oudere werknemers
ILLUS TRATIE: roel o ttow
Van ouderenparticipatie
naar -allocatie
Het is de vraag of de arbeidsparticipatie van ouderen nog
verder moet worden gestimuleerd. Zinvoller is het om een
nieuwe richting in te slaan die zich concentreert op de
productiviteit en de beloning van oudere werknemers. De
grootste uitdaging voor toekomstig beleid is niet om meer
ouderen aan het werk te krijgen, maar wel om ervoor te
zorgen dat oudere werknemers op de juiste plek werken.
I
Rob Euwals, Ruud de
Mooij en Daniël van
Vuuren
Programmaleider ArbeidsÂ
markt, Sectorhoofd
Arbeids arkt en WelvaartsÂ
m
staat en Afdelingshoofd
Sociale Zekerheid bij het
Centraal Planbureau
262
ESB
n de jaren tachtig en negentig was de arbeidsparticipatie van 55-plussers in Nederland
bijzonder laag. Dit werd in belangrijke mate
veroorzaakt door de relatief genereuze VUTregelingen en het gebruik van de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) als overbrugging naar het
pensioen. Vanaf het midden van de jaren negentig
werd begonnen met het actuarieel neutraal maken
van de regelingen voor vervroegde uittreding door
de overgang van VUT naar prepensioen. Daardoor
werd het financieel aantrekkelijker om langer door te
werken. Tevens werd de WAO steeds verder aangepast waardoor de regeling minder toegankelijk werd
als uittredingsroute. De participatie van 55- tot
65-jarigen is mede daardoor sterk gestegen. Op dit
moment wordt langer doorwerken zelfs aangemoe-
94(4559) 1 mei 2009
digd via de doorsneepremie voor het ouderdomspensioen en door de doorwerkbonus. Volgens projecties van het CPB zal de participatie van 55- tot
65-jarigen dan ook nog verder stijgen naar zestig
procent in 2020 (figuur 1). Dit zou betekenen dat
Nederland tot de beter presterende landen in de
OESO gaat behoren.
Ondanks de stijgende participatiegraad functioneert
de Nederlandse arbeidsmarkt voor ouderen niet
goed. Bedrijven zijn terughoudend bij het aannemen
van werknemers boven de 55 jaar, de lonen van veel
werknemers blijven doorstijgen met de duur van hun
dienstverband, en door de strenge ontslagbescherming blijven oudere werknemers gevangen in hun
baan. In vergelijking met andere landen is de gemiddelde duur van het dienstverband in Nederland
erg hoog, de baan-naar-baan-mobiliteit laag en
hebben werkloze ouderen nagenoeg geen kans op
een nieuwe baan. Daardoor kan nauwelijks worden
gesproken van een arbeidsmarkt voor ouderen: er
vinden immers bijna geen transacties plaats bij het
gegeven niveau van de lonen.
De relatief hoge lonen voor ouderen kunnen het
gevolg zijn van contracten tussen individuele werkgevers en werknemers. Zo kunnen werkgevers het
aantrekkelijk vinden om loonbetalingen uit te stellen
tot op latere leeftijd om zo hun werknemers te stimuleren tot een hogere productiviteit. Werknemers
die hun best doen wordt een hoger loon in het
vooruitzicht gesteld, zodat hun werkinspanning
wordt gestimuleerd (Lazear, 1979). Een alternatieve
theorie stelt dat de hoge mate van ontslagbescherming van oudere werknemers ertoe leidt dat zij of
hun vertegenwoordigers (vakbonden) een sterke
onderhandelingspositie hebben, waardoor zij lonen
kunnen onderhandelen die hoger zijn dan de productiviteit van deze werknemers (Kuhn, 1988). Dit hoge
loon geldt alleen in de huidige baan, een andere
werkgever zou een dergelijk loon niet betalen. Zo
gaat een baan met het ouder worden steeds meer op
een gouden kooi lijken: men wordt minder mobiel,
en men wordt minder gemotiveerd om bij te scholen
naarmate het pensioen in zicht komt.
Figuren 2, 3 en 4 vergelijken het loonprofiel in
Nederland met enkele andere landen. Ze suggereren
dat het bovenstaande verhaal een goede karakterisering is van de Nederlandse arbeidsmarkt. Samen
met Frankrijk, Duitsland en België is het loonprofiel
over het leven steil en stijgend tot aan de pensioenleeftijd. Andere landen kennen daarentegen een heel
ander verloop. In de Scandinavische landen is veel
minder sprake van een stijgend loonprofiel, terwijl
in de Angelsaksische landen de lonen op oudere
leeftijd omlaag gaan.
