Herstructurering van de
inkomstenbelasting: naar een bredere
hef fingsgrondslag en lagere tarieven
PROF. DR. R. S. SMITH*
In bepaalde opzichten is onze inkomstenbelasting onrechtvaardig en verstoort het economische
handelen. Sommige inkomsten worden niet of te laag belast; andere te hoog. De auteur van dit artikel
toont aan dat de heffingsgrondslag van de inkomstenbelasting kan worden verbreed en de tarieven
aanzienlijk verlaagd zonder dat de opbrengst daaronder lijdt of de bestaande drukverdeling geweld
wordt aangedaan. Drie varianten worden onderzocht waarbij de belastingvrije voet met f. 10.000 wordt
verhoogd en twee- of drieledige schijventarieven varierend van 29-45% worden ingevoerd. Interessant
is de conclusie dat een proportioneel tarief van 29% toegepast op een verbrede heffingsgrondslag
resulteert in een progressievere drukverdeling dan die van de huidige inkomstenbelasting. Ook wordt
aandacht besteed aan de integratie van inkomstenbelasting en premieheffing volksverzekeringen.
1. Inleiding
In perioden van economische recessie wordt vaak een (extra)
beroep gedaan op het fiscale stimuleringsinstrumentarium om
de bedrijvigheid weer aan te zwengelen 1). Het kan daarbij zowel
de intensivering van bestaande maatregelen betreffen, als de introductie van nieuwe instrumenten. Tegenover deze specifieke
maatregelen staan meer algemene tegemoetkomingen. Een
voorbeeld daarvan is een generieke tariefverlaging 2). Wil een
dergelijke tariefverlaging daadwerkelijk van invloed zijn op b.v.
de economische groei, dan dient zij substantieel te zijn. Een dergelijke forse verlaging is bij een hoog overheidstekort echter
nauwelijks realiseerbaar. Een neutrale financiering van een dergelijke tariefverlaging is daarom in wezen alleen mogelijk door
de heffingsgrondslag van de inkomstenbelasting te verbreden.
Het huidige fiscale inkomensbegrip, gebaseerd op de bronnentheorie, is beperkt gedefinieerd: alleen bepaalde, met name
genoemde, inkomensbestanddelen worden aan de belastingheffing onderworpen. Deze z.g. bronnentheorie discrimineert zodoende tussen economische inkomensbestanddelen. Dit leidt tot
economische inefficienties, verstoringen van de besluitvorming
in de marktsector en tot een inbreuk op de neutraliteit van de inkomstenbelasting 3). Daarenboven wordt de horizontale gelijkheid geweld aangedaan. Overigens is niet alleen het beperkte inkomensbegrip oorzaak van de distorsies, ook tarieffaciliteiten
zijn daaraan debet.
Hoge marginale tarieven oefenen vooral een negatieve invloed
uit op de arbeidsinspanning en investerings- en ondernerningsactiviteiten en belemmeren daardoor de economische groei, welke
juist sterk afhankelijk is van particuliere initiatieven en prikkels
vanuit de marktsector. Andere ongewenste effecten van de hoge
tarieven zijn de groei van het zwarte circuit, de verschuiving in de
interpersonele inkomensverdeling, de bei’nvloeding van het moment en de wijze waarop het (fiscale) inkomen gerealiseerd
wordt. De conclusie kan derhalve zijn dat hoge marginale tarieven en een beperkte heffingsgrondslag distorsies veroorzaken in
het economische besluitvormingsproces en de horizontale gelijkheid – een van de basisprincipes van een belasting naar draagkracht – aantasten.
Verbreding van de heffingsgrondslag schept de mogelijkheid
de tarieven te verlagen. Zo’n tariefverlaging kan in twee vormen
gegoten worden:
32
a. alleen de toptarieven worden verlaagd, waardoor een minder
progressieve structuur resulteert;
b. over de gehele tarieflijn wordt een verlaging toegepast, zonder de effectieve progressie aan te tasten.
In enkele Amerikaanse studies 4) is voor alternatief a gekozen
met als motivering dat een verbreding van het inkomensbegrip
(c.q. een vermindering van het aantal vrijstellingen en (tarief* Hoogleraar aan de University of Alberta, Canada. Het artikel is geschreven gedurende een verblijf aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
De auteur dankt het Ministerie van Financien voor de terbeschikkingstelling van gegevens en voor de nuttige discussies met ambtenaren van dit
ministerie. Tevens is hij prof. dr. S. Cnossen en mr. C.A. de Kam erkentelijk voor hun commentaar op een eerdere versie van dit artikel. De auteur is uiteraard als enige verantwoordelijk voor de meningen en toegepaste methoden in dit artikel, alsmede voor eventuele tekortkomingen.
Bijzondere dank geldt drs. P. Kavelaars, die het artikel heeft vertaald uit
het Engels.
De volgende noten zijn door de bewerker toegevoegd: 1-3, 5-11, 13-15.
Een aantal van de noten uit de engelse versie is in de tekst zelf verwerkt.
Een enkele noot is weggelaten omdat de betekenis daarvan voor de Nederlandse versie nihil is.
1) B.v. de WIR, de zelfstandigenaftrek, de vermogensaftrek en de
dividendvrijstelling.
2) Tariefverlagingen kunnen aan de voet, aan de top of over de hele tarieflijn plaatsvinden (zie hierna). De effecten van de drie varianten zijn
zeer verschillend.
3) Voor een overzicht van de distorsies die aan het beperkte inkomensbegrip dat ten grondslag ligt aan de huidige Wet op de inkomstenbelasting,
verbonden zijn, wordt verwezen naar S. Cnossen, Hervorming van de inkomstenbelasting, Weekblad voor Fiscaal Recht, 4 September 1980, biz.
901-933.
4) Zie onder meer R.E. Hall en A. Rabushka, Low tax, simple tax, flat
tax, McGraw-Hill, New York, 1983; J.A. Minarik, The future of the individual income tax, National Tax Journal, jg. 35, nr. 3, September 1982,
biz. 231-243; J.A. Pechman en J.K. Scholz, Comprehensive income
taxation and rate reduction, Tax Notes, 11 oktober 1982, biz. 83-93; J.
Slemrod en S. Yitzhaki, On choosing a flat-rate income tax system, National Tax Journal, jg. 36, nr. 1, maart 1983, biz. 31-44; R.S. Smith, Base
broadening and rate changes: a look at the Canadian federal income tax,
Canadian Tax Journal, jg. 32, nr. 2, maart-april 1984, biz. 277-293. De
toptarieven van de inkomstenbelasting in Amerika en Canada zijn recent
verlaagd tot resp. 50 en 34 procent. Er is nog een discussie gaande over de
vraag of deze toptarieven nog verder moeten worden verlaagd.
faciliteiten) vooral de hogere-inkomensgroepen treft waardoor
er een substantiate verschuiving van de belastingdruk naar deze
groepen zal optreden. Door met name de toptarieven te verlagen
kan dit effect worden gemitigeerd of zelfs geneutraliseerd. In paragraaf 3 zal blijken dat deze conclusie niet voor Nederland
geldt. Of een verbreding van de heffingsgrondslag bij de hogereinkomensgroepen terecht komt is sterk afhankelijk van het tot
nu toe gehanteerde inkomensbegrip en de aard van de mutaties.
