internationaal
illustratie:
L oek Weijts
Vergrijzingsdruk en ruimte
op de arbeidsmarkt
In deze bijdrage worden vijftien OESO-landen vergeleken
wat betreft de maximaal beschikbare ruimte op de arbeidsmarkt en de vergrijzingsdruk van publieke pensioenuitgaven.
O
Marita van Gessel,
Loek Groot en
Thijs Weistra
Van Gessel en Weistra zijn
masterstudent, Groot is
universitair hoofddocent
Economie van de publieke
sector aan de Utrecht
School of Economics,
Universiteit Utrecht.
388
ESB 25
nder beleidsmakers circuleren verschillende maatregelen om het financieringsprobleem van de vergrijzing het hoofd
te bieden, waaronder fiscalisering van
de AOW (Bos), verhoging van de pensioenleeftijd
en verlenging van de werkweek (Brinkhorst) en
verhoging van de arbeidsparticipatie (Balkenende).
In deze bijdrage willen we de vergrijzingsdruk op
de welvaartsstaat in verschillende OESO-landen in
kaart brengen en deze confronteren met de beschikbare ruimte op de arbeidsmarkt. Tussen beide
bestaat een sterk significant positief verband: in
landen met een hogere vergrijzingsdruk is er meer
ruimte op de arbeidsmarkt om deze druk op te
vangen. Daarnaast is gekeken naar de bekende drievoudige typologie van welvaartsstaten door EspingAndersen (Esping-Andersen, 1990). Landen behorend tot dezelfde typologie hebben een vergelijkbare
druk en ruimte. De liberale welvaartsstaat koppelt
augustus 2006
weinig druk aan weinig ruimte op de arbeidsmarkt,
de corporatistische welvaartsstaat veel druk en veel
ruimte en de sociaaldemocratische welvaartsstaat
neemt een middenpositie in.
figuur 1
Arbeidsparticipatie over de levensduur
Arbeidsparticipatie
0
Entrée
Pensionering 65 Levensverwachting
Levensduur
Bron: Andersen (2006), aangepast
Ruimte op de arbeidsmarkt
Vertrekpunt van onze analyse is Torben Andersens
schematische weergave van de arbeidsparticipatie over de levensduur (zie figuur 1). De pijl links
geeft de tendens weer dat door het gestegen opleidingsniveau de gemiddelde leeftijd waarop men de
arbeidsmarkt betreedt stijgt. De pijl boven geeft het
gecombineerde effect weer van verkorting van de
werkweek, gebruik van verlofregelingen, parttime
werk en non-participatie op de gemiddelde arbeidsinzet van de beroepsbevolking. De derde pijl wijst
op het steeds grotere aantal werknemers dat met
vervroegd pensioen gaat. De pijl rechts staat voor de
gestage stijging van de gemiddelde levensverwachting. Het beeld dat uit deze schematische weergave
oprijst, is dat er een trend is om later te beginnen
met werken, minder uren te werken en eerder te
stoppen met werken tegenover een steeds langere
levensduur. Dat betekent dat in een steeds kleiner
deel van de totale levensduur (het vierkant in het
midden) al het inkomen (inclusief de pensioenvoorziening en kosten van opleiding en levensonderhoud
voor het betreden van de arbeidsmarkt) moet worden
verdiend.
