Van wetten en van praktische bezwaren

Van wetten en van praktische
bezwaren
Overschrijdingen, echte tegenvallers, meevallers, intensiveringen, ombuigingen,
debudgetteringen en uitgesproken gelegenheidsmaatregelen: dat alles tekent de
rijksbegroting 1988. In dat opzicht is het een begroting als vanouds. Haperingen in de
realisatie van ombuigingen, ontsporingen van uitgavenprogramma’s en de daarvoor
aangehouden ramingen, barsten in het in de meerjarenramingen neergelegde
uitgavenplafond en een reeks van – soms serieuze, soms curieuze – ingrepen om de
begroting weer in het gareel te krijgen, al was het maar voor even. En toegegeven: de
begroting 1988 is weer in het gareel, althans voor even.

DR. R. GERRITSE*
„ Want tussen droom en daad staan
wetten in de weg en praktische bezwaren
en ook tegenvallers, die niemand
Ran verklaren”.
(naar Elsschot)
De begroting 1988 is weer in het gareel. De Miljoenennota laat immers een rijksbegroting zien die een tegenvaller incasseert van zo’n f. 51/2 miljard aan extra uitgaven en
mindere niet-belastingontvangsten. Weliswaar geholpen
door stelselmatige meevallers aan de belastingkant, weet
het kabinet de balans na ingrepen niettemin te sluiten met
een op het oog zeer acceptabel resultaat. De begroting impliceert een vermindering van rijksuitgaven (inclusief aflossingen) van 1987 op 1988 met circa 2Vz miljard gulden.
Er blijft sprake van handhaving van strakke meerjarenramingen langs een in nominate termen niet toenemend
rijksuitgavenplafond. Er ligt een voorzien financieringstekort dat weliswaar substantieel blijft, maar ‘volgens schema’ op de terugweg is. De begroting biedt daarnaast kennelijk ruimte voor een verlichting van de loon- en inkomstenbelasting van meer dan f. 1,3 miljard in 1988 en in
dat totale plaatje ligt dan ook nog een reeks beleidsintensiveringen besloten met een gezamenlijke waarde van rond
de 2 miljard gulden. Dat is een begrotingsbeeld dat zich in
de Kamer wel zal laten verdedigen.
Maar wat de rijksbegroting 1988 niet minder wezenlijk
tekent, is de afwezigheid van betekenisvolle ingrepen in
de oorzaken van belangrijke Overschrijdingen. Want de
echte scheuren in het uitgavenplafond worden geleidelijk
wel duidelijk, terwijl de begroting 1988 nog voor een belangrijk deel gerepareerd is met maatregelen die voor de
gelegenheid soelaas bieden, maar overigens met het
handhaven van budgettaire discipline niet altijd veel gemeen hebben.
Die reparatie van het begrotingsbeeld 1988 verdient
eerst nadere beschouwing. Vervolgens werpen we een

908

blik op het ‘plafond’ zelf: de voorgenomen ruimte die er de
komende jaren, conform het regeerakkoord, aan de uitgavenkant van de rijksbegroting gelaten wordt. Hoewel er indrukwekkende bedragen gemoeid zijn met de ombuigingen die zijn voorgenomen om onder dat ‘plafond’ te blijven, is het de vraag of de resultaten van het begrotingsbeleid even indrukwekkend zijn. We zullen in dat verband
nader in ogenschouw nemen in welke mate eenmaal voorgenomen bezuinigingen via gestrande voornemens, tussentijdse beleidsintensiveringen en onverhoopte tegenvallers feitelijk door de vingers van de minister van Financien wegsijpelen. En dan zijn, na de knikkers, het spel en
de spelregels aan de orde: het ‘stringente begrotingsbeleid’ en de vraag hoe tot een des te stringenter beleid kan
worden gekomen.

De reparaties
De uitgavenkant van het begrotingsbeeld voor 1988
wordt negatief bei’nvloed door een tegenvaller (exclusief
een specifieke problematiek in de woningwetsfeer) van
f. 5,7 miljard ten opzichte van de rond de jaarwisseling
door Financien opgestelde z.g. ‘Meerjarencijferbrief,
waarin de afspraken van het regeerakkoord werden vertaald naar de meerjarencijfers 1). Daarnaast is er een wat
specifiekere, maar substantiate tegenvaller die ontstaat
doordat woningbouwcorporaties en gemeenten in 1986 en
1987 in belangrijke mate zijn overgegaan tot vervroegde
aflossing van woningwetleningen (waarmee het rijk per
saldo een aanmerkelijk bedrag aan rente-inkomsten
* De auteur is met ingang van 1 oktober aanstaande directeur van het
Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven.
1) Brief over de meerjarencijfers, Tweede Kamer, zitting
1986-1987, 19 700, nr. 39, 30 december 1986.

