminderen zonder ongewenste gevolgen voor
de inkomensverdeling en de financiele
reputatie van de overheid of de monetaire autoriteit? Vanuit het oogpunt van
inkomensverdeling lijkt het rechtvaardiger om de last van de schuldvermindering niet alleen te leggen bij de houders
ervan, maar te verdelen over alle ingezetenen. Dit kan door een eenmalige
belastingheffing voor alle inwoners.
Deze methode is, naast inflatoire erosie, toegepast in verschillende Westeuropese landen na de eerste wereldoorlog. Keynes heeft er vergeefs voor
gepleit om ook in het Verenigd Koninkrijk een eenmalige heffing op het vermogen (‘capital levy’) toe te passen.
Terwijl de meeste landen van het continent hun naoorlogse schuld zagen verschrompelen door hoge inflatie, werd
het Britse beleid rond 1920, net als het
Nederlandse beleid nu, gekenmerkt
door een solide begrotingsbeleid en
een anti-inflatoir monetair beleid (gericht op herstel van de gouden standaard). In zijn Treatise on money beschouwt hij het achterwege laten van de
eenmalige vermogensheffing als een
van de belangrijke fouten van de Britse
schuldpolitiek van na de eerste wereldoorlog:
“Indeed, instead of abating these
claims by a capital levy in 1919, we
spent the subsequent years up to 1925
in riveting them in our necks still more
heavily by raising the value of the currency in terms of which they had been
contracted.”5
Het grote voordeel van de eenmalige
heffing is dat de schuld in korte tijd
wordt teruggebracht zonder langdurige
aantasting van de overheidsbestedingen en verstorende effecten van hoge
(marginale) belastingtarieven op de reele sector.
Een nieuw-klassiek experiment
Welke gevolgen heeft een dergelijke
heffing voor de economie? Laten wij bij
wijze van experiment aannemen dat de
heffing zo groot is dat de overheidsschuld in een keer kan worden afgelost.
Op deze manier wordt een scherp beeld
verkregen van de consequenties van
schuldreductie. Tevens kan het in gecomprimeerde vorm een indruk geven
van de gevolgen van een geleidelijkere
vermindering van de schuld. Om de
effecten te kunnen beredeneren kiezen
wij het Ricardiaanse equivalentietheorema (RET) van de nieuw-klassieke
theorie als uitgangspunt. Niet omdat
deze theorie ‘realistisch’ is6, maar omdat hij een duidelijk en eenvoudig referentiekader verschaft.
Volgens het Ricardiaans equivalentie theorema (RET) is de financieringswijze van de overheidsuitgaven irrelevant: het maakt niet uit of de uitgaven
worden gefinancierd door belastingen
of door uitgifte van schuld. Het publiek
doorziet immers dat de schuld te zijner
1. Naar gezonde overheidsfinancien, Achtste rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte, Den Haag, 1989, biz. 15.
2. De stijging van de netto overheidsschuld,
dat wil zeggen het saldo van de schuld en de
vorderingen van de overheid, was relatief
nog sterker: van 27,3% in 1981 tot 56,4% in
1988 Dit is meer dan een verdubbeling in 7
jaar. OESO, Economic Outlook, nr. 46, Parijs, december 1989.
3. De dynamiek van financieringstekorten,
overheidsschuld en economische groei is
theoretisch nader uitgewerkt in C. van Ewijk,
On the dynamics of growth and debt, dissertatie, Tilburg, 1989, en te verschijnen bij Oxford University Press.
4. Indien er sprake is van overmacht zoals
bij een natuurramp of een oorlog kan wanbetaling door de overheid verexcuseerbaar
(‘excusable’) zijn. In dat geval zijn de gevolgen voor de reputatie minder ernstig. Deze
exceptionele gebeurtenissen kunnen worden geacht te behoren tot het impicliete risico
leencontract. Alesina, The end of large public
debts, in: F. Giavazzi, L. Spaventa, High
public debt: the Italian experience, Cambridge, 1988, biz. 72- 73.