De beschikbare ruimte op de arbeidsmarkt wordt bepaald door het verschil tussen de maximale arbeidsinzet en de feitelijke arbeidsinzet. Om de maximale
arbeidsinzet te berekenen hebben we een aantal
vereenvoudigende veronderstellingen gemaakt. De
gemiddelde leeftijd waarop men de arbeidsmarkt
kan betreden is voor alle landen op twintig jaar
verondersteld en de officiële pensioneringsleeftijd
op 65. We hebben dit gedaan voor zowel 2000 als
2050. Aan de ene kant wordt dus afgezien van de
mogelijkheid de pensioengerechtigde leeftijd te
verhogen, maar dit wordt gecompenseerd doordat
ook de tendens tot een hogere intredeleeftijd vanwege gemiddeld stijgende opleidingsniveaus niet
wordt meegenomen. Voorts is aangenomen dat een
fulltime dienstverband (inclusief feest- en vakantiedagen) voor alle landen grosso modo overeenkomt
met 52 weken tegen 35 uur, ofwel op jaarbasis
1820 uur. Toegegeven, de maximale arbeidsinzet (en
daarmee ook de echte ruimte op de arbeidsmarkt)
wordt hiermee voor alle landen overschat, omdat
bij de maximale arbeidsinzet wordt uitgegaan van
een arbeidsparticipatie van honderd procent van de
beroepsbevolking in een fulltime dienstverband. Hier
komt nog bij dat voor de participatiegraad de OESO
alleen gegevens verstrekt van het aandeel werkenden
ten opzichte van de bevolking in de beroepsgeschikte leeftijd (15-64), wat tot een onderschatting
leidt van de feitelijke participatiegraad in de groep
(20-64). Ook hier geldt weer dat deze ‘fout’ bij
alle landen is gemaakt, wat het minder bezwaarlijk
maakt.
Wat betreft de feitelijke arbeidsinzet maken we
gebruik van OESO-gegevens over de gemiddelde
uittredingsleeftijd van mannen en vrouwen (zie de
eerste kolom van tabel 1), de gemiddelde participatie
tabel 1
Ruimte op de arbeidsmarkt
Land
P-leeftijda
P-graadb
# urenc
Ruimted
Oostenrijk
59,3
68,2
1582
0,48
Australië
62,1
69,2
1855
0,34
België
57,8
60,9
1545
0,57
Canada
62,3
70,9
1768
0,35
Denemarken
63,8
76,4
1554
0,37
Finland
60,3
67,0
1750
0,42
Frankrijk
59,3
61,1
1567
0,54
Duitsland
60,6
65,6
1463
0,52
Ierland
65,6
64,5
1688
0,39
Italië
60,9
53,9
1613
0,57
Nederland
60,2
72,1
1368
0,52
Noorwegen
63,0
77,9
1380
0,44
Zweden
62,8
74,2
1625
0,37
Engeland
62,2
72,2
1701
0,37
VS
64,0
74,1
1858
0,26
P-Leeftijd = de gewogen gemiddelde pensioneringsleeftijd in 2000, OECD Society at a Glance 2005, Table SS8;
b
P-graad = gemiddelde participatiegraad in 2000, OECD Factbook 2006
(Share of persions in working age (15 to 64 years) in employment;
a
# uren = gemiddeld aantal gewerkte uren per werkende in 2000, OECD Factbook 2006
(Hours per year per person in employment);
d
Ruimte berekend als 1 — [(P-leeftijd — 20)*P-graad*# uren]/[(65 — 20)*100*1820].
c
Afleiding vergrijzingsdruk
Uitgangspunt bij de berekening van de vergrijzingsdruk in 2050 zijn de publieke
uitgaven aan pensioenen als percentage van het BNP in 2000 en de OADR in 2000
en 2050. We nemen Nederland als voorbeeld. De OADR voor Nederland in 2000 is
20 en stijgt in 2050 tot 42. De OADR is gedefinieerd als de verhouding tussen het
aantal 65-plussers en de omvang van de beroepsbevolking tussen 15 en 64 jaar.
Gemakshalve stellen we de omvang van de totale bevolking van 15 jaar en ouder
op 100. De OADR kan dan geschreven worden als:
(1) OADR =
#65 +
#65 +
=
100-#65 + #65 –
Uit formule (1) valt af te leiden dat een OADR in 2000 gelijk aan 20 overeen komt
met de situatie waarin 16,7 procent 65 + is en de beroepsbevolking dus gelijk aan
83,3 procent. De OADR in 2050 gelijk aan 42 correspondeert met een percentage 65 +
van 29,6 procent tegenover een aandeel van de beroepsbevolking van 70,4 procent.
De publieke pensioenuitgaven in Nederland in 2000 als percentage van BNP
bedraagt 6,4 procent (aangegeven met symbool p). Nu kunnen de gemiddelde
publieke uitgaven per gepensioneerde (PP) worden berekend als:
p #65- y
(2) PP =
,
#65 +
waarbij y staat voor de gemiddelde productiviteit van de beroepsbevolking in 2000.