De conclusies die uit het onderhavige onderzoek naar voren
komen zijn de volgende:
a. een verbreding van de heffingsgrondslag is mogelijk;
b. de tarieven kunnen worden verlaagd;
c. ten gevolge van het gecombineerde effect van a. en b. zullen
de effecten op de verticale gelijkheid (progressie) beperkt
blijven.
De opbouw van het artikel is als volgt:
1. bestudering van de effecten van een aantal inkomensaftrekken, bijzondere bepalingen en vrijstellingen op de omvang
van de heffingsgrondslag (paragraaf 2);
2. kwantificering van de onder 1 genoemde effecten voor een
aantal inkomensklassen (zie eveneens paragraaf 2);
3. ontwerpen van een aantal tariefstructuren die (nominaal)
minder progressief en eenvoudiger van aard zijn dan de huidige structuur en waarin naast de belastingvrije voeten nog
een eerste tariefschijf van f. 10.000 is verwerkt waar het
0%-larief geldt (paragraaf 3).
Door de eerste tarief schijf tegen het 0%-larief te belasten ontstaat in feite een belastingvrije voet van f. 18.183 (1980) voor alleenstaanden ouder dan 35 jaar en f. 20.489 voor de alleenverdienende gehuwde of duurzaam samenlevende partner.
Tabel 1. Opbouw van het belastbare inkomen 1980, in mrd. gld.
1. Inkomsten uit arbeid
Aftrekbare kosten
Algemeen
De distorsies die aan het inkomensbegrip gebaseerd op het
bronnenstelsel verbonden zijn, treft men niet aan in een inkomstenbelasting die haar grondslag vindt in het SHSinkomensbegrip 5). Het SHS-stelsel gaat er van uit dat al hetgeen
de economische beschikkingsmacht van het individu doet toenemen en aangewend kan worden om aanspraken te doen gelden
op het maatschappelijke goederenpakket als inkomen dient te
worden aangemerkt. Het inkomen is derhalve opgebouwd uit de
som van de consumptieve bestedingen en de verandering in de
netto vermogenspositie. Deze benadering staat ook wel bekend
onder de naam vermogensvermeerderingstheorie.
Met deze vermogensvermeerderingstheorie in gedachte zal een
aantal componenten van de huidige loon- en inkomstenbelasting
nader worden beoordeeld. In label 1 is een overzicht gegeven van
de samenstelling van het macro-belastbare inkomen (c.q. de belastbare som) voor 1980. Deze belastbare som bedraagt 39% van
het bruto nationaal produkt. In label 2 is aangegeven op welke
wijze de heffingsgrondslag kan worden verbreed. Het blijkt dal
de belaslbare som zou kunnen loenemen mel f. 71 mrd. (55 procenl) lot f. 199,7 mrd.
Hierna zal op elk van de vijf in label 2 genoemde calegorieen
nader worden ingegaan. Daarbij zal ik mij beperken lol enkele
hoofdpunlen, omdal een volledige weergave van alle argumenlen voor en legen hel afschaffen van inbreuken op hel brede inkomensbegrip de lijn uil hel beloog zou halen. Hel gaal er hier
om de allernalieven in de lariefslrucluur aan te geven die mogelijk zijn bij een verbreding van de heffingsgrondslag.
Elementen van een bredere heffingsgrondslag
Algemene verminderingen en aftrekken
205,3
5,3 -/-
200,0
Netto inkomsten uit arbeid
17,7
7,5 -/-
2. Winst uit onderneming
3. Zuivere inkomsten uit eigen woning
Een inkomensbegrip gebaseerd op de vermogensvermeerderingslheorie laal hel niel loe met consumplieve uilgaven rekening le houden. De keuze waar men wensl le wonen ligt b.v. in
dal vlak. Reiskoslen belreffende hel woon-werkverkeer kunnen
4. Zuivere inkomsten uit ander onroerend
goed
5. Zuivere inkomsten uit aandelen en
obligaties
6. Zuivere inkomsten in de vorm van rente
7. Periodieke uitkeringen
8. Overig inkomen
9. Inkomen belast naar het bijzondere tarief
0,7
2,6
4,4
1,1
1,5
2,6 +
223,1
Onzuiver inkomen
10. Verminderingen
– premies AOW/AWW
– overige persoonlijke verplichtingen
– interestvrijstelling
– aftrekbare giften
– buitengewone lasten
– zelfstandigenaftrek
– winstaftrek
– fiscale oudedagsreserve
– verliescompensatie
Totaal
2. Naar een bredere heffingsgrondslag
19,3
2,6
0,5
0,4
dan geen fiscale kostenpost zijn. Voor de verwervingskoslen
geldl dal 93% van de belaslingplichligen hel forfail loepasl en
slechls 7% de werkelijke (hogere) koslen opvoerl. Grosso modo
wordl derhalve helzelfde resultaal behaald door alleen rekening
le houden mel de werkelijke koslen voor zover zij meer bedragen
dan f. 800 6). Ook hel f. 150-forfait wordt geelimineerd.
Inlereslkoslen voorlvloeiende uil schulden aangegaan ler verwerving van (consumplie)goederen die geen inkomensverwervend karakler hebben, dienen niel lol aflrek le leiden 7).
Dat giften in de consumplieve sfeer liggen is evidenl; derhalve
dienl de aflrekbaarheid daarvan le worden afgeschaft 8).
Builengewone lasten
3,3
0,8
0,4
0,7
0,2
28,2 -/-
11. Belastbaar inkomen
12. Belastinvrije voeten
194,9
13. Belastbare som
131,4
Alle hier genoemde kosten liggen in de consumptieve sfeer en
dienen derhalve in beginsel van aftrek le worden uilgeslolen. Alleen len aanzien van de aflrek ler zake van de koslen van ziekle is
een ander slandpunl verdedigbaar, omdal deze uilgaven veelal
63,5 -/-
Bron: De cijfers zijn ontleend aan schattingen voor 1980 van het Ministerie van Financien welke gebaseerd zijn op projecties van de werkelijke ontvangsten in 1975.
Sommige bedragen zijn evenwel gebaseerd op gegevens uit 1979, verschaft naar aanleiding van Kamervragen bij de behandeling van de z.g. Contourennota. De twee belangrijkste aanpassingen zijn de wijzigingen van de interestvoet van hypothecaire leningen en de correctie in verband met de winstinkomens. De cijfers van 1979 betreffende de winstinkomens zijn ook voor 1980 gehanteerd. De samenstelling van de zuivere inkomsten uit eigen woning is als volgt (in mrd. gld.):
– forfaitaire huurwaarde
1,580
– hypotheekrente
9
-/- groot onderhoud
0,006
-/- pacht
0,035
-/-
– totaal
ESB 9-1-1985
-/-7,515
5) Genoemd naar Schanz, Haig en Simons die als de grondleggers van dit
inkomensbegrip kunnen worden beschouwd.