misloopt) 2). Het gaat daarbij voor 1988 om een tegenvaller van 400 miljoen gulden sedert de Meerjarencijferbrief
(en van 700 miljoen ten opzichte van de vorige Miljoenennota). In feite is er langs de uitgavenkant, en gerekend met
het saldo-effect van de vervroegde aflossing van woningwetleningen, in 1988 dus sprake van een probleem van
ruim f. 6 miljard. Daartegenover heeft het kabinet in de uitgavensfeer ingrepen gesteld ter waarde van krap 31/2
miljard.
De Miljoenennota zelf presenteert de problematiek overigens wat minder scherp, door tegenvallers te definieren
in termen van de ontwikkeling van het saldo van uitgaven
en niet-belastingontvangsten 3). Enerzijds is daar enige
aanleiding toe, gezien de bijzondere effecten van de vervroegde aflossingen in de woningwetsfeer (mindere rentelasten staan tegenover derving van rente-inkomsten), anderzijds berust die presentatie wellicht ook op een te onmiddellijke fixatie op het effect van tegenvallers in termen
van het financieringstekort. Maar het is vanuit beheersingsoptiek, zoals de minister van Financien overigens
zelf in zijn voorwoord bij deze Miljoenennota schrijft, ,,essentieel onderscheid te maken tussen uitgaven en ontvangsten van de overheid.” Zo is het. En dat geldt onverkort waar het uitgaven en niet-belastingmiddelen betreft.
Dat onderscheid is wezenlijk voor de uitvoering van stringent begrotingsbeleid.
De additionele ombuigingen op de uitgaven, ter waarde
van f. 31/z miljard, bestaan voor circa f. 1,4 miljard uit typische gelegenheidsingrepen die in 1988 voor dat bedrag
kaseffecten genereren, maar structureel weinig of niets
uithalen. Het gaat daarbij in de eerste plaats om het uitstel
tot 1989 van de datum dat overheidspersoneel onder het
herziene stelsel van sociale zekerheid wordt gebracht. Die
exercitie stond in de Meerjarencijferbrief nog als ‘louter
technische veronderstelling’ voor 1988 ingeboekt 4). Wat
het ongedaan maken van louter technische veronderstellingen vervolgens al niet kan opleveren: f. 0,6 miljard in
1988. In de tweede plaats is er de voorgenomen spreiding
van de uitbetaling van WIR-premies over twee jaren (opbrengst f. 0,8 miljard in 1988). Kasverschuivingen die daarin is de Miljoenennota duidelijk – ook niet als ombuigingen, maar als ,,overige tekortbeperkende maatregelen” worden gepresenteerd.
Daarnaast wordt in 1988 ten bedrage van f. 0,5 miljard
aan rijksuitgaven gedebudgetteerd. Met ingang van 1988
zullen woningwetleningen rechtstreeks op de kapitaalmarkt worden gefinancierd (f. 240 miljoen), maar vooralsnog – in 1988 – onder rijksgarantie: en juist dat feit maakt
dat van debudgettering sprake is. Daarnaast zullen ook de
academische ziekenhuizen (onder rijksgarantie) rechtstreeks op de kapitaalmarkt terecht kunnen (ruim f. 300
miljoen). Dit zijn maatregelen waarvoor of waartegen, op
eigen merites bezien, van alles te zeggen moge zijn, maar
die met bezuinigingen in 1988 niets uitstaande hebben en
die ook het relevante financieringstekort (dal is gesteld inclusief debudgetteringen) niet bemvloeden. Geen bezuinigingen, geen tekortbeperkende maatregelen: zij hadden
buiten de reparaties van het begrotingsbeeld voor 1988
moeten blijven.
De reele ombuigingen op de uitgaven in 1988 belopen
derhalve geen f. 31/2, maar eerder f. 11/2 miljard. Tegenover een probleem van zo’n 6 miljard gulden aan eerder
niet voorziene uitgavenontwikkelingen staat V/2 miljard
gulden aan reele maatregelen. Dat de minister van Financien kan concluderen dat de overschrijdingen die zich het
komend jaar aandienen voor een zeer groot deel gecompenseerd zijn 5), is dus zowel het gevolg van het feit dat de
onderkende en te redresseren problematiek is geformuleerd in termen van het saldo van uitgavenoverschrijdingen en meevallers in de sfeer van de nietbelastingontvangsten, als van het feit dat een wel erg
breed scala van budgettaire maatregelen acceptabel bevonden wordt. Het ‘Je maintiendrai’ dat de omslag van de
Miljoenennota dit jaar tooit, kan geen betrekking hebben
op het gedrag van de minister van Financien.
De in dat licht toch opmerkelijke constatering dat het begrotingsbeeld niettemin ook meerjarig binnen het strakke

kader van het bij regeerakkoord afgesproken uitgavenplafond blijft, vindt zijn verklaring voor een deel in het feit dat
het structurele karakter van de nu opgetreden overschrijdingen niet stelselmatig en over de gehele linie in de meerjarenramingen is verdisconteerd. Keerzijde van die medaille is dat overschrijdingen volgende jaren weer terug
zullen keren. De scheuren in het uitgavenplafond zijn gedicht, maar de oorzaken niet weggenomen.