In dit licht dreigt Nederland een land te worden
waarin weliswaar tot op steeds hogere leeftijd wordt
doorgewerkt, maar niet altijd op de beste plek en
met een te lage productiviteit. Dat gaat steeds meer
gevolgen krijgen. Globalisering en technologische
ontwikkeling leiden tot afschrijving van specifiek
menselijk kapitaal en vragen om nieuwe investeringen in kennis en herallocatie van arbeid. Een mismatch van oudere werknemers wordt steeds kostbaarder voor de samenleving, omdat relatief steeds
meer mensen tot deze leeftijdsgroep behoren en hun
participatiegraad stijgt (Euwals et al., 2009). De
beleidsuitdaging is daarom niet langer om ouderen
te stimuleren om langer door te werken, maar om
te zorgen dat ze op de juiste plek werken en ze zich
blijven inspannen om te leren en te vernieuwen.
Hieronder wordt aangegeven welke beleidsopties het
beste passen in zo’n agenda voor de toekomst.
Subsidies voor langer doorwerken
Tot voor kort gold een hoge impliciete belasting op
doorwerken als gevolg van de VUT-regelingen. Met
de invoering van de wet VPL in 2006 is deze weggenomen, en bovendien zijn vanaf 2009 subsidies op
doorwerken ingevoerd in de vorm van een doorwerkbonus voor oudere werknemers en een premiekorting voor werkgevers die ouderen in dienst hebben.
Daarnaast impliceert de uniforme pensioenpremie
voor alle leeftijden, de zogenaamde doorsneepremie,
dat werkende ouderen worden gesubsidieerd. Een
euro pensioenpremie die betaald wordt door een
oudere is voor een pensioenfonds minder waard
Figuur 1
Participatiegraad Nederland 1980–2040.
80
%
60
40
20
0
1980
1990
2000
2010
2020
Totaal (20-64 jaar)
2030
2040
Ouderen (55-64 jaar)
Bron: Euwals en Folmer, 2009
180
dan een euro inleg door een jongere, omdat de laatste over een langere periode
160
rendeert. Onder de huidige systematiek bouwen oudere en jongere werknemers
echter evenveel pensioen op per ingelegde euro, wat neerkomt op een subsidie
van werkende jongeren aan werkende ouderen. Het beleid vormt daarom niet
140
langer een belemmering maar een stimulans tot doorwerken. Wanneer de AOWleeftijd zal worden verhoogd naar 67 jaar, zoals het kabinet beoogt, dan zal hier
120
een extra participatiestimulans bovenop komen.
De vraag rijst of het beleid niet is doorgeslagen met de impliciete en  xpliciete
e
100
subsidies op doorwerken. In theorie kunnen dergelijke subsidies efficiënt
zijn wanneer de arbeidsaanbodelasticiteit van ouderen groter is dan die van
80
jongeren. Als 30-34
dit laatste 35-39 geval is, dan leidt een uniform belastingtarief 60-64
het
25-29
40-44
45-49
50-54
55-59
tot een grotere verstoring van de arbeidsaanbodbeslissing van ouderen dan Leeftijd
Zweden
Denemarken
Finland
Noorwegen
van Âongeren. De Ramsey-regel schrijft daarom voor dat ouderen in dat geval
j
180
minder belasting betalen dan jongeren, waardoor het totale welvaartsverlies
wordt geminimaliseerd (Ramsey, 1927). Op een enkele uitzondering na (Fenge
et160 2006) bestaat echter nog nauwelijks empirische onderbouwing voor de
al.,
verschillende arbeidsaanbodelasticiteiten. De empirische basis voor toepassing
van de Ramsey-regel is dan ook nog flinterdun. Bovendien kunnen subsidies ter
140
discussie worden gesteld vanuit herverdelingsoogpunt. Het zijn namelijk vooral
de gezonde ouderen met goede banen die langer doorwerken, en die daarom
120
deze  onussen en subsidies van de overheid ontvangen. De subsidie impliceert
b
daardoor een perverse herverdeling van arm naar rijk. Neem als voorbeeld de
100
d
 oorsneepremie, waardoor ouderen goedkoper pensioen opbouwen dan jongeren,
80
Figuur 2
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
Loonprofielen in Nederland, België, Frankrijk en Duitsland
Verenigd Koninkrijk
Verenigde Staten
Canada
(geïndexeerd, leeftijd 25–29 = 100).