6) In de Nota herstructurering tarief inkomstenbelasting (Contourennota) wordt de (niet-aftrekbare) drempel op f. 200 gesteld (opbrengst 1982:
f. 400 mln.). Evenals in dit artikel wordt in de nota overwogen het
f. 150-forfait af te schaffen (zonodig te vervangen door een drempel van
f. 200, waarboven werkelijke kosten wel aftrekbaar blijven). Ten aanzien van de reiskosten gaat de nota in dezelfde richting als hier geopperd.
7) Idealiter zou het genot ontleend aan het eigen gebruik van duurzame
consumptiemiddelen (overeenkomstig de fiscale behandeling van de eigen woning) belast moeten worden, waar tegenover dan de rente aftrekbaar zou moeten zijn.
8) Zie b.v. ook: P. Kavelaars, De giftenaftrek in de inkomstenbelasting:
een algemeen nut beogende regeling?, Weekblad voor Fiscaal Recht, 17
november 1983, biz. 1481-1486.
33
Tabel 2. Verbreding van het huidige inkomensbegrip, 1980; in
mln. gld. a)
I. Algemene aftrekken
–
reiskostenforfait: meer dan f. 200
: f. 200
– arbeidskostenforfait: 4% forfait (max.
f. 800)
: f. 150
– rente van schulden anders dan die ter verwerving van eenjnkomensbron
– giftenaftrek
478
984
3.480
303
1.590
353
7.188
II. Buitengewone lasten
– onderhoudskosten naaste verwanten
–
lastbare som dient te worden begrepen, nl.: f. 150.000 x 1.723.000 x 7,21% =
178
studiekosten
–
ziektekosten
318
2.799
3.295
III. Specifieke vrijstellingen
– kinderbijslag b)
– onbelaste investeringssubsidies (WIR) c)
– vermogenswinsten d)
– hoger huurwaardeforfait e)
– zelfstandigenaftrek
– werkgeversaandeel premie AWBZ 0
– FOR-dotatie voor zelfstandigen
– aanspraken en premies voor pensioen plus
rente op belegde gelden minus pensioenuitkeringen g)
–
6.948
1.510
2.500
17.054
798
4.704
700
18.054
aftrek lijfrentepremies
341
52.609
IV. Belastingvrije voeten
– arbeidsongeschiktheidsaftrek
– bejaardenaftrek h)
– een-ouderaftrek
– idem, indien deouder buitenshuis werkt
773
2.970
219
243
4.205
V. Tegemoetkomingen i.v.m. inflatie en bijzonder tarief
– rentevrijstelling (f. 500)
–
voorraadaftrek
–
goedbelasting, verzekeringen en andere uitgaven die causaal met de eigen woning samenhangen. Deze uitgaven worden totaal op 3% geschat, zodat per saldo 7,21 % van
de waarde van de woning dient te worden belast. De hypotheekrente blijft uiteraard
aftrekbaar.
Vervolgens wordt de gemiddelde waarde van de eigen woning in 1980 op
f. 150.000 gesteld. Een dergelijk gemiddelde is vanzelfsprekend arbitrair en waarschijnlijk aan de lage kant. Immers, de Maandstatistiek voor de prijzen (januari
1980, biz. 53) geeft een gemiddelde koopprijs (onbewoond, 1980) aan van
f. 151.400. Profljt van de overheid (SCP, 1981, biz. 253) kwam vcor 1977 op een
waarde van f. 189.000. Volgens het CBS heeft zich in de periode 1977-1980 een
waardestijging voorgedaan. De f. 150.000 is dus eerder te laag dan te hoog. Naar
schatting waren er in 1980 evenveel eigen-woningbezitters als in 1979, of wel
1.723.000.
Op basis van deze cijfers is te berekenen welke bedragen ter zake in de (macro)be-
bijzonder tarief
f. 18.634 mln. Ter vergelijking: het huidige huurwaardeforfait bedroeg in 1980
f. 1,6 mrd.
Er kunnen nog vraagtekens gezet worden bij het percentage van 10,21: moet dit
niet een netto percentage zijn (dus na de lasten); immers, ook de interest op staatsobligaties is een netto bedrag (afgezien van inkomstenbelasting). Studies in de VS hebben center aangetoond dat gedurende de jaren zestig en zeventig het toegcrekende
netto (na lasten) inkomen tussen de 4 en 9% van de waarde van het onroerend goed
lag, zodat de onderhavige benadering acceptabel lijkt. (Zie W.F. Hellmuth, Homeowner preferences, in: J.A. Pechman (red.), Comprehensive income taxation, Brookings, Washington DC, 1977, biz. 163-197; en Preferences in the Canadian Federal
income tax system, Canadian Tax Foundation, Toronto, 1979, biz. 117-118).
0 Deze premiebate bedroeg in 1980 totaal f. 4.7 mrd. (Statistisch Zakboek 1982,
biz. 328). Ze is op dezelfde wijze over de inkomensklassen verdeeld als de aftrekbare
sociale-zekerheidspremies.
g) Het Ministerie van Financien schatte het pensioeninkomen in 1980 op f. 13,14
mrd. De uitkeringen door pensioenfondsen en verzekeringsmaatschappijen bedroegen totaal f. 11,56 mrd. (Statistisch Zakboek 1982, biz. 330-331). De totale pensioenbijdrage door overheid, werkgevers, werknemers en ondernemers was f. 18,84
mrd. en de rente opbrengst bij de fondsen bedroeg f. 12,35 mrd. In de heffingsgrondslag moet aldus alsnog een bedrag van f. 18,05 mrd. (18,84 + 12,35-7-13,14)
worden opgenomen. De verdeling van de f. 31,19 mrd. over de inkomensschijven is
hetzelfde als het bruto looninkomen verminderd met het pensioeninkomen (f. 13,14
mrd.)
h) De bejaardenaftrek voor gehuwden en ongehuwden bedroeg in 1980 resp.
f. 2.931 en f. 1.886. Het aantal gehuwde bejaarden was 500.308 en het aantal ongehuwde 860.927 (Statistisch Zakboek 1982, biz. 24). Voor de gehuwden wordt er van
uitgegaan dat zij gelijkmatig over de hele tarieflijn verspreid zijn.
