Van verzorgingsstaat naar
waarborgstaat
K. Groenveld*
M
et de groei van de economic hebben de zorgtaken van de overheid zich
aanzienlijk uitgebreid. Zodanig dat hierdoor de dynamiek in de samenleving wordt weggenomen. Bovendien maakt de toenemende welvaart een
verzorgingsstaat meer en meer overbodig. Het is daarom wenselijk en mogelijk
de verzorgingsstaat te reconstrueren in een waarborgstaat, waarin via een
basisstelsel van sociale zekerheid een ieder is geborgen, maar het individu
eigen verantwoordelijkheid en beschikkingsmacht wordt gelaten.
In 1983 publiceerde de Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid de Beleidsgerichte toekomstverkenning. Ter zake van de rol en taken van
de overheid wordt in deze toekomstverkenning een
aantal visies onderscheiden, waaronder de zogenoemde liberaal-sociocratische visie. Conform deze
visie leidt de overheidsbemoeienis in de verzorgingsstaat tot een onaanvaardbare publieke machtsconcentratie, waardoor de vrijheid van het individu
om zich naar eigen inzicht te ontplooien, te veel
wordt beknot. Een overheveling van verantwoordelijkheden naar de burgers is dan ook noodzaak. In
de woorden van de toenmalige raad: “De individuele burger dient in principe zelf uit te maken op welke wijze hij aan de samenleving wil deelnemen.
Daartoe wordt de verzorgingsstaat gereconstrueerd
tot een waarborgstaat, waarin de zorg voor zichzelf
aan de burger wordt overgelaten, die zich dan wel
beschermd weet door een vangnet dat door de staat
wordt gewaarborgd. Voor het overige dient de overheid erg terughoudend te zijn met het scheppen van
voorzieningen” . Het is deze visie die ten grondslag
ligt aan onderstaande verhandeling over de kerntaken van de overheid.
Na een korte schets van de wording van de verzorgingsstaat en zijn kenmerken, zullen we onze visie
op de rol van de overheid verduidelijken met behulp van een schematische indeling van de economische geschiedenis in drie fasen. Deze visie zullen
we vervolgens verder uitwerken op het terrein van
de sociale zekerheid. Tevens worden vanuit bovengenoemde visie op de verzorgingsstaat een aantal
kabinetsvoornemens zoals neergelegd in de Miljoenennota 7992 van commentaar voorzien.
Conform deze begripsomschrijving beperkt de staat
zich in de verzorgingsstaat niet tot de klassieke
staatstaken. Tot deze laatste taken worden gerekend
de activiteiten van Justitie. Binnenlandse Zaken, Buitenlandse Zaken, Defensie, Ruimtelijke Ordening en
dergelijke, gericht op de creatie van een institutionele en fysieke infrastructuur waarbinnen het proces
van vrije interactie tussen de leden van de samenleving adequaat kan verlopen.
In de verzorgingsstaat heeft de staat, naast de klassieke staatstaken, allerlei zorgtaken, waardoor niet
slechts de klassieke grondrechten maar ook de sociale grondrechten van de burger worden gewaarborgd.
Het is vanwege een niet onaanzienlijke groei van de
Nederlandse economic sedert de tweede wereldoorlog dat met name de zorgtaken van de overheid, gericht op de sociale grondrechten, zich sterk hebben
kunnen uitbreiden. De versteviging van het draagvlak van de economic dank zij een sterke toename
van de arbeidsproduktiviteit, maakte het mogelijk
de zich opstapelende claims van allerlei hulpbehoevende groepen op de nationale middelen te honoreren. Zo werd de staat een herverdelende staat.
Gaandeweg ontstond er evenwel een situatie waarin
de bereidheid om de lasten te dragen gepaard gaande met deze herverdeling, sterk terug ging lopen.
Burgers trachten de lasten af te wentelen. Deze afwenteling leidde tot dalende rendementen van particuliere ondernemingsactiviteiten en een sterk toenemende staatsschuld. Enerzijds slaagde de factor
arbeid erin de stijging van de collectieve lasten af te
wentelen op de factor kapitaal, anderzijds werd de
De verzorgingsstaat en zijn kenmerken
* De auteur is directeur van de Prof. Mr. B.M. Teldersstichting.
1. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Beleidsgerichte toekomstverkenning. deel 2: een verruiming
Naar Thoenes definieren wij de verzorgingsstaat als
een maatschappijvorm die gekenmerkt wordt door
een op democratische leest geschoeid systeem van
overheidszorg dat zich – bij handhaving van een kapitalistisch produktiesysteem – garant stelt voor het collectieve sociale welzijn van zijn onderdanen”.
986 :
van perspectief. Den Haag. 1983. biz. 16.
2. P. Thoenes. De elite in de verzorgingsstaat. Sociologi-
scbeproeve van een tenigkeer naar domineesland. Leiden.
1962. biz. 124.
last doorgeschoven naar toekomstige generaties, die
worden geconfronteerd met aflossingsverplichtingen en rentebetalingen op staatsschuld. Voorts werd
de last van de toenemende zorgtaken van de overheld afgewenteld door een verschuiving in de samenstelling van de overheidsuitgaven. Overheidsconsumptie en overdrachtsuitgaven verdrongen
zichtigheid. In de eerste plaats kan dan opgemerkt
worden dat een groot deel van die complexiteit juist
geschapen wordt door een uitdijende overheid die
met steeds specifiekere regelgeving intervenieert in
maatschappelijke processen. Zo gezien, zijn wij verzeild geraakt in een kringloop van oorzaak en gevolg. De omvang van de overheidssector wordt als
meer en meer de kapitaaluitgaven gericht op verbe-
argument gebruikt om deze sector verder te laten
tering van de infrastructuur.
In de Miljoenennota 1992vindt men ons inziens
een goede analyse van de scheefgroei waartoe het
uitdijen van de verzorgingsstaat heeft geleid. Een
groeien. Specifieke wetgeving roept steeds specifiekere regelgeving op. In de tweede plaats moet wor-
goede analyse is een noodzakelijke, maar geen vol-
matige centrale sturing juist steeds verder beperken.
den bedacht dat de toenemende complexiteit en
ondoorzichtigheid de mogelijkheden van een doel-
doende voorwaarde voor herstel van evenwichten.
Decentralisatie van bestuur en coordinatie via het
De analyse die nu voor het eerst op een tamelijk in-
marktmechanisme vereisen daarentegen veel min-
dringende wijze in de Miljoenennota wordt gepresenteerd. wordt immers al gedurende bijna twee decennia door met name economen naar buiten
der centrale beschikbaarheid van informatie omtrent de complexe macro-relaties. De stelling dat alles met alles samenhangt, leidt mijns inziens veeleer
tot de conclusie dat men moet afzien van centrale
coordinatie, omdat deze niet goed mogelijk is of
leidt tot chaotische ontwikkelingen 4 .
De verdedigers van de stelling dat het niet gewenst
gebracht, zonder dat er sprake was van een fundamentele koerswijziging. Met het oog op maatschappelijk verzet zijn voor allerlei groepen pijnlijke ingrepen op de lange baan geschoven. Ook dit
kabinet heeft tot halverwege deze regeerperiode ge-
wacht met bescheiden aanzetten tot een herijking
van de verzorgingsstaat. Betwijfeld moet ook worden of de voornemens bij voorbeeld op het terrein
van de WAO nog in deze regeringsperiode gereali-
is de overheidssector onder het mes te nemen, bedienen zich vaak van een of andere herformulering
van de wet van Wagner. In 1876 formuleerde de ka-
theder-socialist Adolph Wagner zijn bekende “Gesetz der wachsenden Ausdehnung der Staatsthatig-
seerd kunnen worden, gezien de overigens niet al-
keiten”. Een tendens tot absolute en relatieve groei
tijd onterechte bezwaren tegen de hervormingsvoorstellen en het tanende maatschappelijke draagvlak
van deze coalitie van regeringspartijen.
