De prijskaartjes van de
verzorgingsstaat
H. de Groot*
D
it artikel presenteert een globale verkenning van de prijskaartjes die aan de
diverse collectieve voorzieningen zijn verbonden. Eerst vindt een vergelijking
plaats met het buitenland. Vervolgens wordt op basis van de huidige omvang van
de collectieve uitgaven de omvang van de uitgaven voor een ‘nachtwakerstaat’
berekend. Deze wordt met kosten van de meest elementaire voorzieningen voor
onderwijs, sociale zekerheid en ziektekosten uitgebreid tot een ‘miniverzorgingsstaat’. De omvang van deze miniverzorgingsstaat beslaat ongeveer 65% van de
huidige collectieve uitgaven.
De uitkomsten van de Miljoenennota 1992 warden,
nog meer dan in vorige jaren, bepaald door de in
het regeerakkoord afgesproken daling van het financieringstekort. Ron in de Miljoenennota 1991 die
randvoorwaarde voor 1994 nog worden omzeild
door het willens en wetens negeren van de toen al
verslechterencle economische vooruitzichten (hogere rente, lagere groei), in de huidige nota worden
de gevolgen met ijzeren consequentie doorgerekend. De uitkomsten laten zich raden. De tijd van
leuke dingen voor de mensen, in de Miljoenennota
1991 nog zichtbaar in breed uitgemeten beleidsintensiveringen, is voorbij. Het ombuigingspakket
dat voor 1994 wordt gepresenteerd bedraagt circa
het vijfvoudige van wat nog geen jaar geleden als
noodzakelijk werd gezien. Fiscale lastenverhogingen maken ook deel uit van de maatregelen. De collectieve-lastendruk kruipt mede daardoor tot 1992
geleidelijk omhoog om, althans op papier, in 1994
weer op het niveau van 1989 terug te komen.
Ondanks de onzekerheden over de realisatiekansen
van de bepleite maatregelen is de boodschap van
de nota duidelijk: herijking van de verzorgingsstaat.
Het is goed om onder deze omstandigheden na te
gaan wat de omvang van de verzorgingsstaat is in
andere landen en welke mogelijkheden er zijn om
het huidige voorzieningenpakket te herijken, ook in
kwantitatieve zin. In dit artikel, mede gebaseerd op
het hoofdstuk “De miljoenennota 1992” uit het/««rboek Overheidsuitgaven 19921, wordt een eerste poging daartoe gedaan.
Definities van de verzorgingsstaat
De verzorgingsstaat is niet ondubbelzinnig gedefinieerd. Schuyt” formuleert, op basis van verschillende
opvattingen over dit begrip sinds de tweede wereldoorlog, drie basiskenmerken van de verzorgingsstaat: solidariteit, sociale rechtvaardigheid en een
economische politick gericht op volledige werkgelegenheid. Bij solidariteit staat het door de overheid
F.SB 2-10-1991
garanderen van een minimum bestaansniveau voor
alle burgers voorop. Sociale rechtvaardigheid heeft
vooral betrekking op een rechtvaardige verdeling
van inkomen en, deels in samenhang daarmee, van
schaarse goederen. De Swaan ziet de collectief gefinancierde, door de overheid verplicht gestelde voorzieningen op het terrein van onderwijs, gezondheidszorg en inkomenshandhaving als belangrijkste
kenmerken.
In dit artikel kiezen wij een wat bredere invalshoek,
waarbij de omvang van de uitgaven van de overheid
en de sociale fondsen als een indicator van de omvang van de verzorgingsstaat wordt beschouwd.
Aspecten van wet- en regelgeving die met de verzorgingsstaat te maken hebben – bij voorbeeld op het
terrein van arbeidsomstandigheden – maar die niet
noodzakelijk tot collectieve uitgaven leiden, blijven
op deze wijze uiteraard buiten beeld.
Andere landen
Internationale vergelijkingen zijn altijd lastig. Het is
meestal niet goed mogelijk perfect vergelijkbare gegevens bijeen te brengen. De hier te presenteren
uitkomsten moeten dan ook als globale indicaties
worden gezien. Wel is een relatief consistente gegevensbron gebruikt: de nationale rekeningen zoals
bewerkt door de OESO voor de belangrijkste ontwikkelde landen, inclusief Japan en de Verenigde
Staten . Bij de keuze van de te vergelijken collectie* De auteur is directeur van het Instituut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven.
1. H. de Groot en C.A. de Kam (red.), Jaarboek Overheidsuitgaven 1992, Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven/Academic Service, 1991.