513
405
2.650
3.568
70.865
niet op basis van vrijwilligheid worden gemaakt. Op zich is dat
evenwel een onvoldoende argument de aftrek in stand te houden
9). Voor 1980 bleek overigens dat de top 8,25% van alle belastingplichtigen 25,9% van de totale aftrek ter zake van buitengewone lasten genoot.
a) De bedragen zijn voor een gedeelte gebaseerd op schattingen en voor een ander
deel ontleend aan gegevens van het Ministerie van Financien. Alleen de eerste groep
wordt hier besproken.
b) Het bedrag aan kinderbijslag beloopt f. 6.948 mln. (Statistisch Zakboek 1982,
biz. 326). Dit bedrag is op basis van de Inkomensverdeling van huishoudens 1977
(CBS, 1983, biz. 74-82) aan de verschillende inkomensklassen toegerekend. Deze
inkomensklassen stemmen evenwel niet overeen met de larlefschijven van de inkom-
stenbelasting. Op basis van de Sociale Maandstatistiek (december 1983, biz. 61) en
de Inkomensverdeling van huishoudens 1977 is de volgende vergelijking te maken:
Inkomens
marginaal
tarief
kinderbijslag
aantal
belastingplichtigen
hoog: meer dan f. 60.000
0-21,5%
26% – 50%
59% en hoger
6,6%
84,9%
8,5%
62%
4%
100,0%
laag:f. 0-20.000
midden: f. 20.000-60.000
34%
100%
Binnen elk van de drie groepen wordt de kinderbijslag voor elke tariefschijf naar
het aantal belastingplichtigen verdeeld. De oorzaak van het lage aandeel in de kinderbijslag van de laagste inkomensgroepen wordt veroorzaakt door het relatief grote
aantal ongehuwden, het grote aantal jongeren en het aantal bejaarden in deze
categorie.
c) Aangenomen wordt dat de subsidies op een zelfde manier naar inkomensklassen
kunnen worden ingedeeld als de winstinkomens.
d) Er is slechts weinig informatie beschikbaar over de omvang van de vermogenswinsten. Het cijfer in de tabel is gebaseerd op de verhouding tussen vermogenswinsten en dividenden, zoals die bekend zijn uit andere landen (VS: 1,36 en Canada:
1,40). Omdat in deze landen vermogenswinsten gedeeltelijk en tegen lage tarieven
belast worden zal de neiglng inkomen in de vorm van vermogenswinsten te realiseren
in Nederland groter zijn. Een ratio van 1,36 (zoals hier gehanteerd) is daarom zelfs
aan de lage kant.
e) Uitgangspunt is dat het rendement op de eigen woning (ongeveer) gelijk zou moeten zijn aan de rente op langlopende staatsobligaties (1980: gemiddeld 10,21 %). Ter
vaststelling van het in het belastbare inkomen op te nemen bedrag, moet het rendementsbedrag gecorrigeerd worden voor onderhoudskosten, onroerend-
34
Specifieke vrijstellingen
Kinderbijslag en subsidies dienen in het inkomensbegrip te
worden opgenomen, ook al zijn ze direct gebonden aan bepaalde
uitgaven. Het is in dit kader opmerkelijk dat recent een wetsontwerp tot defiscalisering van een aantal gebonden uitkeringen is
ingediend 10). De voornaainste overwegingen tot deze stap zijn:
9) In de eerder genoemde Contourennota worden de volgende alternatieven genoemd:
— studiekosten en onderhoud verwanten: drempel ophogen tot 1,5 a
2% van het onzuivere inkomen met een maximum drempel van
f. 800;
– ziektekosten: drempel: percentage verplichte ziekenfondsverzekering + 3 a 3,5% van het onzuivere inkomen met een zeker maximum;
vermenigvuldigingsfactoren: beperken.
M.i.v. 1984 zijn de vermenigvuldigingsfactoren beperkt. De maximum
factor is nu 1,5 (was 1,75) welke pas bereikt kan worden na vier jaar
(voorheen drie jaar). Voor de studiekosten en de kosten van levensonderhoud is m.i.v. 1984 het voorstel uit de Contourennota geeffectueerd. Het
percentage is daarbij gesteld op 2.
10) Zie voor de belastbaarheid van kinderbijslag b.v. P. Kavelaars. Tegemoetkomingen in de kosten van levensonderhoud van kinderen, ESB,
1 augustus 1984, biz. 700-705. Voorheen (tot 1973) was de kinderbijslag
belast. Opmerkelijk is dat er steeds meer stemmen opgaan om dit soort
gebonden subsidies te defiscaliseren. Het recent ingediende wetsvoorstel
huursubsidies, studiebeurzen en bepaalde bijstandsuitkeringen (per 1 januari 1984!) onbelast te laten is daar een voorbeeld van (Kamerstuk 18
413). In het najaar van 1983 heeft het Fiscaal Economisch Dispuut
,,Taxateur” van de EUR aan deze problematiek een congres gewijd. Een
verslag daarvan is te vinden in brochure nr. 17 van het Fiscaal Economisch Instituut van de EUR: Defiscalisering van inkomensaanvullende
uitkeringen?
— de realisatie van een eenvoudiger en doorzichtiger
uitkeringssysteem;
— een reallocatie van mankracht binnen de belastingdienst.
Daarnaast is de overweging dergelijke uitkeringen uit het fiscale inkomensbegrip te lichten voornamelijk gebaseerd op de
aard van de uitkeringen, nl. het direct vergoeden van (on)kosten
met een noodzakelijk karakter. De uitkeringen bieden althans in
theorie nauwelijks of geen ruimte tot vrije besteding. In de praktijk worden dergelijke tegemoetkomingen echter als inkomen ervaren. Zolang men geen verplichting heeft deze direct te besteden aan de onderliggende uitgaven is het niet terecht ze buiten
het inkomensbegrip te houden. Alleen indien de subsidie direct
betaald zou worden aan de instantie aan wie de uitgave moet
worden betaald is het verdedigbaar deze buiten het inkomensbegrip te houden. Zo valt te denken aan de huursubsidie, die direct
zou kunnen worden doorgesluisd naar gemeenten en woningbouw verenigingen.
Vermogenswinsten ten gevolge van waardestijgingen zijn niet
in het inkomensbegrip van de niet-ondernemer opgenomen 11).
Als motivering daarvoor wordt wel de onmogelijkheid een en
ander uit te voeren aangedragen. In de praktijk blijkt dat echter
geen probleem gezien de ervaringen in het buitenland (b.v. Engeland en Frankrijk). Het onbelast laten van vermogenswinster
leidt tot horizontale en verticale ongelijkheid en een inefficientt
allocatie van middelen. Vele ontgaansconstructies trachten
(meestal met succes) normaal inkomen om te zetten in vermogenswinsten.
Het in het inkomensbegrip opgenomen huurwaardeforfait is
te laag indien men het vergelijkt met de economische huurwaarde. Bij benadering kan de economische huurwaarde worden
gesteld op 10% van de waarde van de woning in het economische
verkeer. Het forfait schommelt tussen de 5 a 10% van deze economische huurwaarde. Omdat bij de berekening van het forfait
rekening wordt gehouden met het bestedingskarakter van de eigen woning en het feit dat de kosten niet aftrekbaar zijn is een
verhoging tot de economische huurwaarde niet op zijn plaats
maar verhoging van het huidige forfait met een factor 5 lijkt redelijk, (zie tevens de noot onder b bij label 2).