Herijking van de verzorgingsstaat of reconstructie ervan in een waarborgstaat wordt sterk bemoeilijkt
door wat Milton Friedman wel de tirannie van de status quo heeft genoemd. Terwijl de voordelen van
van de overheidsuitgaven bij het voortschrijden van
de maatschappelijke ontwikkeling was niet alleen
een historische realiteit, maar ook een wenselijkheid, aldus Wagner1. Er zou sprake zijn van een
een reconstructie zich pas op lange termijn en tamelijk diffuus zullen manifesteren, zijn de nadelen ervan op korte termijn zeer zichtbaar voor gepassio-
neerde (actie)groepen in cle samenleving. Mancur
Olson heeft uitgelegd dat dit ertoe leidt dat politieke partijen geneigd zijn het algemeen belang te interpreteren als de som van groepsbelangen . Het
toegeven aan deze neiging verklaart enerzijds de on-
gebreidelde groei van de overheidssector, anderzijds de stroperigheid in de besluitvorming omtrent
afslankingsoperaties. De samenleving is collectief
verslaafd geraakt aan kostbare privileges en subsidies.
Zoals bekend, een belangrijke reden voor de afslanking van de overheidssector is natuurlijk de budgettaire nood. Los van deze nood worden er ook ande-
re redenen aangevoerd. In een samenleving met
een kleinere en daardoor ook doelmatiger werkende overheid, zou de welvaart in sneller tempo kunnen groeien dan in een samenleving waarin een uit
haar krachten gegroeide overheid de economische
dynamiek in de particuliere sector te zeer belemmert. Alhoewel deze opvatting steeds meer gemeen-
goed wordt, hoort men ook tegendraadse geluiden.
Zo zou het ongewenst zijn de collectieve sector verregaand in te krimpen. nu wij te maken krijgen met
een steeds complexer wordende samenleving.
Is het zo dat de samenleving steeds complexer
wordt en dat de complexiteit een verregaande overheidsinterventie en -coordinatie onontkoombaar
maakt? Laten wij inderdaad veronderstellen dat er
sprake is van toenemende complexiteit en ondoor-
ESB 2-10-1991
complementariteit tussen individuele en collectieve
behoeften, zodat een stijging van het welvaartsni-
veau gepaard gaat met een groeiende behoefte aan
collectieve goederen. Of deze wet (nog) geldigheid
heeft anno 1991 moet sterk worden betwijfeld. In de
volgende paragraaf wordt uiteengezet dat deze wet
zijn geldigheid (ten dele) verliest in wat wij, in na-
volging van Pen, de derde fase van de economische
gesehiedenis zullen noemen.
Drie fasen in de economische gesehiedenis
Reeds in 1963 schreef Pen in de Sociologische Gids-.
“Het is geenszins zeker, dat de voorzieningen van
de welvaartsstaat voortdurend verder uitgebreid behoren te worden naarmate het nationale inkomen
groeit. Met evenveel recht kan men op een aantal
punten verminderingen verwachten. De welvaartsstaat brengt in zekere zin onze armoede tot uitdrukking” . Pen deelt in het hier aangehaalde artikel de
(economische) gesehiedenis in drie fasen in. In de
eerste fase is de welvaart nog zo gering, dat er wei-
3. Mancur Olson. The logic of collective action. Cambridge
Mass., 1965.
4. Zie ook F.W. Rutten. Voortgang met de nieuwe zakelijkheid, ESB, 1 januari 1987. biz. 4-10. Hij schrijft dat integrale
planningssystematieken bij een noodzakelijke versobering
van celebrale beleidsconcepties kritisch tegen het licht
moeten worden gehouden en dat veel minder alles met alles in verband moet worden gebracht. maar dat afzonderlijke beleidskwesties veel meer op hun ‘eigen merites’ moe-
ten worden bezien.
5. Zie A. Wagner. Allgemeine ocier theoretische Volkswirtschaftslehre. ErsterTeil. 1876. biz. 250.
6. J. Pen. De grenzen van de welvaartsstaat. Sociologische
Gids. X. 1963. biz. 69-77. inzh. biz. 76.