2. C.J.M. Schuyt, Het hart van de verzorgingsstaat, Leiden,
Stenfert Kroese, 1991.
3. A. de Swaan, Zorg en de staat, Amsterdam, Bert Bakker,
1989.
4. Zie: OESO, National Accounts 1977-1989, detailed tables, Parijs, 1991.
981
Figuur 1-6. Collectieve uitgaven, tolaal en naar categorie (in % bbp)
ve uitgaven hebben wij ons beperkt tot de lopende
uitgaven van de overheid en van de fondsen die de
collectieve sociale verzekeringen uitvoeren. De omvang van de kapitaaluitgaven varieert bij het meestal gehanteerde kasstelsel voor de overheidssbegroting sterk van jaar tot jaar, mede afhankelijk van de
startdatum van grote investeringsprojecten. Vergelijkingen voor een specifiek jaar tussen verschillende
landen – daarvoor is hier gekozen – worden daardoor weinig zinvol, nog afgezien van relatief grote
Totaal
Ned.
BRD
VS
Japan Belg.
DK
GB
definitieverschillen bij kapitaaluitgaven.
Het is van groot belang verschillende soorten lopende uitgaven in de beschouwingen te betrekken. In
het ene land voert de overheid activiteiten zelf uit,
de uitgaven worden dan gerekend tot de finale overheidsbestedingen, in het andere land worden overdrachten (subsidies) verstrekt aan particuliere instellingen voor hetzelfde doel. In het ene land wordt de
publieke gezondheidszorg door de overheid zelf uit-
Defensie
gevoerd (denk aan de National Health Service in
Ned.
BRD
VS
Japan Belg.
DK
GB
Groot-Brittannie), in het andere land wordt de publiek gefinancierde gezondheidszorg via de sociale
verzekeringen geregeld (denk aan ZFW en AWBZ in
ons land). Dat betekent dat naast de uitgaven van
de overheid in enge zin ook de uitgaven van cle sociale fondsen moeten worden meegenomen. In de
OESO-statistieken wordt gesproken van ‘general government’ om het totaal van overheid en sociale verzekeringsfondsen aan te duiden. De hier geanalyseerde collectieve uitgaven zijn de som van ‘final
consumption expenditure’, ‘subsidies’ (prijsverlagende subsidies) en ‘other current transfers’. Uit de laat-
Justitie en
politic
ste categoric zijn de rente-uitgaven verwijderd om
Ned.
BRD
VS
Japan Belg.
DK
GB
Ned.
BRD
VS
Japan Belg.
DK
GB
De volgende landen (met tussen haakjes het jaar
waarop de meest recente OESO-gegevens betrekking hebben) zijn onderzocht: Nederland (1989). de
Bondsrepubliek Duitsland (1988), de Verenigde Staten (1989), Japan (1989), Belgie (1986) Denemarken
(1988) en Groot-Brittannie (1989). De collectieve uitgaven op de aangeduide beleidsterreinen en de totale (lopende) collectieve uitgaven zijn in procenten
van het bruto binnenlands produkt in nevenstaande
figuren weergegeven.
Ned.
BRD
VS
Japan Belg.
DK
GB
ten een inmiddels bekend beeld zien. Na Denemarken staat Nederland op de tweede plaats wat betreft
de hoogte van de lopende collectieve uitgaven (exclusief rente), gevolgd door Belgie en de Bondsrepubliek. Op grotere afstand volgen Groot-Brittannie, de Verenigde Staten en Japan. De figuren laten
zien hoe deze verschillen zijn te verklaren uit de uitgaven op de hier beschouwde beleidsterreinen.
Uit de uitkomsten voor defensie (figuur 2) blijkt dat
Nederland in vergelijking met andere kleine landen
Ned.
BRD
VS
Japan Belg.
DK
GB
Onderivijs
een reeel beeld te kunnen geven van het pakket
voorzieningen en overdrachten dat aan burgers en
bedrijven wordt aangeboden.
Op basis van de recentste OESO-gegevens zijn de
(lopende) collectieve uitgaven voor defensie, politie
en justitie, onderwijs. volkshuisvesting, sociale voorzieningen en publieke gezondheidszorg en het totaal van de (lopende) uitgaven vastgesteld voor zeven landen. Voor Nederlancl moest overigens op
basis van CBS-gegevens nog een nadere toedeling
van sommige uitgaven naar functies plaats vinden.