Australië
60-64
Leeftijd
180
160
140
120
100
80
25-29
30-34
35-39
Belgie
40-44
45-49
Duitsland
Frankrijk
50-54
55-59
Nederland
60-64
Leeftijd
Bron: OESO, 2006
ESB
94(4559) 1 mei 2009
263
120
100
80
Figuur
25-29 3
30-34
35-39
40-44
45-49
Loonprofielen in de Angelsaksische landen
Denemarken
Finland
Noorwegen
(geïndexeerd, leeftijd 25–29 = 100).
50-54
55-59
Zweden
60-64
Leeftijd
180
160
140
120
100
80
25-29
30-34
35-39
Australië
Canada
40-44
45-49
Verenigd Koninkrijk
50-54
55-59
60-64
Verenigde Staten
Leeftijd
Bron: OESO, 2006
180
ofwel gesubsidieerd worden door jongeren. Volgens Bonenkamp (2009) betekent
160
de huidige vormgeving van de premies een impliciete belasting van ongeveer drie
procent op het levensinkomen van laagopgeleide mannen. Daarentegen krijgen
140
hoogopgeleide vrouwen een impliciete subsidie van ongeveer 2,5 procent. Deze
herverdeling kan worden verzacht door bijvoorbeeld een geleidelijke omvorming
120
naar een defined contribution systeem vanaf een bepaalde leeftijd. Dit zou de
herverdeling van arm naar rijk beperken. Hetzelfde geldt voor het afschaffen van
100
de doorwerkbonus.
80
Sociale zekerheid
35-39
40-44
50-54
55-59
De 25-29 biedt 30-34 prikkels voor werkgevers45-49werknemers om ziekte en 60-64
WIA
sterke
en
Leeftijd
Nederland
Belgie
Duitsland
Frankrijk
arbeidsongeschiktheid te voorkomen en het resterende arbeidspotentieel van de
werknemer te benutten. De WIA wordt daarom niet langer als overbrugging naar
het pensioen gebruikt. In vergelijking met de voorganger van de WIA, de WAO,
is men echter minder goed verzekerd tegen gedeeltelijke  rbeidsongeschiktheid,
a
omdat de nadruk is komen te liggen op de bestrijding van onjuist gebruik. Samen
met de hervorming van de vroegpensioenregelingen betekent dit dat de druk op
de WW als overbrugging naar uittreding groeit. De Nederlandse werkloosheidsÂ
verzekering is relatief genereus voor ouderen, vooral door de relatief lange duur
van maximaal 38 maanden.
Een werkloosheidsverzekering waarvan de maximale duur toeneemt met leeftijd
kan aantrekkelijk zijn voor mensen als ze met het vorderen van de leeftijd risicoaverser worden. Bovendien hebben ouderen een kortere tijdhorizon waardoor zij
Figuur 4
Loonprofielen in de Scandinavische landen
(geïndexeerd, leeftijd 25–29 = 100).
180
160
140
120
100
80
25-29
30-34
35-39
Denemarken
40-44
Finland
Bron: OESO, 2006
180
160
264
ESB
94(4559) 1 mei 2009
45-49
Noorwegen
50-54
55-59
Zweden
60-64
Leeftijd
minder mogelijkheden hebben om een negatieve
schok in hun levensinkomen te compenseren. Dit
vergroot de waarde van een goede verzekering tegen
werkloosheid. Daar staat tegenover dat ouderen
gemiddeld meer financieel vermogen hebben dan
jongeren. Hierdoor is de waarde van een additionele
verzekering juist kleiner voor ouderen, en zou de
optimale werkloosheidsverzekering voor hen minder
genereus moeten zijn dan voor jongeren. Verder
leiden genereuze verzekeringen onherroepelijk tot
moreel gevaar in de vorm van verminderde inspanningen om een nieuwe baan te vinden, minder scholing en een hoger reserveringsloon. De genereuze
WW is daarom een van de oorzaken van de slechte
werking van de arbeidsmarkt voor ouderen.
Hervormingen in de WW ontkomen niet aan het
dilemma tussen goede verzekering en goede
p
 rikkels. Dat geldt ook voor ouderen. Mocht het
beleid de verstoringen willen verminderen, dan zou
een lager plafond voor WW-uitkeringen kunnen
worden overwogen. Dat zou geen invloed hebben
op mensen met lage inkomens, maar alleen de
midden- en hoge inkomens treffen. De zoekinspanning en investeringen in scholing van middelbaar en
hoger opgeleide werklozen zouden hierdoor worden
gestimuÂeerd. Een alternatief is verkorting van de
l
maximale WW-duur. Dit heeft geen invloed op
j
Âongeren, maar wel voor middelbare en oudere werknemers met een lang arbeidsverleden. Een dergelijke
maatregel leidt tot een beter functionerende arbeidsmarkt voor ouderen, lagere werkloosheid, en een
kortere werkloosheidsduur. Het CPB (2008) berekent dat een verkorting van de maximale WW-duur
van 38 tot twaalf maanden leidt tot een verhoging
van de totale werkgelegenheid met 0,4 procent.