De premies betaald voor de AWBZ komen voor rekening van
de werkgever. Zelfstandigen dragen deze premies zelf. De uitkeringen en de aanspraak van werknemers zijn onbelast. In feite
zou deze aanspraak AWBZ tot het inkomen moeten worden gerekend overeenkomstig het werkgeversaandeel in de premie Ziekenfondswet 12).
Onder de huidige fiscale wetgeving zijn pensioenuitkeringen
steeds belast en premies aftrekbaar, c.q. de aanspraken niet in
het belastbare inkomen begrepen. Het beleggingsinkomen bij de
pensioenfondsen blijft onbelast. Onder een brede heffingsgrondslag zouden de aanspraken (werkgeversaandeel in de pensioenpremies) belast moeten worden en de premies niet aftrekbaar mogen zijn. Verder dient de opbrengst van de door het pensioenfonds belegde gelden jaarlijks toegerekend (en belast) te
worden aan de pensioengerechtigde. De uitkeringen zijn dan te
zijner tijd onbelast. Op deze wijze wordt de gunstige behandeling van sparen via het pensioenfonds teniet gedaan. Dezelfde reden is aan te voeren om de aftrek van betaalde premies voor lijfrenten af te schaffen.
Persoonlijke tegemoetkomingen
De onder IV in label 2 genoemde persoonlijke tegemoetkomingen zijn geen van alle in verband te brengen met elementen
van draagkracht of specifieke noodzakelijke uitgaven. Dit gold
met name voor de bejaarden- en de arbeidsongeschiktheidsaftrek. De afschaffing 13) daarvan is dan ook een juiste beslissing
geweesl. Voor de een-oudertoeslag op tariefgroep 3 en de eenouderaflrek (met ingang van 1984 onder de Wet Tweeverdieners: (aanvullende) alleenslaande-oudertoeslag) gelden dezelfde
argumenten om ze af te schaffen, zeker nu deze aftrekken geen
enkele relatie met de werkelijke uitgaven vertonen.
Tegemoetkomingen i.v.m. inflatie
De renlevrijstelling en de voorraadaftrek zijn beide ingevoerd
ESB 9-1-1985
om de effecten van de inflatie op het inkomen te mitigeren. Het
is inderdaad principieel onjuist de inflaliecomponenl van een inkomensbestanddeel te belasten. In feite dient elk inkomensbeslanddeel gesplilsl le worden in een reele en een inflaliecomponent. In de praktijk is dit vrijwel ondoenlijk, hetgeen aanleiding is geweest beide forfaitaire regelingen te introduceren. Deze
forfaitaire methoden zijn evenwel zo arbitrair en willekeurig dat
ze in redelijkheid niet gehandhaafd kunnen blijven.
Bijzondere tarieven
Sommige inkomensbestanddelen worden belast naar het bijzondere tarief. Het betreft met name stakingswinst, liquidatiedividend en winst uit aanmerkelijk belang. Het bijzonder tarief is
een proportioned tarief dat varieert tussen de 20 en 54%, afhankelijk van de hoogte van de bijzondere bate en de verschuldigde
belasting in de afgelopen vier jaren. Hel effect van een dergelijk
gematigd tarief is hetzelfde als een versmalling van de heffingsgrondslag. Deze begunstiging dient eveneens te worden opgeheven. Wel is het de vraag of voor bepaalde baten niet de mogelijkheid moet worden gecreeerd hen over meer jaren uit te spreiden
(zoals nu ook at onder bepaalde omstandigheden kan), zodat het
effect van het progressieve tarief op die wijze beperkt wordl.
Overige elementen
Naast de in label 2 genoemde posten is er nog een aantal elementen die aan een verbreding van de hef fingsgrondslag kunnen
bijdragen. Tabel 3 geeft een overzicht van deze z.g. ,,taxexpenditures”. Kenmerkend voor veel van de hierin genoemde
tegemoelkomingen is hun relalief geringe belang en de omvangrijke adminislralie die mel de uitvoering ervan gemoeid is.
Tabel 3. Enkele belastinguitgaven die niet in de voorgestelde
brede heffingsgrondslag zijn begrepen
– Uitkering aan oorlogsslachtoffers
– Stamrechtvrijstelling
– Buitengewone lasten of aftrek voor een een-oudergezin
– Aftrek kosten monumentenpanden
– Landbouw- en bosbouwvrijstelling
– Spaarregelingen voor jongeren
– Herkapitalisatiedividend-tarief
– Vervangingsreserve
– Stakingsvrijstelling
– Aanloopverliescompensatie
– Kansspeltarief
– Autokostenforfait
– Belastingvrije gratificaties
Bron: E. Devilee, V. Halberstadt, F. deKam, J. Verburg en S. Cnossen, Tax expenditures in the Netherlands, 1977 and 1980: a survey of the personal and corporate income tax, the value-added tax, and the wealth taxes, Report no. 83.20, Leyden University, Centre for Research in Public Economics. In dit rapport wordt het begrip
,,tax expenditure” nader onderzocht en een volledig kwantitatief en kwalitatief
overzicht gegeven van de Nederlandse situatie.
De effecten van een verbrede heffingsgrondslag
De effecten van een verbrede heffingsgrondslag op de belastbare som zijn voor verschillende inkomensgroepen berekend.
Daarvoor is een classificatie gemaakt naar marginaal tarief. De
resullalen zijn weergegeven in label 4. De lolale belaslbare som
neeml toe van f. 129 mrd. tol f. 200 mrd. (resp. 39% en 60% van
hel bnp) 14). In de kolommen d en f wordl respeclievelijk aange11) Met uitzondering van de winst uit aanmerkelijk belang.
12) Voor een analyse betreffende de belastbaarheid van de voordelen toekomende aan werknemers onder de vermogensvermeerderingstheorie zie
E.M. Sunley Jr., Employee benefits and transfer payments, in: J.A.
Pechman (red.), Comprehensive income taxation, Brookings, Washington DC, 1977, biz. 75-106.
13) De beide aftrekken zijn formeel overgeheveld naar de buitengewone
lasten. Materieel zijn ze daardoor nog slechts zelden te effectueren.
14) In de Contourennota wordt de structurele opbrengst van een beperking van de aftrekposten geschat op f. 1,35 mrd. en de opbrengst van de
reparatiewetgeving op f. 215 mln. (cijfers 1982). Een introductie van de
autokostenfictie in de loonbelasting zou nog f. 100 mln. opleveren. Het is
evident dat dergelijke ,,geringe” bedragen geen structurele verlaging van
de tarieven kunnen financieren.