De teller van formule (2) geeft het beslag van de publieke pensioenuitgaven, de
noemer hoe groot de groep is onder wie dat moet worden verdeeld. Invulling van de
waarden geeft dat in 2000 de gemiddelde publieke uitgaven per gepensioneerde (PP)
ten opzichte van de gemiddelde productiviteit van de beroepsbevolking gelijk is aan
0,32. In de berekening van de vergrijzingsdruk in tabel 2 is nu verondersteld dat de
gemiddelde publieke uitgaven per gepensioneerde (PP) ten opzichte van de gemiddelde productiviteit van de beroepsbevolking in 2050 constant blijft. Volgens onze
berekeningsformule in tabel 2 voor de vergrijzingsdruk zijn de publieke pensioenÂ
uitgaven in Nederland in 2050, p2050 = (OADR2050 / OADR2000)*p2000 = 13,3 procent. Op
grond van de OADR weten we dat in 2050 tegenover elke 29,6 65 +ers er 70,4 leden
van de beroepsbevolking staan. Invulling van deze waarden in formule (2) levert dat
de PP in 2050 ook gelijk is aan 0,32 van de gemiddelde productiviteit in 2050.
ESB 25
augustus 2006
389
graad van mannen en vrouwen (tweede kolom) en het gemiddelde aantal gewerkte
uren per werkende (derde kolom). De ruimte op de arbeidsmarkt kan dan worden
uitgedrukt als 1 minus de ratio tussen de feitelijke en de maximale arbeidsinzet.
Grafisch kan de ruimte op de arbeidsmarkt worden gezien als de ruimte boven
en rechts naast het vierkant tot aan de leeftijd van 65 ten opzichte van het totale
oppervlak tussen de leeftijden 20 en 65. De laatste kolom in tabel 1 geeft aan dat
in Italië, België, Frankrijk, Duitsland en Nederland de ruimte op de arbeidsmarkt
vijftien procentpunten of meer is dan in landen als de Verenigde Staten, Australië,
Canada, Denemarken, Engeland en Zweden.
figuur 2
Ruimte op de arbeidsmarkt
60
55
50
45
40
35
30
25
Vergrijzingsdruk
Onder de vergrijzingsdruk verstaan wij het percentage van het bnp dat nodig is
voor de verstrekking van pensioenen. Deze vergrijzingsdruk wordt bepaald door
een demografische factor, de ‘old age dependency ratio’ (OADR) en een institutionele factor, de publieke uitgaven aan pensioenen per gepensioneerde. De
OADR is gedefinieerd als de verhouding van de bevolking van 65 jaar of ouder ten
opzichte van de bevolking in de beroepsgeschikte leeftijd (tussen 15 en 65 jaar).
De OADR neemt niet alleen toe doordat de babyboomers in de komende decennia met pensioen gaan, maar ook door de stijgende levensverwachting. In de
meeste landen verdubbelt de OADR, met als koplopers Italië (van 27 naar 65) en
Oostenrijk (van 23 naar 55), terwijl in de VS (van 19 naar 32) en de Engeland
(van 24 naar 38) de stijging veel minder is (zie de eerste twee kolommen in
tabel 2).