Het plafond
De meerjarenramingen en het uitgavenplafond verdienen nadere beschouwing. Meerjarenramingen beogen
een weergave te zijn van de budgettaire consequenties
van bestaand en voorgenomen beleid. Zij zijn derhalve
ook het ijkpunt voor de meerjarige, structurele effecten
van voorgenomen ombuigingen. Maar meerjarenramingen zijn geen prognoses. Het zijn combinaties van vooruitberekeningen, rekenregels en budgettaire afspraken, met
een wisselend realiteitsgehalte. Met het regeerakkoord
van 1986 is overeengekomen de regels voor de opstelling
van de meerjarenramingen in tweeerlei opzicht te herzien.
In de eerste plaats werd een letterlijker invulling gegeven
aan het begrip ‘ongewijzigd beleid’, door daarvoor niet
noodzakelijkerwijze de te voorziene effecten van geldende
wettelijke regelingen in te zetten, maar er de feitelijke beleidsvoornemens van het kabinet in tot uitdrukking te doen
komen. Daarmee werd vooral het bizarre verschijnsel ongedaan gemaakt dat meerjarig moest worden gerekend
met handhaving van het trendbeleid voor de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren en de indexatie van de sociale
uitkeringen ingevolge de Wet Aanpassingsmechanismen,
terwijl het kabinet geen enkele intentie had zich conform
die lijn te gedragen – en derhalve van jaar op jaar moest
‘ombuigen’ ten opzichte van niet bestaande voornemens.
In de tweede plaats werd tot en met de Miljoenennota
van het vorig jaar gewerkt met ‘technische’ veronderstellingen (vaste en simpele rekenregels) waar het de invloed
van algemeen-economische ontwikkelingen op budgettaire grootheden betrof. Rentevoet, werkloosheid en financieringstekort (als percentage van het nationaal inkomen)
werden in de meerjarenramingen bevroren op het niveau
van de dan voorliggende ontwerpbegroting. Met de formatie van het tweede kabinet-Lubbers is afgesproken in het
vervolg de macro-economische ontwikkeling zoals voorzien, om te beginnen tijdens de formulering van het regeerakkoord, te verrekenen in de meerjarencijfers. Met
deze bijstellingen van de methodiek kon worden bereikt
dat de meerjarencijfers zoveel mogelijk een weergave
werden van de vooruitzichten en beleidsvoornemens zoals neergelegd in het regeerakkoord.
Des te wezenlijker is echter de in het regeerakkoord
neergelegde afspraak dat daarmee een plafond aan de uitgaven gesteld is. Het regeerakkoord van 1986 stelt immers: ,,ln de komende periode zal voor de collectieve uit2) De effecten daarvan zijn beschreven in de Miljoenennota 1988,
biz. 68 e.v.

3) Zo geformuleerd is sprake van een tegenvaller in 1988 van f. 5,3
miljard en van maatregelen ter waarde van f. 4 miljard.
4) Brief over de meerjarencijfers, 19 700, nr. 39, biz. 4.
5) Miljoenennota 1988, biz. 17.

Tabel 1. Meerjarencijfers langs het uitgavenplafond (relevante rijksuitgaven in mrd. gld.)
1986 a)
Miljoenennota 1987
Meerjarencijferbrief

1987

1988

1989

1990

168,0

166,6
166,6

166,2
165,6

166,8
165,7

168,8
166,9

168,0

a) 1986 vermoedelijk beloop; overige jaren begroot, resp. voorzien.