35
Tabel 4. Verdelingseffecten van een verbrede heffingsgrondslag
f. 10.000 waarvoor het 0%-tarief geldt, 1980, in mrd. gld.
met (situatie II) en zander (situatie I) een eerste tariefschijf van
Belastbare som
Tariefschijf
Cumulatief
percentage
belastingplichtigen
0
17,5
21,5
26
29
32
40
50
59
64
67
70
72
Alle schijven
Wetgeving
1980
(a)
14,2
32,1
33,9
50,6
52,6
82,4
91,7
96,2
98,2
99,0
99,4
99,8
100,0
0
5,6
1,1
14,6
2,3
46,1
20,6
14,2
8,7
4,8
3,2
Verandering in belastbare som
Voorstellen a)
Relatief
Absoluut
(in procenten)
(b)
I
(d)
I
(c)
II
2,6
11,2
1,8
24,8
3,6
70,1
4,7
4,8
7,1
199,7
__
+ 98
+ 59
+ 63
+ 58
+ 52
+ 49
+ 43
-76
-71
-28
-12
+ b)
+12
+18
+ 70,9
4,4
4,5
6,9
128,8
_
-4,3
-0,8
-4,1
-0,3
+0,1
+2,5
+2,5
+2,1
+1,4
+1,2
+1,4
+
+
+
+
+
6,2
3,1
4,5
II
+ 2,6
23,1
16,7
10,8
6,8
(g)
I
2,6
5,6
0,7
9,2
1,3
23,9
10,0
6,1
3,7
2,1
+ 1,5
+ 1,7
0
1,3
0,3
10,4
2,0
46,2
30,6
20,2
12,4
(0
(e)
II
132,8
+ 42
+24
+ 43
+48
+53
+30
+37
+45
+2,4
+58
+54
+4,1
+55
+ 3
a) Zie noten bij tabel 2 voor de allocatie van de inkomensbestanddelen.
b) Minder dan 0.5.
geven wat de absolute en relatieve verandering in belastbare som
is bij de voorgestelde verbreding van de heffingsgrondslag
gesplitst naar marginale tarieven (zie ook de appendix).
Regelmatig duikt de gedachte op de hef fing van inkomstenbelasting en premieheffing volksverzekeringen te integreren 15).
Als voornaamste reden daarvoor wordt wel genoemd dat dergelijke premies in feite ervaren worden als belasting en dat, nu aan
dergelijke verzekeringen het equivalentiebeginsel vrijwel geheel
ontvallen is, er weinig aanleiding bestaat hen niet als belasting te
beschouwen. Een dergelijke benadering heeft twee grote
voordelen:
– het heffingssysteem wordt vereenvoudigd;
– het tarief van de inkomstenbelasting kan geherstructureerd
worden doordat het huidige progressieve inkomstenbelastingtarief gecompenseerd wordt met een degressief premiehef fingstarief (door een proportioneel tarief en een maximum premie-inkomen). Zodoende zal een gemiddeld tarief
van ca. 50% resulteren.
In tabel 5 zijn de gemiddelde drukpercentages vermeld voor de
heffingsgrondslag op basis van de wetgeving van 1980 met (kolom a) en zonder (kolom b) premie-aftrek, alsmede de heffingsgrondslag volgens de vermogensvermeerderingstheorie wederom met (kolom c) en zonder (kolom d) premie-aftrek. Daarnaast
dient nog rekening te worden gehouden met de belastingvrije
voeten (kolom e en f)- In de kolommen A en B wordt uitgegaan
van de belastingdruk, resp. belasting- en premiedruk. Een vergelijking van de kolommen a en b met e en f laat zien dat de heffingsgrondslag vrijwel verdubbeld is en de gemiddelde tarieven
met de helft dalen, terwijl de mate van progressie toeneemt omdat de belastingvrije voeten in proportioneel opzicht profijtelij-
ker zijn voor de lagere dan voor de hogere inkomens.
In tabel 6 is aangegeven wat de belastingbesparing is ten gevolge van het feit dat een aantal voordelen onder de huidige wetgeving niet onder het fiscale inkomensbegrip valt. Daarbij is aan-
TabelS. Gemiddelde belastingtarieven bij een smalle en een brede heffingsgrondslag, 1980
Tariefschijf
heffingsgrondslag
Aangepaste heffingsgrondslag na belastingvrije voeten
belastbare voet
belastbare som
belaslbaar inkomen
(a)
A a)
0
17,5
Heffingsgrondslag wetgeving
1980
Verbrede
(b)
Bb)
(c)
(d)
(e)
(0
A
B
A
B
OO
0
9
11
12
13
16
19
11
18
20
21
0
5
11
9
13
15
26
29
32
40
50
59
64
67
70
72
0
18
18
20
21
24
29
32
38
44
50
55
66
34
35
39
40
43
48
52
57
67
31
34
36
42
36
38
43
28
31
34
40
17
19
22
25
28
31
34
36
41
Alle
schijven
29
39
19
26
15
20
21,5
32
30
33
23
27
7
8
10
23
25
27
12
29
31
34
24
15
19
a) A: Premies volksverzekering zijn niet aangemerkt als belasting.
b) B: Premies volksverzekering die aftrekbaar zijn van het belastbare inkomen
(AOW/AWW/AWBZ/AKW/AAW) worden als belasting beschouwd. Ze
bedroegen totaal f. 19,52 mrd. (Ministerie van Financien, 1980). De totale
lasten (zowel het wcrkgevers- als werknemersaandeel als het aandeel van de
zelfstandigen) bedroegen f. 61,2 mrd. Volgens het Statistisch Zakboek I9S2
(biz. 328) beliepen de premies betaald door werknemers en zelfstandigen
daarvan 41,6%. De afwentelingstheorie wijst in de richting van een zelfde
economisch effect met betrekking tot werkgevers- en werknemerspremies.
Toch zijn in bovenstaande berekeningen de werkgeverspremies buiten beschouwing gelaten. Zouden ze wel zijn meegenomen dan zouden de tarieven
hoger en minder progressief zijn. Ingeval de premies als belasting worden gezien, zijn zij wel in het belastbare inkomen te begrijpen.
gesloten bij de bestanddelen zoals die voorkomen in tabel 2. De
belastingbesparing is alleen berekend voor belastingplichtigen
die een marginaal inkomstenbelastingtarief hebben van 50% of
hoger (d.w.z. 8,2% van alle belastingbetalers). Uit de berekeningen blijkt in welke mate de belastingvoordelen, veroorzaakt
door het huidige enge inkomensbegrip, verdeeld zijn over lage en
hoge inkomens. Per categoric blijken er grote verschillen te
bestaan. De verandering die de heffingsgrondslag het meest verbreedt (de wijziging in fiscale benadering van pensioenen), blijkt
vrij gelijkmatig over het totaal van belastingbetalers te zijn verdeeld. Hetzelfde doch in wat mindere mate, geldt voor de bejaardenaftrek, het arbeidskostenforfait, de kinderbijslag en de pre36
15) Zie onder meer: L.G.M. Stevens, Belasting naar draagkracht, Deventer, Kluwer, diss., 1980, biz. 207 e.v.; idem, Integratie inkomstenbelasting en volksverzekeringen, Maandblad Belasting Beschouwingen, jg.