De vergrijzingsdruk kan nu worden geoperationaliseerd als het percentage van
het bnp dat nodig is om de uitgaven per persoon aan pensioenen gelijk te houden, terwijl het aantal ouderen toeneemt (waarbij rekening wordt gehouden met
een door deze vergrijzing afnemende beroepsbevolking). In de berekening wordt
verondersteld dat de publieke uitgaven per gepensioneerde ten opzichte van de
gemiddelde productiviteit van de werkenden constant blijft (zie het tekstkader
voor nadere uitleg). De derde kolom in tabel 2 geeft de uitgaven aan pensioenen, uitgedrukt als percentage van het bnp in 2000. Merk op dat in 2000 de
vergrijzingsdruk in de Scandinavische landen veel lager is dan op het continent
(gemiddeld 6,7 versus 12,2 procent), terwijl de OADRs nagenoeg gelijk zijn (gemiddeld 23,9 tegenover 24,8 procent). Aangenomen dat de pensioeninkomens
in de Scandinavische landen niet lager zijn dan in de corporatistische landen
tabel 2
Vergrijzingsdruk 2000-2050
OADR 2000
OADR 2050
Oostenrijk
Australië
23
18
België
∆
55
40
Pensioenuitgaven2000
12,9
4,3
Pensioenuitgaven2050
31,1
9,4
26
47
11,2
20,4
Canada
18
44
5,3
12,4
7,1
Denemarken
22
42
6,5
12,1
5,6
Finland
22
46
8,0
16,4
8,4
Frankrijk
24
46
11,9
22,4
10,5
Duitsland
24
49
11,9
24,5
12,6
Ierland
17
41
3,2
7,6
4,6
Italië
27
65
13,8
33,8
20,0
Nederland
20
42
6,4
13,3
6,9
Noorwegen
24
44
4,8
9,1
4,3
Zweden
27
47
7,4
12,8
5,4
Engeland
24
38
8,3
13,1
4,8
VS
19
32
6,1
10,5
4,4
18,2
5,1
9,2
Bron: OECD Society at a Glance 2005 (OECD Social Indicators 2005 Edition), datachartGE2.1A en data-chartEQ5.1. De pensioenuitgaven zijn uitgedrukt als percentage
van het bnp en voor 2050 berekend als (OADR2050 / OADR2000)*Pensioenuitgaven2000.
390
ESB 25
augustus 2006
Ruimte op de arbeidsmarkt versus
de vergrijzingsdruk in 2050
0
5
10
15
20
25
30
Vergrijzingsdruk
35
40
AUT
AUS
BEL
CAN
DEN
FIN
FRA
GER
IRE
ITA
NL
NOR
SWE
UK
USA
betekent dit dat in Scandinavië private en semic
 ollectieve pensioenvoorzieningen een groter deel
van het pensioeninkomen uitmaken. De vierde kolom
geeft voor elk land de vergrijzingsdruk, uitgedrukt
als het percentage van het bnp benodigd voor de
pensioenuitgaven in 2050. De laatste kolom geeft
de toename in de vergrijzingsdruk: het verschil in
het percentage van het bnp benodigd voor pensioenuitgaven tussen 2050 en 2000. Italië en Oostenrijk
zijn weer de koplopers, tegenover Noorwegen, de
Verenigde Staten, Ierland, Engeland en Australië met
een geringe toename in de vergrijzingsdruk. In het
algemeen kan worden gesteld dat hoe genereuzer de
pensioenuitkeringen nu reeds zijn (gemeten door het
percentage van het bnp in 2000 dat aan pensioenen
wordt besteed) en hoe groter de stijging in de OADR
tot aan 2050, des te groter de (toename in de)
vergrijzingsdruk op de welvaartsstaat.
Ruimte op de arbeidsmarkt
versus vergrijzingsdruk
Nu zowel een indicatie is verkregen van de ruimte
op de arbeidsmarkt als de vergrijzingsdruk, kunnen
beide tegen elkaar worden afgezet (zie figuur 2).
Uit de figuur blijkt duidelijk een significant positief
verband: de t-waarde van de richtingscoëfficiënt is
3,6, significant bij een onbetrouwbaarheid van één
procent en de R2 is 0,52 (wordt in plaats van de
vergrijzingsdruk de toename in de vergrijzingsdruk
genomen, dan geeft dat het volgende resultaat:
Rarbm = 32,5 + 1,29 ∆D met een t-waarde van 3,1
en een R2 = 0,46). Een interessante uitkomst in
figuur 2 is dat de drie typologieën welvaartsstaten
van Esping-Andersen duidelijk naar voren komen.
Alle liberale welvaartsstaten, de Verenigde Staten,
Engeland, Ierland, Canada en Australië, situeren
zich linksonder: een beperkte ruimte op de arbeidsmarkt (gemiddeld 34 procent) wordt gecombineerd
met een lage vergrijzingsdruk (gemiddeld meer dan
tien procent). De beperkte beschikbare ruimte op de
arbeidsmarkt is de resultante van de gemiddeld hoge
participatiegraad (70,2 procent) en het hoge gemiddelde aantal gewerkte uren (1774 uur). De Verenigde
Staten bevinden zich binnen dit cluster in de minst
comfortabele positie: de vergrijzingsdruk is vergelijkbaar met de andere landen in dit cluster, maar de
ruimte op de arbeidsmarkt is aanzienlijk kleiner.
