Ingezonden
Twaalf jaar Rutten op EZ
Van keynesiaan tot supply-sider
DRS. R. BOULOGNE*
een belangrijke factor wordt genoemd. De
noodzaak om de loonkosten te verminderen staat bij Rutten hoog in het vaandel.
Dit gevoegd bij de noodzaak om de koopkracht op peil te houden resulteerde in een
pleidooi dat ,,in de huidige conjunctuiirfase… de beschikbare lonen gestimuleerd
kunnen worden via een verlaging van de
sociale premies en de belastingen”. De
aanbodkant van de economie heeft dan zeker al zijn aandacht. In zijn debuut-artikel
van 1974 gaat Rutten bij voorbeeld uitvoerig in op het lage niveau van de rendementen en op het gevolg daarvan voor de uitbreidingsinvesteringen.
1976-1978
Elk jaar be vat ESB een nieuwjaarsartikel van de secretaris-generaal van-Economische Zaken, prof. Rutten. Daarin
schetst hij de nationale en internationale
economische situatie en enkele hoofdlijnen
van het beleid. Toen Rutten in 1974 zijn
eerste nieuwjaarsartikel schreef, zette hij
daarmee de traditie van zijn voorganger
Brouwers voort. In dit artikel wil ik de artikelen van Rutten bespreken; daarbij ga ik
in op de feitelijke economische ontwikkeling in de afgelopen 12 jaar en de daarbij
aansluitende beleidsaanbevelingen van
Rutten. Aan de hand hiervan kan een aardig beeld worden verkregen van de verschuiving in het economisch denken die in
Nederland, en trouwens in de meeste andere gei’ndustrialiseerde landen, in deze periode heeft plaatsgevonden.
De periode 1973 – 1984 deel ik op in vier
subperioden; ten eerste de periode
1973 – 1975, waarin we de gevolgen van de
eerste oliecrisis probeerden te verwerken.
De daarop volgende periode 1976- 1978
gaf een, zij het beperkt, herstel te zien. In
1979 sloeg het economische tij weer om en
in de periode 1979-1982 werd duidelijk
dat we sinds 1973 in een ware depressie waren beland. In de loop van 1983 zijn de
neergaande tendensen omgebogen en de
vraag is of nu een duurzaam herstel is ingezet, dan wel of er slechts sprake is van een
conjuncturele opleving die een structured
neergaande tendens maskeert.
De werkloosheid liep op; de groei van de
produktie en de investeringen liep terug.
Dit was voor de toenmalige regering-Den
Uyl, met Lubbers op EZ, aanleiding om in
1974 en 1975 een keynesiaans stimuleringsbeleid te voeren. De reele overheidsbestedingen werden opgevoerd, de belastingen
werden verlaagd, de overdrachtsuitgaven
werden verhoogd, er werden veel banen bij
de overheid gecreeerd en het financieringstekort steeg van 1,5% in 1973 tot
5,1% in 1976.
Tot op welke hoogte werd dit beleid nu
door Rutten onderschreven? Tijdens deze
periode vielen er immers al veel kritische
geluiden over de keynesiaanse bestedingspolitiek te vernemen. De PvdAeconoom Stevers was (jaarlijks na prinsjesdag in de Volkskrant) sinds 1971 de personificatie van deze critici; zijn betoog
kwam er op neer dat de hogere collectieve
uitgaven steeds weer leidden tot hogere collectieve lasten, die door het afwentelingsmechanisme ten laste van het overige
inkomen kwamen. Daardoor werden de
winsten uitgehold, wat tot een afbraak van
werkgelegenheid en daarmee weer tot een
verdere stijging van de collectieve lasten
leidde; de vicieuze cirkel was daarmee
rond. In 1974 werd het jaargangenmodel
gepubliceerd en vanaf dat moment brak
het besef door dat de vergroting van de
koopkracht in een periode van geringe economische groei gepaard ging met een toename van de reele loonkosten en met afbraak van werkgelegenheid.