51, nr. 56, mei/juni 1982, biz. 94-97; F.H.M. Grapperhaus, Blauwdruk
voor een nieuwe inkomstenbelasting, Deventer, Kluwer, 1984.
mies AWBZ. Deze categorieen die elk de heffingsgrondslag met
ten minste f. 2,5 mrd. verbreden, leiden tot besparingen van ten
hoogste 27 procent bij de ruim 8% belastingplichtigen met het
hoogste marginale tarief. Van de andere categorieen (b.v. vermogenswinsten) die de heffingsgrondslag met ten minste f. 2,5
mrd. verbreden, was de besparing bij de top 8% van belastingbetalers ten minste 50%. Duidelijk blijkt dat de regelingen die een
inbreuk maken op het brede inkomensbegrip grote onderlinge
verschillen vertonen in de mate van spreiding over de inkomensklassen.
De verbrede heffingsgrondslag zoals hiervoor is berekend, is
over het gehele inkomenstraject verdeeld; voor de laagsteinkomenscategorieen neemt zij relatief het meest toe (zie label 4,
kolom d). Deze relatief sterke verbreding van het inkomensbegrip voor de laagste inkomens betekent vanzelfsprekend niet dat
de mogelijkheid meer belasting te betalen ook toeneemt. Deze
inkomens kunnen beschermd worden tegen een te sterke stijging
van de belastingdruk, b.v. door een eerste tariefschijfter grootte
van f. 10.000 te introduceren waarvoor het 0%-tarief geldt. De
keuze van de breedte van de schijf is overigens arbitrair. In het
vervolg wordt er bij de berekeningen van uitgegaan dat deze
0%-schijf onderdeel uitmaakt van de tariefstructuur.
In de kolommen c, e en g in tabel 4 is het effect van een verbrede heffingsgrondslag en een 0%-tariefschijf van f. 10.000 op de
belastbare som aangegeven. Er blijkt een geringe gemiddelde
stijging (3 procent) van de belastbare som, c.q. het belastbare inkomen te resulteren. De lage-inkomensgroepen geven een relatief geringe dating te zien terwijl de hogere-inkomensgroepen te
maken hebben met forse stijgingen.
In paragraaf 3 wordt het effect op het te betalen belastingbedrag bezien.
Tabel 6. Verdeling van de besparing van belasting welke een gevolg is van inbreuken op een breed inkomensbegrip, 1980
Inbreuken op het inkomensbegrip
volgens de vermogensvermeerderingstheorie ten opzichte van het huidige
inkomensbegrip
Percentage van besparingen gerealiseerd
door de 8,25% van
de belastingplichtigen
met een marginaal
tarief van 50% of
hoger
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Bijzonder tarief
Vermogenswinsten
Aftrekbare lijfrentepremies
Onbelaste investeringssubsidies
Rente, anders dan als kosten verwerving
FOR-mutaties
Aftrekbare giften
Levensonderhoud naaste verwanten
93,5
89,7
86,0
74,0
67,8
64,3
60,7
58.6
58,6
52,8
44,5
38,7
9. Voorraadaftrek
10.
11.
12.
13.
Te laag huurwaardeforfait
Buitengewone lasten; ziektekosten
Rentevrijstelling
Premie AWBZ (onbelast)
26,6
14. Onbelaste kinderbijslag
15.
16.
17.
18.
19.
25,5
25,5
22,5
22,1
17,7
17,6
17,3
15,2
15.1
13,6
9,5
Buitengewone lasten; studiekosten
Een-oudertoeslag op tariefgroep 3
Reiskostenaftrek
4%-forfait
Bejaardenaftrek
20. Zelfstandigenaftrek
21. Pensioenvoorziening
22. f. 150-forfait
23. Arbeidsongeschiktheidsaftrek
24. Aftrek een-oudergezin
Tabel 7. Belastingverplichtingen bij de verbrede heffingsgrondslag en een eerste tarief schijf van f. 10.000 waarvoor het 0% -tariefgeldt
en overigens het geldende progressieve tarief (variant A); idem, doch met een 28,55% proportioned tarief (variant B). De bruto
belastingopbrengst (in mrd. gld.) is onder beide varianten gelijk
Belastingopbrengst a)
Tarief
schijf
Wetgeving
1980
(a)
0
17,5
21,5
_
1,015
201
26
2,905
29
32
485
11,125
40
50
59
64
67
70
72
5,942
4,592
3,318
2,106
Totaal
structuur
Voorstellen
A b)
absoluut
relatief
B
A
B
A
B
(b)
(c)
(d)
(e)
(0
(g)
198
48
1,412
347
382
93
2,981
571
13,200
_
_
9,393
5,962
5,278
2,952
4,172
2,717
2,156
2,458
3,792
37,934
37,933
1,588
1,705
Veranderingen ten opzichte van de oude structuur
– 817
– 153
– 1,493
1,289
+ 568
+ 753
– 633
– 108
H76
+
86
+ 2,075
+ 653
+ 170
– 243
– 345
– 334
– 416
1,972
+
– 980
6,595
4,762
3,075
1,761
1,254
37,935
–
138
-1,732
+ 20
+ 686
+ 854
+ 611
840
0
0
_
_
-80
-76
-51
-28
-16
+ Oc)
+ 15
-1-26
+ 29
+ 36
+ 44
+ 28
0
-62
-54
+ 3
+ 18
+ 19
+ 11
+ 4
– 7
-16
-21
-24
-33
0
c) Minder dan 0,5%.
b) Bij een geringe verbreding van de heffingsgrondslag (f. 132,8 mrd i.p.v. f. 128,8 mrd) en een verschuiving naar hogere tariefgroepen, zal de opbrengst tot f. 44,8 mrd. stijgen
(op basis van de tariefstructuur 1980). Om de opbrengsten gelijk te houden zijn alle marginale tarieven met 15% verlaagd.
a) De berekeningen van kolommen b en c zijn gebaseerd op tabel 4, kolom c.
Toelichling:
De oorzaak voor de verschillen tussen de oude structuur en de varianten A en B is voornamelijk gelegen in:
a. verbreding van de heffingsgrondslag (afschaffen van aftrekposten en tegemoetkomingen en het belasten van eerder vrijgestelde inkomensbestanddelen).
b. vermindering van de belastbare som als gevolg van de eerste 0%-tariefschijf ad. f. 10.000.
B.v.: de gemiddelde belastbare som voor de26%-schijf wordt verhoogd van f. 10.909 tot f. 17.822 (toename: f. 6.913). Bij deze verandering is de 0%-tariefschijf van f. 10.000
niet meegerekend. De bovengrens van deze tarief schijf stijgt derhalve van f. 14.155 tot f. 21.068 . De ondergrens van de 26%-schijf wordt afgeleid uit de bovengrens van de voorgaande schijf. De belastingbetalers worden verondersteld gelijkmatig over de tariefgroepen te zijn verspreid. Op basis van het voorgaande kunnen dan alle belastingopbrengsten
van variant A en B berekend worden bij verschillende tariefstructuren.
ESB 9-1-1985
37
3. Herziening van de tariefstructuur
Tabel 9. Gemiddelde belastingdruk bij (a) een proportioneel tarief, (b) een twee-tariefschijvenstructuur (variant Ila) en (c) de
situatie in 1980, in procenten van de heffingsgrondslag 1980
resp. de verbrede heffingsgrondslag.