De corporatistische welvaartsstaten, Italië, Oostenrijk,
Duitsland, Frankrijk en België, bevinden zich allen
rechtsboven. De vergrijzingsdruk is weliswaar aanzienlijk hoger (gemiddeld 26,4 procent) dan in
de liberale welvaartsstaten, maar daartegenover
staat een veel grotere ruimte op de arbeidsmarkt
(54 procent). Vanwege de gemiddeld lage participatiegraad (62 procent) en het lage urenaantal
(1554) is er nog veel ruimte op de arbeidsmarkt om
de vergrijzingsdruk op te vangen. Italië is het meest
extreme voorbeeld, met de hoogste vergrijzingsdruk,
maar samen met België ook de meeste ruimte op de
arbeidsmarkt.
Tussen beide clusters bevinden zich de sociaalÂ
democratische welvaartsstaten Noorwegen, Zweden,
Finland en Denemarken. Denemarken en Zweden
zijn een grensgeval. Deze landen zouden op basis
van beide indices zowel in het liberale als in het
sociaaldemocratische kamp kunnen worden ingedeeld. De ruimte op de arbeidsmarkt (gemiddeld
veertig procent) is kleiner dan in de corporatistische
landen, maar groter dan in de liberale landen.
Hoewel de arbeidsparticipatie gemiddeld hoger is in
de sociaal-democratische landen dan in de liberale
landen (74 versus 70 procent), is het gemiddeld
aantal gewerkte uren veel lager (1585 versus 1774).
De ruimte zit dus vooral in het verhogen van het
aantal gewerkte uren. Analoog is de vergrijzingsdruk (gemiddeld bijna 13 procent) lager dan op het
continent, maar hoger dan in de Angelsaksische
landen. Nederland ten slotte, scoort wat ruimte op
de arbeidsmarkt betreft corporatistisch, maar qua
vergrijzingsdruk sociaaldemocratisch. Om die reden
is Nederland niet ingedeeld in een van de clusters.
De intermediair corporatistisch-sociaaldemocraÂ
tische positie van Nederland wordt, op basis van een
totaal andere set van variabelen, ook gevonden in
andere publicaties (Wildeboer et al., 2001; Goodin
& Smitsman, 2000).
De t-toets van twee steekproeven met gelijke variantie
onderstreept deze grafische bevindingen. Door de
twee indices met elkaar te vermenigvuldigen is er
onderzocht of de uitkomsten per type welvaartsstaat
significant van elkaar verschillen. Liberaal en sociaal
democratisch versus corporatistisch verschillen
significant van elkaar (p-waarde lager dan 0,01),
liberaal versus sociaal-democratisch verschillen met
een p-waarde van 0,07.
Voor het financieringsprobleem van de vergrijzing is niettemin de huidige ruimte
op de arbeidsmarkt van belang. Door de arbeidsinzet nu al te verhogen kunnen
de uitgaven aan niet-pensioengerelateerde uitkeringen dalen en de belastingopbrengsten stijgen, waardoor bijvoorbeeld de staatsschuld versneld kan worden
afgelost. Dit verlicht het toekomstige financieringsprobleem. Ten tweede is
verondersteld dat de pensioenuitgaven per persoon in 2050 (gerelateerd aan
de gemiddelde productiviteit van de werkenden) in 2050 gelijk zijn aan 2000.
Naarmate toekomstige generaties gepensioneerden hogere aanvullende pensioenen opbouwen en een groter deel van de totale pensioenuitgaven via het
kapitaaldekkingsstelsel wordt gefinancierd, vindt een onderschatting van de
vergrijzingsdruk plaats, terwijl de ruimte op de arbeidsmarkt in deze analyse is
overschat. Ten derde zijn een aantal vergaande vereenvoudigende veronderstellingen gemaakt, zoals het constant houden van de pensioengerechtigde leeftijd,
de gemiddelde intredeleeftijd en het maximale aantal gewerkte uren bij een
fulltime baan.