Het beleid dat Rutten in deze tijd verde1973-1975
digt laat zich het best omschrijven als geToen Rutten in 1973 op EZ begon, kreeg matigd keynesiaans. In het artikel van
hij direct te maken met de de enorme stij- 1975 ,,Macro-economische opmerkingen
ging van de olieprijzen. Het import- over de werkgelegenheid” stelt Rutten dat
prijspeil steeg daardoor met 34% in 1974. de werkloosheid, afgezien van een aantal
Ook de ontwikkeling van de arbeidskosten specifieke micro-economische factoren, te
leidde tot bezorgdheid; de stijging was in wijten is aan conjuncturele (afzet) proble1974 en 1975 meer dan 10%. Onze relatief men. Daarin past, aldus Rutten, een forse
arbeids- en energie-intensieve export kreeg en gerichte stimulans van de effectieve
een gevoelige slag; het volume van de ex- vraag. Rutten deelt de kritiek van Stevers
port daalde in 1975 met 5%. De oliecrisis en diens aanhangers niet (openlijk). In zijn
was niet zozeer de oorzaak voor, als wel artikel van 1976 verdedigde hij de keynesihet gevolg van de internationaal oprukken- aande politick met de frase ,,…de keyneside recessie. In 1973 stortte het systeem van aanse bestedingspolitiek… heeft de recesvaste wisselkoersen (Bretton Woods) in- sie (dan wel) niet kunnen keren; zonder dit
een; de kunstmatig hoog gehouden dollar- beleid zou de ontwikkeling… beduidend
koers tuimelde omlaag en in 1975 was er slechter zijn geweest”.
Ik noem Rutten gematigd keynesiaans
zelfs sprake van een volumedaling van de
omdat de arbeidskostenwerkloosheid als
wereldhandel.
ESB 9-1-1985
Gedurende deze periode herstelde de
economie zich enigszins; de groei bleef echter ver achter bij wat we gewend waren uit
de jaren zestig. Toen groeide het reeel nationaal inkomen nog met zo’n 7 procent per
jaar; de gemiddelde groei (op jaarbasis)
tussen 1976- 1978 was slechts 3,6%. Met
de omslag van de conjunctuur verandert
Rutten – afgaand op zijn nieuwjaarsartikelen — van een keynesiaan naar een
supply-side-econoom. Dat hij in een periode van opgaande conjunctuur tegen expansieve politick is, is begrijpelijk; een dergelijke verandering in het economische beleid
deed zich in die tijd dan ook in vrijwel alle
Europese landen voor. Daar kwam nog bij
dat de betalingsbalans snel verslechterde.
Hierdoor werd het voeren van een keynesiaans stimuleringsbeleid al bij voorbaat uitgesloten. Het in het verleden gevoerde stimuleringsbeleid wordt echter ook niet
meer door hem onderschreven. Expansieve
bestedingspolitiek leidt tot een toename
van de reele arbeidskosten, tot daling van
de rendementen en daarmee na verloop
van tijd tot een daling van de werkgelegenheid bij het bedrijfsleven, aldus Rutten in
zijn artikel van 1977.
De inflatie in deze periode was ondanks
de geringe economische groei zeer hoog;
een reden te meer voor Rutten om een expansief beleid af te wijzen. Ondanks de
aanzienlijke overcapaciteit zou een dergelijk beleid de inflatie aanwakkeren door de
geringe mobiliteit op de arbeidsmarkt, zowel naar regie’s als naar beroepsgroepen.
Ook al daalde de inflatie gestaag van
10,7% in 1975 tot 4,5% in 1978, Rutten
blijft voor ,,het herstel van de noodzakelijke prijsstabiliteit” pleiten. Inflatie
holt ml. de winsten van het bedrijfsleven uit
omdat prijsstijgingen worden gecompenseerd met loonstijgingen; niet alle bedrijven zijn in staat de loonstijgingen door te
berekenen; vooral de op de exportmarkt
gerichte bedrijven niet, zodat deze hun rendementen zien dalen. Gelet op de ongunstige ontwikkeling van de betalingsbalans lag
een devaluatie van de gulden voor de hand;
Rutten wees dit echter van de hand omdat
* Wetenschappelijk medewerker aan de Universiteit van Amsterdam.
49
de daarmee gepaard gaande stijging van de
importprijzen een nieuwe impuls aan de
loon- en-prijsstijgingen zou geven.
De werkloosheid blijft deze periode
constant op 5% van de beroepsbevolking.