Ontslagbescherming
In Nederland zijn oudere werknemers met een lang
dienstverband beter beschermd tegen ontslag dan
jongere werknemers. Het is duurder om een oudere
werknemer te ontslaan, omdat zijn ontslagvergoeding
hoger is. Een argument voor de betere bescherming
van oudere werknemers is dat zij meer bedrijfsspecifieke kennis hebben die buiten het bedrijf geen
waarde heeft (Deelen et al., 2006). Verder hebben
ouderen recht op een langere WW-duur zodat
ontslag hogere maatschappelijke kosten met zich
meebrengt die op anderen worden afgewenteld. Deze
argumenten rechtvaardigen echter niet de huidige
praktijk in Nederland. De bescherming neemt
namelijk toe met leeftijd, om vervolgens in een klap
te vervallen bij de leeftijd van 65 jaar. Als werknemers de pensioengerechtigde leeftijd bereiken, dan
neemt de waarde van hun bedrijfsspecifieke kennis
af, omdat ze spoedig stoppen met werken. Ook
de duur dat ze een werkloosheidsuitkering kunnen
krijgen neemt af met leeftijd. Dit zou betekenen
dat de ontslag escherming op een bepaalde leeftijd
b
een maximum zou moeten bereiken om vervolgens
geleidelijk af te nemen.
Ontslagbescherming leidt ook tot verstoringen en
ongelijkheid. Verstoringen komen tot uitdrukking in
lagere werkinspanning, lage mobiliteit op de arbeidsmarkt en lage creatie van nieuwe banen. Bovendien
blijkt ontslagbescherming bij te dragen aan de
ongelijkheid tussen insiders en outsiders, in het
bijzonder bij ouderen. In het Nederlandse ontslagÂ
systeem verliezen werknemers hun bescherming als
ze naar een andere werkgever overstappen. Door
rechten overdraagbaar te maken wordt baanzekerheid
verruild voor werkzekerheid. In 2003 is Oostenrijk
o
 vergestapt op een systeem met individuele spaarrekeningen voor baanverlies. Werkgevers storten
maandelijks een bepaald bedrag op de rekening
en werknemers ontvangen het bedrag in het geval
van ontslag, maar kunnen het ook meenemen naar
de volgende werkgever. Bij pensionering wordt het
gespaarde bedrag overgedragen naar een pensioenrekening. De prikkel om niet van baan te veranderen
wordt in het Oostenrijkse systeem verminderd ten
opzichte van het huidige Nederlandse systeem,
waarin werknemers een deel van hun ontslagbescherming verliezen wanneer zij van baan veranderen. Wel
impliceert het systeem een nieuwe vorm van verplicht
sparen, iets wat in de Nederlandse context met de
grote spaarplicht wellicht suboptimaal is. Integratie
met een deel van het pensioen kan voorkomen dat de
totale besparingen al te hoog worden.
Nederland maakt in vergelijking met andere landen
relatief veel gebruik van ontslagprocedures. Dit
is niet de meest efficiënte manier om de externe
kosten van ontslag (de WW) te internaliseren in de
beslissing van werkgevers en werknemers bij het
uit elkaar gaan. Beter is een Pigouviaanse belasting in te voeren op ontslag. Dit kan bijvoorbeeld
via een systeem van premiedifferentiatie in de
WW. Bedrijven gaan dan meer WW-premie betalen
n
 aarmate zij vaker ontslag aanvragen voor hun werkÂ
nemers, waardoor zij minder de neiging hebben om
ontslagkosten af te wentelen op de maatschappij.
Sparen
Nederlanders sparen veel. Zo wordt in de tweede
pijler een aanzienlijke hoeveelheid verplicht gespaard
voor de oude dag. Het gemiddelde pensioen in
Nederland is daardoor in internationaal verband erg
hoog. Dit is aantrekkelijk voor zover de spaarplicht
mensen beschermt tegen de verleidingen om op
korte termijn te spenderen. Echter, het leidt ook tot
knelpunten voor mensen op jongere leeftijd, omdat
ze dan willen werken om een huis en een gezin te
kunnen betalen en tegelijkertijd tijd willen overhouden voor het gezin. Het roept de vraag op of er niet
te veel wordt herverdeeld over het leven van jong
naar oud. Dit geldt temeer daar andere instituties
deze herverdeling over de levenscyclus versterken,
zoals uitgestelde beloningen, de doorsneepremie
voor het ouderdomspensioen, de doorwerkbonus,
en premiekortingen voor werkgevers met oudere
werknemers.