5. J.M. Keynes, A treatise on money, vol. II,
Londen, 1930, biz. 174-175.
6. Zie voor een overzicht van empirisch onderzoek naar het RET, J. de Haan, Public
debt: pestiferous or propitious?, dissertatie,
Groningen, 1989.
669
tijd weer moet worden afgelost en zal
daar bij haar bestedingen mee rekening
houden. Men vat de collectieve schuld
van de overheid op als deel van zijn
eigen schuld. In formele termen houdt
het RET in dat de intertemporele budgetrestrictie van het publiek onafhankelijk is van de financieringswijze van de
overheid. De keuze tussen financiering
door belastingen of door uitgifte van
schuld heeft alleen effect op de verdeling van het inkomen in de tijd, niet op
de totale contante waarde ervan (het
vermogen).
Omdat volgens dit theorema het aangaan en aflossen van overheidsschuld
volledig neutraal is, kunnen wij de volgende, even eenvoudige als doeltreffende oplossing voorde staatsschuld in
Nederland voorstellen: Hefeen eenmalige belasting ter omvang van de schuld
(in Nederland ruim 350 miljard gulden
per ultimo 1989, dat is zo’n 23.000 gulden per inwoner), waarmee de schuld
in een keer in z’n geheel wordt afgelost.
Voor Nederland betekent dit dat tegelijkertijd het financieringstekort tot nul
wordt gereduceerd, want het financieringstekort is thans praktisch gelijk aan
de rentebetalingen op de staatsschuld.
Volgens het RET zal deze operatie
neutraal zijn omdat iedereen ook meteen voor een zelfde (gekapitaliseerde)
bedrag aan toekomstige belastingen
verlost zal zijn. In plaats van de collectieve schuld als ingezetene van Nederland krijgt men nu een individuele
schuld bij bij voorbeeld een bank. Daarover moet wel rente worden betaald,
maar daar staat tegenover dat de belastingen in de toekomst lager zullen zijn
dan anders het geval zou zijn.
Ook voor de houders van staatsschuld (de kapitaalverstrekkers) verandert er niets: na aflossing van hun
staatsobligaties gebruiken zij een deel
van de vrijgekomen middelen om de
heffing uit te betalen. Het resterende
geld kunnen zij op de bank zetten, die
het vervolgens weer uitleent aan de
mensen die een bankkrediet nodig hebben voor de financiering van de heffing.
Kortom per saldo gaat niemand er op
vooruit of achteruit. De overheid is echter wel in een keer van zijn schuld en
het financieringstekort af.
Een tussenoplossing
Mocht dit plan niet slagen, bij voorbeeld omdat mensen niet zo rationeel
zijn als de theorie veronderstelt, of omdat markten niet perfect zijn, dan kan
ook voor de volgende tussenoplossing
worden gekozen: de overheid gebruikt
de ruimte die ontstaat door verdwijnen
van de staatsschuld en de daaraan verbonden rentelasten voor een algemene
lastenverlichting. Uitgaande van een
670
rentelast van circa 28 miljard gulden (in
1989) komt dit neer op een jaarlijks
lastenverlichting van zo’n / 1.850 per
persoon. Dit alternatief wijkt van de eerste oplossing af doordat nu tegenover
de eenmalige belasting een directe lastenverlichting staat in plaats van een
toekomstige. Hierdoor blijft voor iedereen het direct beschikbare inkomen gelijk. Immers de rente die over de banklening moet worden betaald (zeg 8%
van / 23.000, dus eveneens zo’n
/ 1.850), wordt nu direct gecompenseerd door de lastenverlichting. Tegenover de rente op het bankkrediet staat
dus een geringere bijdrage aan de rijksfinancien. (Voor zover de rente over het
bankkrediet aftrekbaar is van de belasting moet de subsidie met datzelfde bedrag worden verminderd, opdat het financieringstekort niet door belastingderving wordt vergroot). Een probleem
met deze tussenoplossing is dat het
financieringstekort blijft bestaan, zodat
er weer geleidelijk nieuwe schuld wordt
opgebouwd. Maar misschien kan deze
operatie om de 10 jaar worden herhaald.