987
nig of geen ruimte is voor inkomensoverdrachten
navolging van Van der Ven, als een toestand van de
en collectieve voorzieningen. In de tweede fase is
het inkomen toegenomen, maar er zijn nog veel ach-
maatschappij waarin ieder lid van de samenleving,
althans materieel, is geborgen . Het bereiken van
tergebleven groepen, terwijl vele inkomenstrekkers
die toestand wordt in het algemeen bevorderd door
individueel niet in staat zijn zich tegen calamiteiten
de creatie van kapitaal(reserves), waarop men kan
in te dekken. Het is gedurende deze fase dat de ver-
terugvallen in tijden van nood, en door een redelij-
zorgingsstaat tot stand komt. In de derde fase is de
welvaart zodanig toegenomen, dat een aantal gratis
voorzieningen en inkomensoverdrachten overbodig
ke verdeling van de claims op deze reserves. De zekerheid neemt zo gezien toe naarmate deze reserves of het vermogen van de samenleving groeien.
is. Het is onze indruk dat wij ons in de overgang
De groei van de maatschappelijke reserves op zijn
van de tweede naar de derde fase bevinden. Tijdens
deze overgang moeten wij gaan nadenken over de
beurt correleert positief met de economische groei.
wijze waarop de verzorgingsstaat weer anders vorm
kan worden gegeven. Niet alle in het verleden (in
ter het spaarvermogen van een economic en des te
de tweede fase) tot stand gekomen noodzakelijke
voorzieningen verdienen eeuwig het predikaat
noodzakelijk.
De constatering dat onze reele welvaart de afgelopen dertig jaar meer dan verdubbeld is en dat zelfs
bij een beperkte reele groei van twee procent per
jaar het reele nationale inkomen in 2030 meer dan
het dubbele is van dat in 1990, is hier van belang.
de economische groei bevorderen, brengen aldus
de hierboven omschreven toestand van sociale
Vooral de overheidsconsumptie en de overdrachts-
uitgaven moeten en kunnen worden teruggedrongen. Dit type uitgaven is niet noodzakelijk complementair met de uitgaven in de particuliere sector.
Zoals gezegd, zijn de bedoelde overheidsuitgaven
steeds minder noodzakelijk en vormt de huidige omvang ervan een belemmering voor de groei van welvaart en welzijn.
In de (huidige) derde fase van de economische ontwikkeling moeten wij de wet van Wagner amende ren. Overheidsconsumptie en overdrachtsuitgaven
behoren niet langer mee te groeien met het nationa-
le inkomen. De complementariteit als bedoeld in de
wet van Wagner geldt echter vooralsnog wel als het
gaat om de investeringsuitgaven van de overheid.
Wij bedoelen hiermee zowel de investeringen in de
Immers, hoe hoger de nationale produktie, hoe groomvangrijker de kapitaalvorming. Al die zaken die
zekerheid dichterbij.
Het vigerende stelsel van heffingen en overdrachten
binnen het kader van de sociale-zekerheidswetgeving, hier aan te duiden als de sociale zekerheid in
enge zin, is bedoeld om kapitaalvorming via ge-
dwongen besparingen te bevorderen en de claims
op deze kapitaalvorming zo rechtvaardig mogelijk
te verdelen. Ten aanzien van dit stelsel bestaat in
brede kring de overtuiging dat de omvang, de nivellerende werking en de ondoorzichtigheid ervan de
economische groei negatief hebben be’invloed. Zo
gezien heeft de bestaande sociale zekerheid in enge
zin de sociale zekerheid in ruime zin, zoals hierboven omschreven, niet dichterbij gebracht. Met het
oog op de sociale zekerheid op lange termijn, die
toch in eerste instantie wordt bepaald door de groeipotentie van onze economic, is hervorming van het
stelsel van heffingen en overdrachten dan ook noodzakelijk.
Redenen tot stelselherziening zijn:
– de explosieve stijging van de uitgaven op grond
van het huidige stelsel heeft ertoe geleid dat onge-
fysieke infrastructuur als de investeringen in mense-
veer een derde deel van het nationale inkomen
lijk kapitaal (uitgaven ten behoeve van onderwijs,
enzovoort). Met name de investeringen in de fysieke infrastructuur zijn de afgelopen decennia sterk teruggedrongen ten bate van de consumptieve uitgaven van de overheid. Anders gezegd, de meer
klassieke staatstaken zijn het slachtoffer geworden
van de uitbouw van de zorgtaken in de verzorgingsstaat. De wet van Wagner behoudt haar geldigheid
als het gaat om de klassieke staatstaken en verkeert
in haar tegendeel met betrekking tot de zorgtaken
•wordt besteed aan sociale zekerheid;
– het huidige stelsel is zeer onoverzichtelijk en leidt
daardoor mede tot oneigenlijk gebruik van de
sociale-zekerheidsregelingen;
– de toenemende bemoeienis van de overheid met
het stelsel leidt voor (potentiele) uitkeringsgerechtigden tot een soms pijnlijk voelbare afhanke-
van de overheid.