Omdat kortstondige fluctuaties moeilijk
zijn te voorspellen en omdat het beleid er
Figuur 1. Volumeverloop nationaal inkomen, totale consumptie (incl. overheidsconsumptie), totale bruto investeringen in vaste activa (incl. investeringen in woningen en van
de overheid) en totale netto investeringen in vaste activa; index 1970 = 100
niet snel op kan inspelen pleit Rutten voor
een gelijkmatig ,,bijsturen van de economic”. Daaronder verstaat hij het terugdringen van de arbeidskosten voor het bedrijfsleven door loonmatiging en door ver-
120
laging van de collectieve lasten. Voorspel-
100
110
lers die zien aankomen dat de werkloosheid in het begin van de jaren tachtig zal
oplopen tot een half miljoen bestempelt
Rutten als irrealistisch: ,,…ook thans zijn
stellig in de economie en in het beleid
krachten werkzaam, die bijdragen tot…
herstel van een natuurlijk werkloosheidspercentage”. Rutten wijst op terugkoppelingsmechanismen (Phillipscurve)
en op de beleidsbijstelling bij de overheid
en bij de sociale partners. In zijn artikel
‘.
\
60
Netto
investeringen
50
van 1980 ziet hij voor de lange termijn geen
1960
1965
1970
1975
1980
arbeidsmarktproblemen. Stimulering van
Bron: Mitjoenennota 1984.
de vraag om de werkloosheid terug te dringen wijst Rutten, nog afgezien van de hier
boven al genoemde redenen, af omdat er
tekorten op deelmarkten door zouden ontstaan. Dit zou dan tot een stijging van de
reele lonen en van de inflatie leiden;,,.. .de
bestaande werkloosheid is niet alleen terug
te voeren op macro-economische oorzaken, maar heeft in sterke mate te maken
met de slechte aansluiting van vraag en
aanbod op de arbeidsmarkt”.
Bind 1978 maakte Rutten voor het komende artikel ,,Op hoop van zegen” de balans van de periode sinds de eerste oliecrisis
op: de werkloosheid is niet gedaald, de rendementen van het bedrijfsleven blijven beneden peil, de economische groei blijft
steeds achter bij de ramingen, de betalings-
op al deze beleidsdoelstellingen uitwerken.
De arbeidsinkomensquote moet ten gunste
van de rendementen van het bedrijfsleven
worden teruggebracht. Door voortdurende ruilvoetverliezen (het prijspeil van de
import stijgt sneller dan dat van de export)
is het bedrijfsleven onvoldoende in staat
geweest de prijscompensatie in de lonen via
hogere afzetprijzen terug te verdienen.
Rutten pleit dan ook voor een reele
loonstijging die achter blijft bij de produkti viteitsont wikkeling.
Rutten vraagt zich in het artikel van
1979 al af, of het macro-economische beleid failliet is. Dat is niet het geval; we zit-
ten met een erfenis. De inflatie, het hoog
– het betalingsbalanssaldo is sterk verbeterd. In 1982 kan hij nog volstaan met
de opmerking dat het overschot op de
lopende rekening niet van structurele
aard is, maar in zijn artikel van 1983
heeft hij meer woorden nodig om aannemelijk te maken dat er bezuinigingen
moeten worden doorgevoerd in een periode van stagnerende binnenlandse
bestedingen;
– uit berekeningen, onder meer met het
Freia-model van het CPB, komt naar
voren dat de elasticiteit van de vraag
naar arbeid laag is. In zijn artikel van
1983 bestrijdt hij deze berekeningen:
,,Mijn persoonlijke taxatie is dat de
balans verslechtert en de aardgasbaten lopen terug. Bind 1978 was de tweede oliecrisis en in 1979 sloeg de conjunctuur om.
opgelopen financieringstekort en de negatieve betalingsbalans hebben de beleidsruimte tot onder nul gereduceerd. De ombuiging van deze negatieve ontwikkelingen
voor de werkgelegenheid”. Een matiging van de reele lonen met 10%(!) zou
een extra werkgelegenheid van 300.000
kost tijd. Ik vraag me op dit punt af wat het
1979-1982
man betekenen, volgens de ramingen
verschil is tussen een failliet beleid en een
overheid zonder beleidsruimte. Elk bedrijf
dat met een vergelijkbare erfenis (schuld
uit het verleden) zit, gaat failliet, tenzij de
waarop Rutten zich beroept.
Vrijwel alle macro-economische indicatoren zijn ilustratief voor de slechte economische ontwikkeling; de investeringen, de
particuliere consumptie, de werkgelegenheid en de produktie bij de bedrijven gaven
een negatieve groei te zien. De investerin-
gen in bedrijfsgebouwen daalden zelfs met
meer dan 10% per jaar gedurende de periode 1980- 1982. Ook de afzet naar het bui-
tenland stagneerde. Aanvankelijk bleef de
betalingsbalans slecht; het herstel van de
betalingsbalans na 1980 kwam niet zozeer
door een verbetering van de exportprestaties, als wel door de sterke daling van de invoer als gevolg van de stagnatie van de binnenlandse bestedingen.