Financiele gevolgen
Welke gevolgen heeft deze operatie
voor de financiele sector? In de eerste
plaats kan worden vastgesteld dat de
operatie in de nieuw-klassieke visie
geen gevolgen heeft voor de bestedingen, en dus ook niet voor de rente en
de inflatie. De reele sector blijft buiten
schot. Er zullen zich echter wel belangrijke verschuivingen voordoen in de
portefeuilles van de financiele instellingen7. In de afgelopen tien jaar hebben
de banken en de institutionele beleggers een enorme portefeuille van overheidspapier opgebouwd. De beleggingen van banken in overheidschuld zijn
in de periode 1980-1988 toegenomen
van 8% tot 20% van het nationaal inkomen. Bij de fondsen (pensioenfondsen
en verzekeringsmaatschappijen) stegen deze beleggingen zelfs van 28% tot
76% van het nationaal inkomen. De
overheidsschuld is thans voor 90% in
handen van banken en institutionele
beleggers8, waarbij overigens – zoals
ook blijkt uit de bovenstaande cijfers het aandeel van de fondsen belangrijk
is toegenomen ten koste van dat van de
banken9.
Door de eenmalige heffing zal de
intermediatie sterk afnemen: de financiele instellingen verliezen hun bemiddelende rol tussen het publiek en de
overheid. Volgens het RET neemt het
netto financiele vermogen van het publiek immers met hetzelfde bedrag af
als de overheidsschuld. Aan de actiefzijde krimpen de balansen van de financiele sector in vanwege de aflossing
van de overheidsschuld, aan de passiefzijde staat daar een evengrote daling van de ingelegde besparingen tegenover.
Vooral de pensioenfondsen en verzekeringsmaatschappijen zullen daarvan te lijden hebben, omdat bij hen de
besparingen voor een oude dag en nalatenschap zijn geconcentreerd. Vergelijkt men het balanstotaal van deze
fondsen (/ 512 miljard in het derde
kwartaal van 1989) met de overheidsschuld (circa / 350 miljard) dan mag
worden verwacht dat de inkrimping dramatische vormen zal aannemen. Voor
banken zal de inkrimping minder drastisch zijn. De middelen die het publiek
bij banken aanhoudt, hebben in het algemeen meer het oogmerk van liquiditeit en dan dat van besparing voor de
toekomst. Bovendien zullen veel mensen, vooral zij die aan het begin van hun
levenscyclus zitten, een beroep op
bankkrediet moeten doen om de heffing
te kunnen financieren. Op de balans
van de banken zal het verlies van de
overheidsleningen daarom voor een
deel worden gecompenseerd door grotere kredietverlening aan het publiek.
Voor zover de schuld in handen van
buitenlandse beleggers is, kan men er
volgens de nieuw-klassieke theorie van
uitgaan dat zij de vrijgekomen middelen
weer aan de private sector in Nederland
zullen uitlenen, zodat de externe positie
als geheel geen verandering ondergaat.
In de praktijk zal de balansinkrimping
van de fondsen minder drastisch zijn
omdat de besparingen bij deze sector
voor het grootste deel contractueel van
aard zijn. Zij kunnen niet op korte termijn worden teruggetrokken. Dit betekent dat particulieren deze middelen
niet kunnen aanwenden voor de financiering van de heffing, en dus veelal een
beroep zullen doen op (bank)krediet.
Wanneer de besparingen bij institutionele beleggers niet kunnen worden teruggetrokken komen deze instellingen
na de aflossing van de overheidsschuld
met overtollige middelen te zitten. Deze
middelen zullen zij nu doorsluizen naar
de banken, die ze weer nodig heeft in
verband met de toegenomen krediet-
7. We zien af van de omstandigheid dat
financiele intermediairs eigenlijk geen reden
van bestaan hebben in de perfecte nieuwklassieke wereld.