Behalve verplichte pensioenbesparingen subsidieert de overheid de tweede
pijler, evenals andere spaarvormen, zoals levensloop, spaarloon en derdepijlerpensioen, door middel van een gunstig fiscaal regime. Dergelijke spaarvormen
belasten namelijk niet de latere uitkeringen van die besparingen, terwijl bijvoorbeeld het pensioen wel wordt belast. Dit impliceert dat kapitaalinkomen niet
wordt belast. Belastingen op kapitaal kunnen in de praktijk echter belangrijke
voordelen hebben. Ten eerste treft een belasting op kapitaalinkomen vooral de
midden- en hogere inkomens en draagt ze bij aan de herverdeling van rijk naar
arm. Ten tweede kan een belasting op kapitaal de doelmatigheid vergroten in
een naastbeste wereld (Jacobs, 2008; Banks en Diamond, 2008). Financieel en
menselijk kapitaal zijn twee manieren om te investeren ten behoeve van toekomstige consumptie. Als de overheid wel het arbeidsinkomen belast en inkomen
uit kapitaal niet, dan zullen individuen op jonge leeftijd geneigd zijn om veel te
werken en weinig te investeren in kennis. In plaats daarvan accumuleren ze op
jonge leeftijd veel financieel kapitaal, dat ze in staat stelt om vroeg uit te treden.
Om deze verstoring te verminderen is het aantrekkelijk om kapitaal te belasten,
net zoals ook arbeidsinkomen wordt belast. Dit pleit voor het beperken van de
fiscale faciliëring van besparingen.
Conclusie
Bij het opnieuw doordenken van de arbeidsmarkt voor ouderen zou minder
nadruk moeten liggen op het stimuleren van participatie en meer nadruk op een
efficiënte allocatie van arbeid. Dit past in het streven om de baanvindkansen
voor oudere werklozen te vergroten, om de overgang van baanzekerheid naar
werkzekerheid te bevorderen en om een leven lang leren aantrekkelijk te maken.
Nederland heeft een achterstand op andere landen waar de arbeidsmarkt voor
ouderen minder op slot zit. De noodzakelijke hervormingen zijn echter controversieel en hebben allemaal hun prijs. Mogelijke hervormingen zijn versoepeling
van het ontslagrecht, het verkorten van de WW-duur, en het verminderen van
de fiscale stimulering van het sparen. Vanwege het groeiende aantal ouderen
worden deze hervormingen steeds urgenter. De uitdaging wordt versterkt door de
huidige financiële crisis. De komende jaren zal de werkloosheid naar  erwachting
v
fors toenemen met als risico dat werkzoekende ouderen voorgoed worden afgeschreven. Om te zorgen dat ook zij een kans krijgen op de arbeidsmarkt zijn
doorbraken in het beleid onontbeerlijk.
Literatuur
Banks, J. en P. Diamond (2008) The base for direct taxation.
MIT Department of Economics, werkdocument nr 08-11.
Cambridge, Mass.: MIT.
Bonenkamp, J. (2009) Measuring lifetime redistribution in
Dutch occupational pensions. De Economist, te verschijnen.
CPB (2008) Effecten van participatiebeleid. Den Haag: CPB.
Deelen, A., E. Jongen en S. Visser (2006) Employment protection
legislation: lessons from theoretical and empirical studies for the
Dutch case. CPB document nr 135. Den Haag: CPB.
Euwals, R. en C. Folmer (2009) Arbeidsaanbod en gewerkte
uren tot 2040: een beleidsvrij scenario. CPB Memorandum, te
verschijnen.
Euwals, R., R. de Mooij en D. van Vuuren (2009) Rethinking
retirement. CPB speciale publicatie nr 80. Den Haag: Centraal
Planbureau.
Fenge, R., S. Uebelmesser en M. Werding (2006) On the optimal
timing of implicit social security taxes over the life cycle.
Finanzarchiv, 62(1), 68–107.
Jacobs, B. (2008) De prijs van gelijkheid. Amsterdam: Bert Bakker.
Kuhn, P. (1988) A nonuniform pricing model of union wages
and employment, Journal of political economy, 96(3), 473–508.
Lazear, E. (1979) Why is there mandatory retirement? Journal
of political economy, 87(6), 1261–1284.
OESO (2006) Live longer, work longer. Parijs: OESO.
Ramsey, F. (1927) A contribution to the theory of taxation.
Economic journal, 37(145), 47–61.
ESB
94(4559) 1 mei 2009
265