ana

gaven als geheel als uitgangspunt van beleid genomen
worden het niveau van de uitgaven van 1986″. De tekst
van het akkoord gaat zelfs nog een stap verder en spreekt
bovendien uit dat ,,de traditionele methodiek om ombuigingen af te zetten tegen een voor toekomstige jaren geraamd uitgavenniveau in plaats van tegen het huidige uitgavenniveau, herziening behoeft”. Aan die laatste wenk is
door de minister van Financien evenwel niet letterlijk uitvoering gegeven, hetgeen zal samen hangen met het feit
dat de bijstelling van de meerjarencijfers conform de overige afspraken op zich zelf al leidt tot een meerjarig rijksuitgavenbeeld dat nominaal – in voorziene prijzen – niet
toeneemt 6). Dat blijkt uit label 1, waarin de meerjarencijfers zijn vermeld zoats die voorzien werden met de opstelling van de Miljoenennota 1987 (daarin verwerkt de beleidsvoornemens) en zoals nadien bijgesteld in de Meerjarencijferbrief (daarin bovendien verwerkt de macro-economische vooruitzichten conform het regeerakkoord).
Uit label 1 blijkt dat de inbreng van de macro-economische vooruilzichten conform het regeerakkoord (tweede
regel) op middellange termijn lot een wat gunsliger beeld
van de uitgavenontwikkeling leidt dan toepassing van de
oude rekenmethodiek mel belrekking tot macro-economische grootheden (eerste regel): een verschil van f. 2 miljard aan uitgaven in 1990. Hoe dan ook, het uitgavenplafond zoals bedoeld in het regeerakkoord ligl vasl: maximaal f. 168 miljard aan relevante rijksuitgaven (grosso
modo de uilgaven van het rijk en de begrotingsfondsen,
exclusief aflossingen). Maar hel kan geen kwaad en passanl alvast te signaleren dat de inmiddels bekend geworden realisaliecijfers voor 1986 aanmerkelijk hoger liggen
dan de vermoedelijk-beloopcijfers (f. 170,6 mrd.), terwijl
voor 1987 vooralsnog moet worden gerekend met een vermoedelijk beloop van f. 170,7 miljard. Zo gaal dat met uitgavenplafonds.

Ombuigingen langs de horizon
Het structurele effect van ombuigingen laat zich afmelen aan de ontwikkeling van meerjarencijfers van ontwerpbegroling op onlwerpbegroting. Figuur 1 illustreert de ontwikkeling van de meerjarencijfers sedert de indiening van
de Miljoenennota 1983: de geleidelijke ombuiging van de
meerjarige ramingen naar het voor 1986-1990 aangehouden uitgavenplafond. De slaafdiagrammen laten de telkens op de ‘derde dinsdag’ voorziene cumulatie van rijksuitgavenmutalies over de dan volgende vier begrolingsjaren zien, en wel ten opzichte van hel vermoedelijke beloop
van de uilgaven in het lopende jaar.
De over meer jaren voorziene uitgavengroei is van Miljoenennota op Miljoenennota aanmerkelijk leruggebracht.
We moeten echler wel vaslslellen dal het hier om de pretenties van de ombuigingen gaat. Dat blijkt wel uil een beschouwing van de staafdiagrammetjes die de in de Miljoenennota 798Sgepresenteerde vooruitzichten typeren. Ten
opzichte van het vermoedelijke beloop in 1987, dat zich

Figuur 1. Successievelijk voorziene, cumulatieve mutaties van de rijksuitgaven t.o.v. het uitgavenniveau in het
betreffende jaar (‘vermoedelijke uitkomsten’) in mrd. gld.

910

aan het uitgavenplafond (zoals we zagen) weinig gelegen
laat liggen, wordt de facto een forse inspanning in het vooruitzicht gesteld, om alsnog onder het plafond te kunnen
blijven.
Figuur 1 laat ook zien dat de in het vooruitzicht gestelde
ombuigingen zich onder het eerste kabinet-Lubbers nog
lieten vatten onder het begrip minder meer, zij het van Miljoenennota op Miljoenennota-steeds minder meer. Maar
men realisere zich dat in die meerjarencijfers wel het eerder genoemde, wat bizarre omgaan met het trendbeleid
schuil ging. Met de Miljoenennota 1987 is dat gebruik ongedaan gemaakt; de meerjarencijfers in die nota geven
beter uitdrukking aan het geheel van voornemens zoals
neergelegd in het regeerakkoord. In de even daarop uitgebrachte Meerjarencijferbrief van de minister van Financien werd daarenboven de nieuwe systematiek met betrekking tot de verdiscontering van macro-economische
ramingen ingebracht. De Meerjarencijferbrief geeft dus de
‘stand regeerakkoord’ weer, inclusief de achter dat akkoord schuilende macro-economische vooruitzichten.
Het is duidelijk dat ombuigingsvoornemens – althans
die op de rijksbegroting – niet langer als’minder meer’te
typeren zijn. De meerjarenramingen die thans, met de Miljoenennota 1988, voorliggen laten de eerstkomende twee
jaren (1988 en 1989) verminderende (relevante) rijksuitgaven zien. Daarna impliceren de meerjarenramingen weer
enige toename van de uitgaven, zij het niet tot het niveau
van de vermoedelijke uitkomsten voor 1987.