Toch zijn er redenen te over om het
supply-side-recept te blijven gebruiken. In
het artikel van 1979 noemt Rutten het herstel van een evenwichtige betalingsbalans
een prioriteit van de eerste orde. Het terug-
dringen van het financieringstekort en de
inflatie vraagt om dezelfde beleidsinstrumenten. Een overheidsimpuls zou negatief
50
loonmatiging van cruciale betekenis is
De Freia-berekeningen worden niet
bestreden wanneer het om het effect van
overheid bijspringt. Alleen omdat de
een budgettaire impuls gaat. .Een impuls
schuldeisers en de schuldenaren dezelfden
zijn (de spaarders bij pensioen- en levensverzekeringsmaatschappijen zijn tegelijk
ook de belastingbetalers) is de overheid
van f. 20 a 25 mrd. (7% van het nationaal
inkomen) is nodig om de werkgelegenheid
met 100.000 man te laten toenemen. Door
de stijging van de rentelasten en van de collectieve lastendruk zal op den duur het positieve werkgelegenheidseffect verdwijnen.
Rutten zegt er niet bij dat de stijging van de
rente- en collectieve-lastendruk zich niet
zullen voordoen wanneer de impuls monetair wordt gefinancierd.
Als reactie op de Miljoenennota 1984
niet failliet. Het is al lang niet meer zo dat
de overheid haar lopende uitgaven dekt
met lopende inkomsten en de leningen uitsluitend reserveert voor investeringen 1).
In de loop van deze periode verdwijnen
vrijwel alle argumenten die Rutten tot nu
toe tegen het stimuleringsbeleid aanvoerde:
– de inflatie en de stijging van de reele
loonkosten zijn nagenoeg verdwenen
en het aantal openstaande vacatures
ten opzichte van het aantal werklozen is
verwaarloosbaar klein geworden. Het
argument dat Stimulering tot tekorten
op deelmarkten en daardoor tot extra
looneisen en inflatie zal leiden, valt dus
af;
stelde Pen 2) dat ,,een politick van bestedingsbeperking voeren in een depressie op
zijn minst enige toelichting vereist”. Eigenlijk heeft Rutten deze toelichting in zijn
nieuwjaarsartikel van 1983 al gegeven:
1) C.A. de Kara, Staatsbankroet?, ESB, 5 oktober1983.
2) J. Pen, Het intellectueel tekort, ESB, 5 oktober1983.
– stimulering helpt niet in een kleine open
Figuur 2. Aandelen van arbeidsinkomen (excl. sociale uitkeringen), winst- en kapitaalin-
economic; Rutten pleit voor een ge’inte-
komen find, zelfstandigen) en sociale uitkeringen in het nationaal produkt (tegen factor-
greerde aanpak;
– de terugval heeft vooral structured en
niet zozeer conjuncturele oorzaken; er
is niet zozeer sprake van lage consump-
tieve bestedingen of van te hoge besparingen als wel van achterblijvende in-
vesteringen. Rutten dingt op deze redenering zelf al iets af wanneer hij stelt
dat de uitgeholde winst(verwachting)en
mede veroorzaakt zijn door onderbezettingsverliezen. Bovendien daalde de
particuliere consumptie in 1980 met
0,4%, in 1981 met 2,6% en in 1982 en
in 1983 met 1,5%;
– modieuze wisselingen in de economische theorie dienen, aldus Rutten, niet
in het beleid door te werken.
Rutten is vijf jaar geleden veranderd van
(een gematigde) keynesiaan in een aanbodeconoom en dat blijft hij. Hij pleit voor
algemene
,,voorwaarden-scheppende”
maatregelen, voor kostenverlaging voor
het bedrijfsleven, voor verlaging van de
collectieve-lastendruk, voor deregulering,
voor deelname in het risicodragende vermogen en voor herstel van de winsten. Het
gerichte stimuleringsbeleid, waar hij in
1979 nog omstandig voor pleitte, is al evenzeer door het supply-side-denken verdron-
gen. Ik wil overigens niet de indruk wekken
dat ik een verandering van inzicht afkeur;
integendeel, hier is naar mijn mening sprake van ,,een wending ten goede”.
In de aanhef van het artikel van 1983
staat dat ,,traditionele macro-economische recepten ontoereikend blijken”; kennelijk zijn bezuinigingen tijdens een depressie inmiddels al traditioneel geworden.