8. Voor de staatsschuld, dat is de overheidsschuld exclusief de schuld van de lagere
overheid, is dit percentage lager (71,5 in
1988). In de afgelopen jaren is met name het
houderschap van niet-ingezetetenen toegenomen. Zie B.G.J. Walschots, De markt voor
staatsobligaties, ESB, 18 augustus 1988.
9. Op de gevolgen van de overheidsschuld
voor de financiele instellingen wordt nader
ingegaan in C. van Ewijk, Overheidsschuld
en financiele instellingen, in M.M.G. Fase
(red.), Aspecten van financiele intermediatie,
NIBE-Katern 13, 1990.
vraag. Het is duidelijk dat dit geen blijvende situatie kan zijn, omdat banken
en fondsen nu via een omweg als intermediair tussen het publiek en het publiek zelf optreden.
De financiele markten zijn niet zo
perfect als de nieuw-klassieke theorie
veronderstelt. De rente op overheidsschuld wijkt gemiddeld af van de rente
op individuele besparingen en de kredietrente voor particulieren. Aflossing
van de overheidsschuld gaat daarom
gepaard met een verschuiving in de
inkomensverdeling ten gunste van de
crediteuren van financiele instelingen
(de spaarders) en ten nadele van de
debiteuren. In hoeverre dit tot reele effecten leidt is afhankelijk van het verschil in marginale bestedingsneiging
van debiteuren en crediteuren.
Heffingsgrondslag
Het RET gaat ervan uit dat alle individuen de netting zullen verrekenen
met de reserved ng voor toekomstige
belastingen. Wanneer de belastingen
de volgende generatie treffen, wordt de
heffing ten laste gebracht van de voorgenomen nalatenschap. Voor mensen
zonder kinderen en voor mensen die
zich het lot van hun kinderen niet aantrekken, is de operatic echter niet neutraal; zij kunnen de heffing niet verrekenen en gaan er dus reeel op achteruit.
In een ideaal systeem zou de heffing
daarom alleen moeten worden opgelegd aan de mensen die van plan zijn
een erfenis voor hun kinderen na te
laten. Op die manier wordt de last gelegd bij de personen die het meeste
baat hebben bij de aflossing van de
overheidsschuld. In de praktijk is dit
ideale systeem echter onuitvoerbaar.
Het is immers niet vast te stellen wie
van plan is om een erfenis voor de
volgende generatie na te laten. De uitspraak dat men de intentie daartoe
heeft is niet te controleren, en de nadelige gevolgen voor ieder die een bevestigend antwoord geeft zijn te groot.
Er moet derhalve gezocht worden
naar een ‘second-best’ oplossing. De
meestvoorde hand liggendealternatieven zijn een hoofdelijke heffing (een
vast bedrag per persoon) of een heffing
op het vermogen (‘capital levy’). In deze
gevallen zal de last voor een deel terecht komen bij mensen die deze niet
kunnen verrekenen met de geplande
reservering voor toekomstige belastingen. De operatie zal daarom niet voiledig neutraal zijn en gepaard gaan met
een zekere daling van de consumptie.
De vermogensheffing wijkt af van het
ideale systeem in de zin dat niet de in
de toekomst voorgenomen maar de in
het verleden gerealiseerde besparingen de grondslag voor de heffing vor-
ESB 18-7-1990
men. Het lijkt plausibel dat deze heffingswijze het ideale systeem beter benadert dan en hoofdelijke heffing. De
reele effecten zullen daarom in dit geval
waarschijnlijk geringer zijn.
Slotopmerkingen
Wanneer de nieuw-klassieke economen gelijk hebben, is een eenmalige
heffing een eenvoudige en doeltreffende methode om de overheidsschuld te
elimineren. Er vindt geen verstoring van
het reele evenwicht plaats. De heffing
wordt volledig opgevangen uit het (netto) financiele vermogen van de private
sector. Ook de positie ten opzichte van
het buitenland ondervindt geen verandering.