Ombuigingen die wegsijpelen_______
Uitgavenbeheersing is echter geen exercitie die zich
vier jaar vooruit afspeelt of beoordeeld kan worden aan de
hand van beleidspretenties. Een structurele beheersing
van ontwikkelingen in de collectieve sector zal zijn
weerslag moeten vinden in wat zich feitelijk voordoet. En
er zijn critici die de rijksbegroting vanuit dat oogpunt als
een’vergiet’omschrijven, ‘waaruitde ombuigingen weglopen’ 7). In hoeverre die kritiek terecht is, laat zich aflezen
uit label 2. Daarin wordt samengevat hoe de meerjarencijfers zich onder invloed van ombuigingen, beleidsintensiveringen en veranderingen in externe omstandigheden
tot ontwerpbegrotingen ontwikkelen en hoe het de ontwerpbegrotingen vervolgens in de fase van de begrotingsuitvoering (met niet gerealiseerde ombuigingen, ongedekte beleidsintensiveringen en niet voorziene externe ontwikkelingen) vergaat.
Tabel 2 laat dus in de eerste plaats zien hoe de ontwerpbegrotingen de afgelopen jaren zijn opgebouwd vanuit de
ramingen die in het daaraan voorafgaande jaar konden
worden opgesteld. Steevast zijn er van jaar op jaar voorgenomen beleidsintensiveringen, in de orde van f. 2 miljard.
Daarnaast zijn er externe ontwikkelingen, ten eerste van
macro-economische aard (rente-ontwikkeling, werkloosheid, lonen en prijzen), waarvoor dient te worden bijgesteld. Maar er zijn ook de per saldo tamelijk systematische externe ontwikkelingen in de ‘micro’-sfeer, die van
grote invloed blijken te zijn op de vereiste bijstelling van de
ramingen. Daarbij moet aan een onoverzienlijke hoeveelheid niet onmiddellijk beTnvloedbare, specifieke veranderingen worden gedacht, die – gegeven de inrichting van
uitgavenprogramma’s – tot praktisch onvermijdelijke wijziging van de vereiste uitgaven leiden. De Miljoenennota
1988 geeft een uitputtende opsomming van regelingen
6) Die voorziene stabilisatie geldt de relevante rijksuitgaven. De uitgaven voor de volksgezondheid (die vooral door sociale premies worden bekostigd) lieten ten tijde van de opstelling van de Meerjarencijferbrief nog een toename zien van tegen f. 0,5 mrd. per jaar. Voor de
totale uitgaven van de sociale zekerheid weerd een toename aangehoudenvanf. 88,3 mrd. in 93,2 mrd. in 1990. Brief over de meerjarencijfers 19 700, nr. 39, biz. 48 en 51.
7) Th.A.J. Meys tijdens de op 15 September door het studentencorps
van de Katholieke Universiteit Brabant georganiseerde bijeenkomst
over de Miljoenennota.
8) Vgl. Miljoenennota 1988, biz. 78 e.v. en bijlage 19.

Tabel 2. Voortschrijdende meerjarencijfers, ontwerpbegrotingen en vermoedelijke uitkomsten voor de betreffende begrotingsjaren, in mrd. gld. a)
1984
voorbereiding
Meerjarencijfers
Beleid
– ombuigingen
– intensiveringen
Externe ontwikkelingen
– ‘macro’-effecten b)
– ‘micro’-effecten
Overig
– technische bijstellingen
Onlwerpbeg rating

1985

uitvoering

voorbereiding

1986

uitvoering

voorbereiding

1988

1987

uitvoering

voorbereiding

uitvoering

voorbereiding

159,1

164,2

165,5

169,6

165,6

-8,5
+ 2,2

-5,0
+ 2,0

-2,9
+ 1,4

-3,5
+ 1,8

-3,4
+ 2,2

+ 4,8
+ 3,6

-0,7
+ 2,5

+ 0,6
+ 2,5

-2,5
+ 0,5

-0,2
+ 2,2

+ 0,2

+ 0,1

+ 1,1

+ 0,7

+ 0,3

161,4

163,0

168,2

166,6

166,7

Beleid
– niet gerealiseerde ombuigingen
en tussentijdse intensiveringen
Externe ontwikkelingen
– ‘macro’-effecten
– ‘micro’-effecten
Overig
– technische bijstellingen
Vermoedelijke uitkomst

+ 0,6

+ 2,3

+ 2,3

+ 1,4

-1,8
+ 1,0

-1.0
+ 1,3

-2,2
-0,2

-0,2
+ 2,0

+ 0,3

+ 1,1

-0,1

+ 0,9

161,5

166,7

168,0

170,7

a) Z.g. relevante uitgaven.
b) Incl. het effect van de vervroegde aflossing van woningwetleningen.