Sociale voorzieningen en
gezondbeidszorg
20
De uitkomsten voor de totale uitgaven (figuur 1) la-
Huisvesting
(Belgie, Denemarken) relatief wat meer van het na-
982 ‘
tionaal inkomen aan defensie uitgeeft en ook iets
in. De verschillen tussen de beschouwde landen
tieve aangelegenheid. Uiteindelijk zullen politici,
die immers beslissen over de aanwending van publieke middelen, de keuzen op dit terrein moeten
maken. Vanuit de politieke partijen worden voorzichtige pogingen ondernomen om alternatieven te
formuleren. Op het terrein van de sociale zeker-
zijn niet groot. Vergelijkbare OESO-gegevens voor
Japan zijn niet beschikbaar.
Bij de onderwijsuitgaven staat Nederland op de derde
plaats wat de relatieve hoogte van de onderwijsuitga-
heid, waar de groei van de uitgaven van de verzorgingsstaat het omvangrijkst is, zijn de meeste suggesties gedaan. Al in 1984 publiceerden zowel de
Teldersstichting, het wetenschappelijk bureau van
ven betreft, na Belgie en Denemarken (figuur 4).
de WD, als Van Kemenade, Ritzen en Woltgens (leden van de Partij van de Arbeid) een rapport met
aanzetten voor een ministelsel sociale zekerheid .
In hetzelfde jaar bracht het CDA het rapport Van verzorgingsstaat naar verzorgingsmaatschappijuit.
Een jaar later volgde de Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid met een rapport over een
meer dan de Bondsrepuhliek. Groot-Brittannie en
de VS geven aanzienlijk meer uit, terwijl Japan relatief het minst aan defensie besteedt.
Bij de collectieve uitgaven voor justitie en politic
(figuur 3) neemt Nederland een gemiddelde positie
Een belangrijke uitgavenpost wordt gevormd door
de publiek gefinancierde uitgaven voor gezondheidszorg en sociale voorzieningen (vooral sociale
uitkeringen). De verschillen tussen de beschouwde
landen, weergegeven in figuur 5. zijn groot. Denemarken. Nederland en Belgie. maar ook de Bondsrepubliek, lopen duidelijk voorop wat betreft het uitgavenniveau in cleze sector. De Verenigde Staten en
Japan geven meer dan de helft minder uit aan dit
type voorzieningen. Groot-Brittannie neemt een tussenpositie in. Nadere analyse laat zien clat de verschillen tussen de Europese landen vooral worden
verklaard door de verschillen in de uitgaven voor sociale uitkeringen, en niet door de uitgaven voor gezondheidszorg. Zo zijn de publieke uitgaven voor
nieuw stelsel van sociale zekerheid, waarvan ook
een gedeeltelijk basisinkomen deel uitmaakte 7 . Recent bracht een CDA-werkgroep onder leiding van
partijvoorzitter Van Velzen een discussienota uit
over de kerntaken van de overheid8. Deze nota
doet gedetailleerde suggesties voor herijking van de
verzorgingsstaat, overigens nog zonder een kwantificering te geven.
De nu volgende becijferingen proberen het inzicht
ziektekosten in Nederland, de Bondsrepubliek en
te vergroten in de aan verschillende in meerdere of
Groot-Brittannie in de hier gehanteerde definitie ge-
juist mindere mate aan de kerntaken van de overheid toe te rekenen collectieve uitgaven. Het basis-
lijk aan respectievelijk 5,9, 6,2 en 4.7% van het bruto binnenlands produkt.
Opmerkelijk zijn de uitkomsten voor de publieke
uitgaven voor volkshuisvesting (figuur 6). Nederland staat onbetwist aan de top qua niveau van dit
type uitgaven, met zo’n 2% van het bruto binnenlands produkt. De andere landen komen geen van
alle boven het niveau van 1% uit. De Nederlandse
uitgaven bestaan voor een groot deel uit objectsubsidies, ter clekking van de exploitatietekorten in de sociale woningbouw, en voor een kleiner deel uit subjectsubsidies, zoals de individuele huursubsidie.
Uit het voorgaande blijkt dat in Nederland op twee
beleidsterreinen van relatief hoge collectieve uitgaven sprake is vergeleken met de hier beschouwde
zes andere OESO-landen: sociale voorzieningen (in
het bijzonder de sociale uitkeringen) en volkshuisvesting. De implicaties voor de herijking van de Nederlandse verzorgingsstaat komen in de volgende
paragraaf aan de orde.
Kerntaken van de overheid
idee is het toerekenen van de huidige collectieve uitgaven van de verzorgingsstaat aan de uitgaven voor
een ‘nachtwakerstaat’, de daaraan toe te voegen uitgaven voor een ‘miniverzorgingsstaat’ en de resterende uitgaven. Achtereenvolgens lichten wij nu de
uitkomsten voor de verschillende stappen toe.