In dit artikel geeft Rutten een duidelijk
antwoord op de door hem in 1979 gestelde
(en toen ontkennend beantwoorde) vraag
of het macro-economische beleid failliet
was: ,,…maakt een definitief einde aan de
overdreven verwachtingen die … omtrent
de macro-economische besturing zijn
gewekt”.
1983-1985
In de loop van 1983 verbeterde het economische klimaat en gedurende 1984 stegen de volumina van alle bestedingscategorieen, de particuliere consumptie uitgezonderd. De (stijging van de) werkloosheid is
ook over zijn hoogtepunt heen. Het beleid
dat bij deze ontwikkeling past komt overeen met dat van de vorige periode, maar nu
in nog sterkere mate. ,,Mede met het oog
op het verwerken van een volgende recessie
is het zaak een periode van hernieuwde
economische groei te benutten voor het
herstellen van normale economische verhoudingen onder meer ter zake van het
overheidstekort”. In het artikel van vorig
kosten), 1955-1979
Procentueel
aandeel
t
55.
^
__/*^^ ————
5045.
(excl. sociale uitkeringen)
-.
‘v–^-v
40-
^”vv
35-
~*’v^•v
3025-
( .«’
.•••” Sociale uitkeringen
\. ..••”
20.
.-••”‘*’x x
.••'””
15′
^”N-^,
.••'””‘
t
10.
..**•’
Winst- en kapitaalinkomen
(incl. zelfstandigen
…….••••”‘
5-
1955
1960
1965
1970
1975
1980
Bron: W.A.A.M. de Roos, N.H. Douben, J. Wemelsfelder, Maatschappij-economie, Alphen aan den Rijn,
1982, biz. 75.
lering en doorbreek het centralisme en de
verstarring. Al deze woorden komen meer
de MEV1984) en omdat deze grootheid in
1985 kan (maar nauwelijks zal) toenemen
dan eens in dit artikel voor; flexibel (flexibiliteit) zelfs vijf keer.
Het vorige week gepubliceerde artikel
ademt dezelfde sfeer. Het bestaan van de
wig op de arbeidsmarkt en de Laffercurve
wordt nogmaals benadrukt. Frappant
daarbij is dat juist de lage inkomens met
een zeer hoog marginaal belasting- en
sociale-verzekeringen-tarief te maken hebben. De ,,fundamentele tekortkomingen”
van het beleid van de jaren zeventig worden nog eens genoemd:, ,een ernstige overschatting van de potentie van centralistische sturing…” en ,,de eenzijdige aandacht voor het macro-economische vraagbeleid en de verwaarlozing van de aanbodkant”. Het verwijt dat het beleid nu naar
de andere kant is doorgeslagen, een overdreven aandacht voor de aanbodkant en
een verwaarlozing van de vraagkant, wijst
Rutten, zij het impliciet, van de hand.
Door de stijging van de bezettingsgraad is
de overcapaciteit vrijwel weggewerkt. Bovendien is het ,,duale karakter” van de Nederlandse economic niet (meer) beleidsrelevant, aldus Rutten, omdat de consumptie
in 1984 nauwelij ks is gedaald (Vi % volgens
0/2% volgens dezelfde MEV).
1986-….
Zolang het conjunctureel herstel aanhoudt zal Rutten blijven pleiten voor een
versterking van de marktsector en -werking. De (directe en indirecte) collectieve
lasten en het tekort van de overheid moeten
snel verder omlaag worden gebracht om
bij een volgende recessie over beleidsruimte te kunnen beschikken. Toch verwacht ik
niet dat Rutten bij een volgende recessie zal
pleiten voor een overheidsimpuls, ook al is
de beleidsruimte tegen die tijd inderdaad
verwezenlijkt. De argumenten tegen een
stimuleringspolitiek ten tijde van een recessie heeft Rutten ons al in zijn artikel van
1983 gegeven: ,,Modieuze wisselingen in
de economische theorie dienen niet in het
beleid door te werken”, of ,,bei’nvloeding
van de effectieve vraag in een kleine open
economie is op de middellange ter mijn niet
effectief “
Rogier Boulogne
jaar werden uitsluitend maatregelen ter
versterking van de aanbodzijde aangedragen. Meer dan de helft van dit artikel staat
vol met aanbevelingen zoals bevorder het
aanpassingsvermogen, de flexibiliteit, de
financiele prikkels, de loondifferentiatie,
de eigen verantwoordelijkheid, de dereguESB 9-1-1985
51