met een ‘open einde’, d.w.z van regelingen waarop door
personen of instellingen rechtens aanspraak kan worden
gedaan op grond van criteria in die regelingen die onafhankelijk zijn van de begrote uitgaven 8). Te denken zij aan
individuele huursubsidies, WIR-premies, bijstandsuitgaven en een groot gedeelte van de onderwijsuitgaven. Bij
elkaar genomen maken de open-einderegelingen een derde uit van het totaal van de rijksuitgaven exclusief aflossingen.
Kenmerk van open-einderegelingen is dat de begroting
als zodanig geen beheersingsinstrument is. Hier is de rol
van de begroting een accomoderende: zij vereist de
opstelling van een zo goed mogelijke prognose van de te
verwachten uitgavenontwikkelingen, gegeven de inrichting van de desbetreffende programma’s. Tabel 2 laat zien
dat het geheel van de effecten van niet-onmiddellijk bei’nvloedbare (en niet macro-economische) ontwikkelingen
substantieel en betrekkelijk systematisch is. De regel is
dat de ramingen per saldo worden overschreden, van jaar
op jaar met f. 2 a 3 miljard.
Tabel 2 leert dat de telkenjare aangekondigde ombuigingen in feite voor een belangrijk deel benodigd zijn om
zowel de aangekondigde beleidsintensiveringen als de
voorziene overschrijdingen op de niet of minder bemvloedbare uitgavenstromen in het gareel te houden. Des te opmerkelijker is dat de rijksbegroting zich vervolgens in de
fase van de begrotingsu/fvoer/ng echt als vergiet begint te
gedragen. Door de bank genomen lekt een bedrag van f. 1
a 2 miljard weg als niet gerealiseerde ombuiging of ongedekte, tussentijdse beleidsintensivering. Daarnaast is er
de draak van de kennelijk niet te ramen overschrijdingen
en tegenvallers op de niet-gebudgetteerde uitgavenprogramma’s: goed voor nog eens f. 1 a 2 miljard.
In figuur 2 is grafisch weergegeven hoe de jaarlijks geplande ombuigingen zich verhouden tot de tegelijk voorgenomen beleidsintensiveringen en voorziene tegenvallers,
en hoe de gepleegde inspanning vervolgens met de uitvoering van de begroting wegsijpelt via het saldo van nietgerealiseerde ombuigingen en tussentijdse beleidsintensiveringen, en – zich herhalende – overschrijdingen. De
effecten van macro-economische ontwikkelingen en technische bijstellingen zijn in figuur 2 buiten beschouwing gelaten 9).
Met de Miljoenennota 1988 voor ons, verdienen de ontwikkelingen in 1987 extra aandacht. Vorig jaar werd een

Bron: gebaseerd op de zg. aansluitingstabellen in de diverse Miljoenennota’s.

ombuiging voorzien van 3,5 miljard gulden. Daar stond
een beleidsintensivering tegenover van f. 1,8 miljard en
een voorziene tegenvaller (van niet-macro-economische
aard) op de ramingen van f. 0,5 miljard. Zo bezien moest
dus worden gerekend met een netto bezuinigingseffect
van f. 1,2 miljard. Nu blijkt dat tijdens de uitvoering van de
begroting (die overigens nog gaande is) een bedrag van
circa f. 1,4 miljard aan niet gerealiseerde ombuigingen en
ongedekte beleidsintensiveringen is ontstaan. Bovendien
treedt voor een bedrag van ongeveer f. 2 miljard aan overschrijdingen en niet-macro-economische tegenvallers op.
Resultaat: ten opzichte van een te voorzien netto ombuigingseffect van f. 1,2 miljard, blijkt sprake van een zodanig
wegsijpelen van de inspanningen dat f. 2,2 miljard aan netto overschrijdingen is ontstaan. Die ontwikkeling draagt
wezenlijk bij aan het eerdergenoemde feit dat de vermoedelijke uitkomsten voor de uitgaven in 1987 ruim f. 4 miljard uitgaan boven de ontwerpbegroting voor dat jaar (zie
tabel 2).

Tegenvallers die niemand kan verklaren
De hardnekkigheid en de omvang van de overschrijdingen zoals die zich nu voordoen, zijn een wezenlijke bedreiging voor het begrotingsbeleid. Zij ondermijnen de geloofwaardigheid van de pogingen tot beheersing van de
collectieve uitgaven en ondergraven, door de steeds
terugkerende noodzaak van ‘exogene’ compensatie en
tussentijdse besluitvorming door de Ministerraad, ook de
op te brengen budgettaire discipline van het kabinet als
geheel. Tabel 3 geeft een samenvatting van de mate waarin zich per saldo overschrijdingen in de ‘micro’-sfeer voordoen. Die gegevens zijn indicatief voor de mate waarin het
ministers – per saldo, maar kennelijk zeer systematisch
– aan inzicht ontbreekt in wat hun begrotingen ‘beweegt’.
Tabel 3 leidt tot de conclusie dat drie kwart van de voorgenomen ombuigingen de laatste jaren aangewend dient
te worden voor of verdampt door ramingsfouten in de sfeer
9) Voor de duidelijkheid, en zoals blijkt uit tabel 2, zij erop gewezen

dat de staafdiagrammen in figuur 2 niet aangeven hoe de uitgaven
zich per saldo ten opzichte van de ontwerpbegrotingen bewegen;

daarin spelen meer ontwikkelingen een rol.

label 3. Overschrijdingen door het onjuist ramen van externe, niet-macro-economische ontwikkelingen (begrotingsvoorbereiding en -uitvoering gecumuleerd)
1984

Overschrijdingen

tn miljarden guldens
Als % van de voorgenomen ombuigingen

1985

1986

1987

4,6
54%

3,7
74%

2,3
79%

2,5
71%

Bron: label 2.