Nachtwakerstaat
Zoals de naam nachtwakerstaat al suggereert, betreft deze rudimentaire vorm van staatszorg uitgaven voor de externe en interne openbare orde en
veiligheid. Hier stellen wij de uitgaven voor de
nachtwakerstaat gelijk aan de som van de uitgaven
voor defensie, politic en justitie en algemeen be-
stuur . Tot de laatste categoric behoren het centrale
apparaat van ministeries en lokale overheden, inclusief de belastingdienst. Deze uitgavencategorieen
beslaan in 1989 naar schatting circa 6% van het bru-
to binnenlands produkt. De hier gedefinieerde
nachtwakerstaat beslaat zo’n kleine 15% van de uitgaven van de huidige verzorgingsstaat.
In deze paragraaf wordt geprobeerd globaal aan te
geven welk deel van de collectieve uitgaven is toe
te rekenen aan wat, in verschillende varianten, zou
kunnen worden gezien als de ‘kerntaken van de
overheid’.
5. Een gedetailleerde verantwoording van de uitgevoerde
de eerder genoemde OESO-statistieken als de Mil-
becijferingen kan in dit bestek niet worden gegeven; de gemaakte berekeningen zijn op verzoek bij de auteur verkrijgbaar.
6. Zie: Prof. mr. B.M. Teldersstichting, Grenzen aan de sociale zekerheid. Geschrift 52, 1984; J.A. van Kemenade,
J.M.M, Ritzen en M.A.M. Woltgens, Om een werkbare toekomst. 1984. Voor een kwantificering van de voorstellen
van de Teldersstichting, zie F.G. van Herwaarden, Een ministelsel sociale zekerheid?, Stukwerk nr. 38, Sociaal en Cul-
joenennota 1991 en de Nationale rekeningen 1989
tureel Planbureau, 1986.
Net als in het voorafgaande zullen wij ons hoofdzakelijk beperken tot de lopende collectieve uitgaven exclusief rente om de vergelijking met de om-
vang van de verzorgingsstaat in andere landen te
kunnen blijven maken. De gegevens hebben zoveel mogelijk betrekking op 1989, waarbij zowel
zijn gebruikt
De toerekening van collectieve uitgaven aan al dan
niet tot de ‘core-business’ van de verzorgingsstaat
behorende taken is uiteraard bij uitstek een subjec-
ESB 2-10-1991
7. WRR, Waarborgen voor zekerheid, Den Haag, 1985.
8. CDA. Herstelde verantwoordelijkheid- discussienota
over de kerntaken van de overheid, 1991.
9. Definitie conform de Statistiek overheidsfinancien 1988,
CBS, 1991.
983
Het is interessant de miniverzorgingsstaat te vergelijken met de in de vorige paragraaf gegeven cijfers
Overige uitgaven
over de uitgaven van de verzorgingsstaat in andere
landen. Het aandeel van de uitgaven van de miniverzorgingsstaat in het bbp is iets kleiner dan dat aan-
Sociale zekerheid boven minimum
deel in de Verenigde Staten (zonder defensie zijn de
Bijzondere ziektekostcn
Onderwijs tot 18 jaar
aandelen echter vrijwel gelijk), maar groter dan dat
in Japan. Opmerkelijk is dat het aandeel van de publieke uitgaven voor sociale uitkeringen en gezondheidszorg in het bbp bij de miniverzorgingsstaat
nog steeds ruim boven dat in Japan en de Verenigde
Staten ligt en ongeveer gelijk is aan het huidige niveau in Groot-Brittannie.
Mini
verzorgingsstaat
Mini sociale-zekerheid
Nachtwakerstaat
Op basis van het voorafgaande zijn uiteraard nog
Miniverzorgingsstaat
Figuur 7. Van
nacbtwaker-
De extra uitgaven voor de miniverzorgingsstaat (die
de nachtwakerstaat mede bevat) zijn als volgt be-
staat naar ver- paald. Deze uitgaven omvatten:
zorgingsstaat – alle onderwijsuitgaven minus de exploitatie-uitga(uitgaven in %
ven voor hoger onderwijs. Er is verondersteld dat
van bbp)
vele varianten te bedenken, waarbij het voorgestelde takenpakket wordt uitgebreid, ingekrompen of
anders samengesteld. Ook de kapitaaluitgaven, in
het bijzonder voor infrastructuur, dienen dan aan
bod te komen. Zo belopen de huidige overheidsinvesteringen voor grond-, weg- en waterbouw
ruim 1% van het bbp.