Gezien het bovenstaande, heeft in 1984 een werkgroep van de Teldersstichting voorgesteld het vigerende stelsel te vervangen door een basisstelsel. Er
werd voorgesteld8:
De wording van de verzorgingsstaat krijgt met name
gestalte in de uitbouw van een sociale-zekerheidsstelsel. De volgende paragraaf beschrijft de ombouw van dit stelsel zoals die mogelijk en gewenst
is in de derde fase van de economische geschiedenis. Deze ombouw vormt een der belangrijkste ope-
raties in het proces ter reconstructie van de verzorgingsstaat in een waarborgstaat.
lijkheid van de politick. Sociale zekerheid wordt
steeds meer ervaren als sociale onzekerheid.
– de huidige inkomensdervingswetten (ziekte-, ar-
beidsongeschiktheids- en werkloosheidswetten)
te vervangen door een algemene inkomensder-
vingswet (AIW), die het karakter heeft van een
volksverzekering (waardoor ook zelfstandigen
aanspraak krijgen op een werkloosheidsuitke-
Naar een waarborgstaat
Confronteren wij de in de inleiding van dit artikel
beschreven liberaal-sociocratische visie op de rol
van de overheid met het vigerende stelsel van sociale zekerheid, dan leidt dit ons tot de conclusie dat
een drastische hervorming van dit stelsel geboden
is. Dit met het oog op de duurzaamheid van deze sociale zekerheid. Sociale zekerheid begrijpen wij, in
988
ring);
7. JJ.M. van der Ven, Sociale zekerheid- en verder, Sociaal
Maandblad Arbeid, januari 1963, biz. 9.
8. Zie H.F. Heijmans e.a., Grenzen aan de sociale zekerheid, Prof. Mr. B.M. Teldersstichting, geschrift 52, Den
Haag, 1984.
– de uitkeringen krachtens de AIW zijn uitkeringen
op basisniveau. Het wordt aan de mensen zelf
overgelaten zich door individueel dan wel semicollectief (op bedrijfstakniveau) bijverzekeren de
door hen verlangde additionele zekerheid te verschaffen.
hand dat reeds arbeidsongeschikten ongeacht hun
leeftijd bij de korting van de duur van de uitkering
worden ontzien. Oneerbiedig geformuleerd: een
(bij)verzekering ten behoeve van brandende huizen
is nu eenmaal niet mogelijk. Voorts moet ons in-
Na stelselherziening conform dit voorstel is aldus de
ziens worden nagedacht over de mogelijkheden
voor nog actieven om de beperkingen in de WAOrechten te compenseren via bijverzekering bij parti-
bovenminimale sociale zekerheid geprivatiseerd,
waardoor de invloed van politieke willekeur wordt
culiere verzekeringsmaatschappijen. Deze bijverzekering zal niet altijd mogelijk zijn, of soms tegen
teruggedrongen. Voorts zijn de hier genoemde regelingen vervangen door een uniforme regeling (overzichtelijkheid door deregulering) en dalen de ver-
exorbitant hoge premies moeten geschieden. In dit
laatste geval zou een financiele compensatie, bij
voorbeeld via de fiscaliteit, overwogen kunnen worden.
Hoe dit ook zij, de beperking van de WAO-rechten
ter reductie van de (stijging van de) premies zal
moeten leiden tot een daling van de collectieve-las-
plichte premiebetalingen tot een niveau nodig ter
financiering van de basisuitkeringen. De overheid
treedt in haar verantwoordelijkheid en paternalisme
terug tot een taak waardoor uiteindelijk een ieder is
geborgen, maar waarbij het individu een eigen verantwoordelijkheid en beschikkingsmacht wordt gelaten (de waarborgstaat). Indien individuen, werknemers alsook sociale partners deze door de overheid
gegarandeerde zekerheid onvoldoende achten, moeten zij hun eigen verantwoordelijkheid nemen en individuele of semi-collectieve regelingen treffen. Het
verschaffen van bovenminimale zekerheid is in
deze optiek geen taak voor de overheid en burgers
behoeven geen verplichtingen te worden opgelegd
die samenhangen met deze bovenminimale zekerheid.