Deze kanttekeningen in aanmerking genomen blijkt er een sterk positief en
significant verband te zijn tussen enerzijds de te verwachten vergrijzingsdruk en
anderzijds de nog beschikbare ruimte om de arbeidsinzet te verhogen. Geen van
de vijftien onderzochte OESO-landen bevindt zich in een uitermate comfortabele
positie (een lage vergrijzingsdruk gecombineerd met een grote ruimte op de
arbeidsmarkt) dan wel zeer zorgelijke positie (een hoge druk gecombineerd met
weinig ruimte). Van alle landen situeert Nederland zich het meest in de linkerÂ
bovenhoek. Vergelijkenderwijs met de corporatistische landen paart Nederland
een vergelijkbare ruimte op de arbeidsmarkt aan een relatief geringe vergrijzingsdruk (13,5 in Nederland versus 26,4 procent in het corporatistische cluster). De
twee extremen in figuur 2 zijn de Verenigde Staten en Italië. Voor de Verenigde
Staten geldt dat tegenover eenzelfde, geringe, vergrijzingsdruk als in de andere
liberale landen er minder ruimte is om de arbeidsinzet verder te verhogen.
Mutatis mutandis is Italië een bijzonder geval door een extreem hoge vergrijzingsÂ
druk gekoppeld aan een eveneens zeer grote ruimte op de arbeidsmarkt. Dit
suggereert dat voor het verstrekken van adequate pensioenvoorzieningen in Italië
in de komende decennia een aanzienlijke verhoging van de arbeidsinzet van de
beschikbare beroepsbevolking vereist is en wel des te meer naarmate pensioenen
overwegend via het omslagstelsel worden gefinancierd.
Vergeleken met Italië en de andere continentale landen bevindt Nederland zich
in een gunstige situatie: een aanzienlijk lagere vergrijzingsdruk met een vergelijkbare ruimte op de arbeidsmarkt. Als deze landen erin slagen de vergrijzingsdruk
op te vangen door de arbeidsinzet te verhogen, dan kan Nederland onder de gemaakte aannames volstaan met een geringere verhoging van de arbeidsinzet. Als
Nederland er bovendien voor kiest, vanwege de riante aanvullende pensioenen
van de toekomstige generatie gepensioneerden, de AOW te fiscaliseren, evenÂ
tueel in combinatie met een verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd, dan
behoeft in vergelijking met de andere continentale landen de arbeidsinzet van de
beroepsbevolking tussen 20 en 65 jaar veel minder te worden verhoogd.
Evaluatie van de bevindingen
Met behulp van gegevens van de OECD is in dit artikel een indicatie gemaakt van de vergrijzingsdruk en
de ruimte op de arbeidsmarkt. Hierbij passen enkele
kanttekeningen. Ten eerste doet de vergrijzingsdruk
zich in volle omvang pas in de periode 2040-2050
voor, terwijl de ruimte op de arbeidsmarkt zoals hier
berekend de ruimte markeert die er nu is om de
arbeidsinzet te verhogen. In de periode 2040-2050
kan de ruimte veel kleiner zijn, niet alleen door de
pensionering van de babyÂboomgeneratie, maar ook
door bijvoorbeeld een verder dalende fertiliteitsratio.
Literatuur
Andersen, Torben, M. (2006) The Scandinavian Model
– Prospects and Challenges. Lezing en paper CPB/Netspar conferentie Reinventing the Welfare State, Den Haag, 27 & 28 april.
Esping-Andersen, G. (1990) Three Worlds of Welfare Capitalism.
Cambridge: Polity Press.
R.E. Goodin & A. Smitsman (2000) Placing Welfare States:
The Netherlands as a Crucial Test Case. Journal of Comparative
Policy Analysis, 2, 39-64.
J.M. Wildeboer Schut, J.C. Vrooman & P.T. de Beer (2001) On
Worlds of Welfare. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
ESB 25
augustus 2006
391