Figuur2. Ombuigingen, intensiveringen en Overschrijdingen in de begrotingsvoorbereiding en -uitvoering, in mrd
gld.

van de individuele regelingen. Een verbetering van de ramingen is dus hard nodig. Niet omdat de problematiek
daardoor vermindert; wel omdat zij dan in een vroegtijdig
stadium kan worden onderkend, in de inspanningen die
vereist zijn voor het schragen van het uitgavenplafond kan
worden meegenomen, en in de fase van de begrotingsvoorbereiding vollediger tot een oplossing kan worden gebracht.
Dat daar alle reden toe is, blijkt wel uit de onmacht van
het kabinet om substantiele Overschrijdingen nog tijdens
de uitvoering van de begroting voor de kiezen te nemen.
Kernacntiger had het regeerakkoord van 1986 de voornemens op het vlak van de budgettaire discipline niet kunnen
verwoorden: ,,Overschrijdingen worden gecompenseerd
door extra ombuigingen, in beginsel in het zelfde jaar (…)”.
In de Miljoenennota 1988 lezen we dat thans door het kabinet ,,besloten werd om niet meer in de begroting 1987 in te
grijpen, maar de problematiek van de Overschrijdingen te
betrekken bij de besluitvorming over de begroting 1988″
10). Het klinkt heel mooi, maar er staat niets anders dan
dat het kabinet 1987 maar heeft laten zitten. Wie durft nog
te beweren dat het regeerakkoord zo’n strak keurslijf is?

De spelregels
Ombuigingen mogen in die zin van betekenis zijn, dat zij
voorgenomen beleid matigen en daarmee op termijn beheerste uitgavenontwikkelingen in het vooruitzicht stellen
(figuur 1), maar het feit dat de effectiviteit van ombuigingen
in het lopende begrotingsjaar feitelijk zeer beperkt is (figuur 2), geeft op zijn minst te denken.
Naarmate het meerjarige kader minder ruimte geeft, en
de rijksbegroting daadwerkelijk aan een plafond gebonden wordt, worden de onderhuidse ontwikkelingen die leiden tot tussentijdse intensiveringen en Overschrijdingen
ook des te relevanter. Indien die ontwikkelingen niet kunnen worden beheerst, ontstaat van ontwerpbegroting op
ontwerpbegroting onvermijdelijk een proces van verdringing van goed beheersbare uitgaven door open-einderegelingen, onvoldoende voorziene, maar na te komen
verplichtingen en niet-gedekte beleidsintensiveringen. Tot
overmaat van ramp gaat die verdringende categorie uitgaven dan ook nog gedurende het begrotingsjaar voor een
deel zijn eigen weg, zodat het effect van moeizaam overeengekomen ombuigingen weer teniet wordt gedaan. Een
variant van het gooien van ‘kwaad geld’ naar ‘goed geld’.
De minister van Financien kondigt in de Miljoenennota
aan dat het kabinet voor het einde van het jaar met nadere
gedachten zal komen over de vraag hoe in in het vervolg
een grotere budgetdiscipline kan worden afgedwongen.
Vanuit het uitgangspunt dat het voor een ordelijk begrotingsbeleid in de eerste plaats noodzakelijk is om Overschrijdingen te voorkomen, zou het goed zijn in dat kader
eerst nog eens naar de inrichting van de meerjarenramingen zelf te kijken, ook waar zij nu de macro-economische
vooruitzichten verdisconteren. Het zou wat dat betreft niet