de overheidsbijdragen aan het hoger onderwijs
worden beperkt tot studiefinanciering via inko-
Slot
De Miljoenennota 1992 betekent een culturele om-
mensafhankelijke beurzen en studieleningen. De
overheid stelt zich in het bijzonder verantwoorde-
slag, die overigens politick nog moet worden bevochten. De harde randvoorwaarde van de reductie
lijk voor de financiering van het onderwijs tot en
met middelbaar niveau;
– de uitgaven voor sociale zekerheid (exclusief
ZFW en AWBZ), nadat het gemiddelde uitkeringsniveau bij de inkomensdervingsverzekeringen
met uitkeringen boven het minimum (WAO, ZW,
WW) op het minimum is bepaald. Bovenminimale uitkeringen worden buiten de collectieve sfeer
bijverzekerd;
– de uitgaven voor bijzondere ziektekosten krachtens de AWBZ. Er is verondersteld dat de publie-
ke financiering van bijzondere ziektekosten zich
beperkt tot grote risico’s, conform de oorspronke-
lijke opzet van de AWBZ. De omvang van de uitgaven is gelijk gesteld aan het huidige niveau.
Het AWBZ-pakket is geschoond verondersteld
voor relatief minder kostbare voorzieningen zoals
de ambulante geestelijke gezondheidszorg, kruiswerk en gezinszorg. Daarvoor in de plaats komt
de verzekering van nader te bepalen kostbare verrichtingen binnen de ziekenhuizen. De overige
ziektekosten worden particulier verzekerd.
Bij de gekozen uitgangspunten bedragen de onderwijsuitgaven in de miniverzorgingsstaat circa 75%
van de huidige uitgaven. Ondanks het terugbrengen
van alle publiek verzekerde sociale uitkeringen naar
het minimumniveau en beperking van de sociale
ziektekostenverzekering tot de AWBZ, bedragen de
uitgaven in het mini-socialezekerheidsstelsel nog circa 80% van het huidige niveau.
Deze uitgangspunten van de miniverzorgingsstaat
leiden tot een aandeel van de lopende collectieve
uitgaven in het bruto binnenlands produkt van circa
29%. De hier gedefinieerde miniverzorgingsstaat beslaat zo’n 65% van de uitgaven van de huidige verzorgingsstaat.
De toedeling van de huidige (lopende) collectieve
uitgaven (exclusief rente) naar de uitgaven voor de
nachtwakerstaat en de miniverzorgingsstaat is weergegeven in figuur 7.
984
van het financieringstekort in combinatie met het afgesproken plafond voor de collectieve-lastendruk
legt omvangrijke ombuigingen op. Ook al zijn niet
alle maatregelen even hard, de boodschap van herij-
king van de verzorgingsstaat klinkt onmiskenbaar in
de nota door. In dit artikel is een eerste, globale verkenning gemaakt van de prijskaartjes die aan een
herijking op lange termijn kunnen worden verbonden. De huidige collectieve uitgaven worden toegerekend aan de uitgaven van de ‘nachtwakerstaat’,
aanvullende uitgaven voor een beredeneerde ‘miniverzorgingsstaat’ en de resterende uitgaven. Bij een
ministelsel sociale zekerheid, een concentratie van
de onderwijsuitgaven op het onderwijs tot en met
het middelbaar niveau en basisvoorzieningen voor
openbare orde en veiligheid bedragen de collectieve uitgaven van de miniverzorgingsstaat zo’n 65%
van de huidige uitgaven. Het aandeel van de collectieve uitgaven in het nationaal inkomen wordt daarmee vergelijkbaar met dat in de Verenigde Staten en
Groot-Brittannie, waarbij de publieke uitgaven voor
sociale voorzieningen en gezondheidszorg nog ruim
boven het Amerikaanse niveau blijven.
Talloze andere varianten dan de hier gepresenteerde zijn uiteraard denkbaar. Investeringen, bij voorbeeld in infrastructuur en milieu, zijn om praktische
redenen buiten beschouwing gelaten, maar zullen
ongetwijfeld deel uitmaken van de (mini-) verzorgingsstaat.
Voor wie de herijking van de verzorgingsstaat serieus neemt, is er volop werk aan de winkel. Het is
nu de tijd om maatschappelijk en politick aanvaardbare alternatieven uit te werken, niet in de laatste
plaats om richting te geven aan het snel door de
waan van de dag bepaalde ombuigingsbeleid.
Graag wel met de prijskaartjes erbij.
Hans de Groot