Slechts de institutionele beleggers
gaan er op achteruit en zien hun balansen inkrimpen, omdat zowel hun beleggingen als hun middelen voor het grootste deel wegvallen. Omgekeerd houdt
dit in dat vooral deze instellingen in de
afgelopen periode belang hebben gehad bij de toeneming van de overheidsschuld. Dit is in overeenstemming met
het sterk gestegen aandeel van fondsen in het houderschap van overheidsschuld. Voor banken is de overheidsschuld iets minder van belang, omdat
deze ten dele een substituut is voor
kredieten aan de private sector.
Overigens dient te worden opgemerkt dat de operatie enigszins paradoxaal is: in de nieuw-klassieke wereld
is de omvang van de overheidsschuld
immers irrelevant (en bestaan financiele intermediairs niet). De maatregel
dankt zijn effectiviteit dan ook aan het
feit dat hij neutraal, en dus overbodig is.
Als deze theorie niet opgaat, zal de
heffing een daling van de bestedingen
tot gevolg hebben. De binnenlandse
produktie valt dan terug, en er ontstaat
volgens het traditionele (Keynesiaanse) model een overschot op de lopende
rekening van de betalingsbalans. Het
binnenlandse spaaroverschot leidt tot
kapitaaluitvoer naar het buitenland. In
de financiele sector zal dit zijn weerslag
vinden in een overschot aan middelen,
vooral bij de pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen, die
door het wegvallen van de staatsschuld
moeten uitwijken naar beleggingen in
het buitenland. Behalve met een inkrimping van hun middelen worden de fondsen in dat geval dus ook geconfronteerd
met een toeneming van het (wisselkoers)risico.
In hoeverre de nieuw-klassieke theorie bij de eenmalige heffing stand zal
houden, is niet van tevoren te zeggen.
De resultaten van empirisch onderzoek
zijn op z’n gunstigst gemengd te noemen . Een recent onderzoek voor Nederland wijst uit dat “elementen van de
Ricardiaanse visie wel een rol (lijken) te
spelen bij de consumptiebeslissing”,
maar dat de “Ricardiaanse equivalentie
in strikte zin moet worden verworpen.”11 Volgens deze studie zal een
belastingheffing van / 1 tot een afneming van de consumptie met / 0,26
leiden. Ter indicatie: bij een heffing van
350 miljard zou dit een consumptiedaling tot gevolg hebben van 90 miljard,
dat is ruim 20% van het nationaal inkomen. Dat is (te) veel. Dit getal zal echter
aanzienlijk gunstiger kunnen uitvallen
wanneer de belasting wordt geheven
met het vermogen als basis (en niet het
inkomen), en wanneer aan het publiek
duidelijk wordt gemaakt dat met de opbrengst van de heffing de overheidsschuld geheel wordt afgelost.
De risico’s van het nieuw-klassieke
experiment zijn niettemin aanzienlijk.
Het is niet waarschijnlijk dat dit experiment in de huidige politieke omstandigheden zal worden uitgevoerd. In zekere
zin is dat jammer, want het zou een
unieke kans bieden om van de schuld
af te komen, en tegelijkertijd duidelijkheid te krijgen over de geldigheid van
de nieuwe klassieke theorie. Het
schuldprobleem is echter voor een dergelijk macro-economisch experiment
(nog?) niet acuut genoeg.
Casper van Ewijk
De auteur is verbonden aan de vakgroep
macro-economie van de Faculteit der Economische Wetenschappen en Econometrie
van de Universiteit van Amsterdam. Hij dankt
M.M.G. Fase, R. de Klerk en B. Scholtens
voor hun commentaar bij een eerdere versie
van dit artikel.
10. Zie bij voorbeeld de bundel: M.J. Boskin,
J.S. Flemming, S. Gorini (red.), Private saving and public debt, Basil-Blackwell, Oxford, 1987.
11. C. den Breeder, Financiering van over-
heidsuitgaven: de Ricardiaanse visie beschouwd voor Nederland, Onderzoeksrapport WO&E, nr. 9002, De Nederlandsche
Bank, 1990.
671