912

misstaan om maar eens wat goed koopmansgebruik in de
meerjarenramingen te introduceren.
De nu gekozen handelwijze, om de (in de loop van de tijd
bij te stellen) regeerakkoord-vooruitzichten als richtsnoer
voor de ontwikkeling van relevante macro-economische
grootheden te nemen, is niet zonder risico. Zij is ook niet
noodzakelijkerwijze verstandiger dan toepassing van de
oude ‘rekenregels’. Waren die nog ‘unbiased’ en a-politiek, met de nieuwe methodiek wordt een flink voorschot
genomen op realisatie van de beleidsvoornemens en kabinetsdoelstellingen. De macro-economische vooruitzichten van het regeerakkoord omvatten immers niet alleen
onzekere prognoses en veronderstellingen (waarvan enige – er zij maar aan herinnerd – ‘op verzoek van de informateur’), maar tevens doelstellingen van beleid: en dat
zijn per definitie gunstige vooruitzichten.
Inmiddels stelt de Miljoenennota 1988 wel enige macroeconomische vooruitzichten bij, maar zij doet dat niet consequent. Zo wordt weliswaar een tegenvaller voor de werkloosheidsontwikkeling in 1988 ingeboekt (f. 0,3 miljard)
11), maar het meerjarencijfer voor 1990 blijft geent op een
– ten doel gestelde – vermindering van de geregistreerde werkloosheid met 200.000 personen ten opzicnte van
1986. Daar staat, met de inzichten die nu realistisch lijken,
dus een tegenvaller aan te komen: mogelijk van meer dan
een miljard in 1990. Een beetje ‘goed koopmansgebruik’
zou vereisen het verlies maar te nemen wanneer het zich
laat voorzien, en de winst niet eerder te pakken dan wanneer die zich feitelijk voordoet. Toepassing van dat ‘Niederstwertprinzip’ geeft in elk geval in de macro-sfeer meer
overschrijdingsbestendige ramingen.
Maar de Overschrijdingen in de micro-sfeer verdienen
des te meer aandacht. Hier is immers bij uitstek de (met de
nu vigerende spelregels vooral door de praktijk van ‘exogene compensatie’ geerodeerde) ministeriele verantwoordelijkheid voor het beheer van de begroting;shoofdstukken
aan de orde; en hier ligt dus ook het scharnierpunt van een
werkelijk stringent begrotingsbeleid.
Uitbreiding van de regels van het stringente begrotingsbeleid waar het de ‘exogeen’ (dat wil mede zeggen: door
andere ministers) te compenseren Overschrijdingen betreft, lijkt met de zich stelselmatig op specifieke terreinen
voordoende tegenvallers onvermijdelijk en staatsrechtelijk overigens heel voor de hand liggend. De Miljoenennota
legt daarbij weliswaar het juiste accent, waar wordt gesteld
dat ,,het kabinet zal nagaan welke afspraken – in aanvulling op de regels van het stringente begrotingsbeleid nodig zijn om over de hele linie (…) compensatie van onverhoopte Overschrijdingen binnen dezelfde regeling
respectievelijk binnen hetzelfde begrotingshoofdstuk tot
stand te brengen”, maar geeft het begrip compensatie
een wel heel bijzondere draai, als bovendien wordt opgemerkt dat Overschrijdingen wellicht ,,op enigerlei wijze in
rekening moeten worden gebracht bij die groepen in de
maatschappij, die speciaal belang hebben bij de desbetreffende regeling” 12). Die laatste gedachte belooft weinig goeds en heeft met budgettaire discipline niets
gemeen.
10) Miljoenennota 1988, biz. 20.
11) Miljoenennota 1988, biz. 68.

12) Miljoenennota 1988, biz. 81.

Back to basics
,,Gij zult beter ramen en alle overschrijdingen voor rekening nemen”: dat dient het elfde gebod van het stringente
begrotingsbeleid te zijn. De realisatie van die gedragslijn
zou zeker gebaat zijn bij toepassing van de eerder gememoreerde voorzichtigheidsregel (goed koopmansgebruik)
waar het de verdiscontering van algemeen-economische
ontwikkelingen in ramingen en begrotingen betreft. Een
dergelijke benadering vermindert de nu volop aanwezige
risico’s op dat vlak, dwingt het kabinet zich – collectief tegen de mogelijkheid van dergelijke algemene tegenvallers in te dekken met structurele ombuigingen, en het laat
het zwaartepunt van de besluitvorming over door algemene ontwikkelingen optredende onderschrijdingen des te
meer op het niveau van de Ministerraad, waar zij thuishoort. De noodzaak om voor dergelijke algemene grootheden uitzonderingen op de algemene compensatieregel te
formuleren, zoals al voorzien in de Miljoenennota 13), is
dan bovendien een stuk minder.
En daarmee put het eigenlijke begrotingsbeleid zich
misschien ook wel uit. Voor het overige is het echt ‘back to
basics’. Terug naar de vraag hoe de overheid wenst te
voorzien of te doen voorzien in belangrijke sociale grondrechten: in onderwijs, in huisvesting, in bijstand, in maatschappelijke en gezondheidszorg. Terug naar de vraag of
we van de publieke sector, ook met WIR-premies en loonkostensubsidies zonder einde, niet een zo ‘open economie’ hebben gemaakt dat zich alleen nog laat dichtschroeien’ met compensatie op compensatie. Terug naar
de wet- en regelgeving zelf. Want tussen droom en daad
staan nu wetten in de weg, naast alle praktische bezwaren.

R. Gerritse
13) In de Miljoenennota (biz. 81) worden rentelasten en werkloosheidsuitgaven als uitzonderingen op een algemene compensatiere-

gel genoemd.

(foto ANP)