Betekent dat, dat wij ervoor pleiten de verzorgingsstaat te herscheppen in een nachtwakerstaat? Stellig
tendruk, omdat er anders geen financiele armslag is
voor een bijverzekering. Dit betekent dat de norm
voor de collectieve-lastendruk, zoals neergelegd in
het Regeerakkoord, in neerwaartse richting moet
worden bijgesteld. Hierover hebben wij in de Miljoenennota een passage gemist.
Besluit
Uit de analyse van de ontwikkeling van Nederlandse economic in de Miljoenennota 1992 valt op te
maken dat de verzorgingsstaat in haar huidige vorm
niet langer valt te handhaven. De verzorgingsstaat
vormt een rem op de groei van de werkgelegenheid
en op de economische ontwikkeling.
niet! Terwijl de overheid in de nachtwakersstaat
Nu de economische geschiedenis op de drempel
zich beperkt tot minimale staatstaken (Justitie, Defensie, Binnenlands bestuur) is er in de waarborgstaat een belangrijke plaats voor de overheid met
het oog op de materiele vrijheid van het individu.
Die overheidszorg gaat echter niet zo ver dat de
dynamiek in de samenleving (waaronder de economische groei) wordt weggenomen, zoals dat in de
verzorgingsstaat het geval is.
Bezien wij nu de voorstellen van het huidige kabinet ter hervorming van de WAO, zoals beschreven
in de Miljoenennota 1992, in het licht van de voorstellen van de Teldersstichting in 1984.
Pijnlijk wordt duidelijk hoezeer de toenemende bemoeienis van de overheid met het stelsel van sociale zekerheid voor de uitkeringsgerechtigden heeft
geleid tot een afhankelijkheid van de politick. Veel
eerder had men deze afhankelijkheid moeten beperken door de nieuwkomers op de arbeidsmarkt te
confronteren met een basisstelsel, zodat deze nieuwkomers zich op tijd voor bovenminimale uitkeringen hadden kunnen bijverzekeren. In de veronderstelling dat een substantieel deel van het
arbeidsongeschiktheidsrisico via de WAO verzekerd
zou zijn, hebben mensen nu nagelaten zich te verzekeren tegen een politiek risico. Vanwege het vigerende omslagstelsel (actieven betalen voor inactieven,
en niet voor zichzelf) in de werknemersverzekeringen, kan men aan het betalen van premies geen
rechten ontlenen. Het kabinet heeft nu voorgesteld
de uitkeringsrechten te koppelen aan de leeftijd. Indien men echter van mening is dat nog enig recht
aan het equivalentiebeginsel moet worden gedaan,
ligt het meer voor de hand de rechten te koppelen
aan de duur van het arbeidsverleden. Voorts ligt het
van de derde fase staat is naar onze mening een aantal gratis voorzieningen en inkomensoverdrachten
overbodig geworden. Een verzorgingsstaat in haar
huidige vorm is daarom niet langer noodzakelijk.
Bovendien wil en kan de burger zelf uitmaken op
welke wijze hij aan de samenleving wil deelnemen.
Vanuit deze visie is het wenselijk de verzorgingsstaat om te bouwen tot een waarborgstaat.
Om dit te realiseren is doorvoering van een basisstelsel in de sociale zekerheid op betrekkelijk korte
termijn geboden. Wel zal dan de nodige zorgvuldig-
heid moeten worden betracht. Dat betekent dat
privatisering van werknemersverzekeringen voor de
bovenminimale zekerheid in beginsel betrekking
moet hebben op de nieuwkomers op de arbeidsmarkt. Daarmee kan nu een begin •worden gemaakt.
De noodzaak tot een hervorming is duidelijk.
De mogelijkheden tot privatisering zijn evenzeer
aanwezig in de derde fase van de economische
geschiedenis.
K. Groenveld
om redenen van rechtvaardigheid nogal voor de
ESB 2-10-1991
989