De verbreding van de heffingsgrondslag van f. 129 mrd. tot
f. 200 mrd. biedt de mogelijkheid de tarieven te verlagen. Uitgangspunten zijn dat de gehele operatic budgettair neutraal
moet worden gefinancierd en dat, om ongewenste inkomenseffecten te voorkomen, de eerste tariefschijf van f. 10.000 belast
wordt tegen het 0%-tarief. In dit onderdeel wordt bezien welke
tariefstructuren mogelijk zijn en wat de effecten op de belastingdruk bij verschillende inkomensniveaus zijn.
In kolom b van label 7 is de belastingschuld voor elk van de tariefschijven aangegeven onder de tariefstructuur zoals die gold
in 1980 toegepast op het ruime inkomensbegrip. Het effect van
een proportioneel tarief van 28,6% toegepast op de brede
heffingsgrondslag is weergegeven in kolom c. In de kolommen d
en e wordt de absolute verandering in de belastingverplichting
aangegeven. In de kolommen f en g ten slotte is de procentuele
verandering vermeld.
Bij variant A (brede heffingsgrondslag; tariefstructuur 1980)
is een duidelijke daling van de belastingdruk waar te nemen voor
inkomensgroepen die ten hoogste onder het 40%-tarief vallen en
een stijging voor de categoric die onder het 50%-tarief of hoger
valt. Variant B (brede heffingsgrondslag; proportioneel tarief)
leidt tot heel andere effecten, hoewel ook hier de laagste-inkomensgroepen een belastingverlaging krijgen welke meer dan
50% bedraagt; hun marginaal tarief is 28%. In de tarieflijn van
29% tot 40% ontstaat een toename van het gemiddeld te betalen
belastingbedrag, terwijl daarboven weer een daling optreedt.
Beide varianten leiden tot veranderingen welke nauwelijks acceptabel zijn: in variant A treedt een substantiele verschuiving in
de belastingdruk op van de lage- naar de hoge-inkomensklassen,
terwijl in variant B de belastingdruk verschuift van de hogereinkomensklassen naar degenen die in de 26-50%-tariefschijven
vallen.
Het ligt voor de hand te veronderstellen dat een combinatie
van de twee varianten resulterend in een gematigd progressief tarief toegepast op een brede heffingsgrondslag zal leiden tot een
verbetering van de horizontale gelijkheid en een hogere economische efficiency, terwijl de progressie (verticale gelijkheid)
Tariefschijf
Gemiddeld
25%
45%
Variant I
Tariefschijf
0
17,5
21,5
Belastingbedrag
wetgeving 1980
(a)
bedrag
procentuele
(c)
26
29
1.015
201
2.905
485
32
40
50
59
64
67
70
72
11.125
5.942
4.592
3.318
2.106
1.588
1.705
2.952
11.115
5.986
5.049
3.703
0
+ 1
+ 10
2.295
1.712
+ 9
+ 8
1.820 “
2.910
+ 7
– 1
37.934
37.974
Totaal
a) Zie label 4, kolom c.
78
2.505
480
61
28
24
24
26
28
31
34
36
38
43
29
29
29
29
29
29
Variant III
bedrag
procentuele
-68
-61
-14
– 1
+ 12
bedrag
verandering
(d)
(e)
_
321
26
26
26
26
26
28
32
34
36
37
38
Variant II
verandering
(b)
29
29
29
29
29
29
29
29
29
29
29
Variant I in label 8 leidl lol een subslanliele belaslingverlaging
voor de laagste-inkomensgroepen en een belastingverhoging
voor de hogere-inkomensniveaus. De oorzaak daarvan ligl in de
toepassing van de 0%-tariefschijf en in hel feit dat 25% van de
verbreding van de heffingsgrondslag terecht komt bij de 8,25%
inkomensgenieters die een marginaal tarief van 50% of meer
hebben, waardoor hun belastbare som met 29% stijgl. Het blijkt
dal in de lariefgroepen waar de belastingdruk vermindert (of
met minder dan 1%-punt loeneeml), zich meer dan 90% van de
belaslingplichligen bevindl. Daarnaasl dalen de hoge marginale
larieven aanzienlijk zodal de negalieve effeclen daarvan (zie inleiding) ook afnemen. Ten slolle wordl hel hoogsle marginale
larief meer in overeenslemming gebrachl met hel larief van de
vennoolschapsbelasting, zodat de voorkeur voor de vennoolschapsvorm allhans op deze grond wordl verminderd.
De iweede varianl leidl tot een belastingverhoging van maximaal 8% in de 29-59%-tariefschijven (len opzichle van de situatie in 1980). In de lage-tariefgroepen ontstaat een relalief grole
daling van de belastingdruk, terwijl voor de hoogste 0,2% van
de inkomensgenieters een maximale verlaging van 10% optreedt. Variant II is derhalve minder progressief dan variant I.
Variant III is weer wal progressiever dan de iweede. In deze
varianl wordl de daling van de belastingdruk voor de laagste in-
24%
34%
26%
40%
20
21
24
29
32
38
44
50
55
66
19
23
26
29
33
39
44
49
53
59
slechts in geringe mate wordt aangetast. In label 8 is dit alternalief cijfermalig uitgewerkt.
III
44%
(c’)
0
76
(c)
0
18
18
a) Variant II. Inclusief f. 10.000-tariefschijf van 0% en een verbrede heffingsgrondslag.
Belastingtarief
Belastbare som
f. 0-f. 25.000
f. 25.000-f. 40.000
f. 0-f. 40.000
f. 40.000 en hoger
(b’)
0
26
(b)
0
6
8
20
25
29
32
34
35
37
39
41
44
21,5
26
29
32
40
50
59
64
67
70
72
Belasting in procenten
van de verbrede
heffingsgrondslag
(a1)
0
29
(a)
0
7
8
0
17,5
Tabel 8. Drie vereenvoudigde tariefstructuren toegepast op een
brede heffingsgrondslag en een OVo-tariefschijf van f . 10.000 a)
in mrd. gld.
Varianten
Belasting in procenten
van de belastbare som op
basis van wetgeving 1980
348
85
2.714
520
12.019
6.005
4.672
3.415
2.105
1.567
1.663
2.651
37.764
-66
-58
– 7
+ 7
+ 8
+ 1
+ 2
+ 3
0
_ i
– 2
-10
(0
_
335
82
2.610
500
11.557
5.774
4.651
3.571
2.259
1.704
1.827
2.950
37.820
procentuele
verandering
(g)
_
-67
-59
-10
+ 3
+ 4
– 3
+ I
+ 8
+ 7
+ 7
+ 7
0
komens gefinancierd door een tariefverhoging van maximaal
8% voor de 29%- en hogere tariefgroepen.
Uit kolom a van label 9 blijkt de mate van progressie die
voortvloeit uit een proportioned tarief (toegepast op de brede
heffingsgrondslag en inclusief de 0%-tariefschijf) indien gerelateerd aan de heffingsgrondslag 1980. Opmerkelijk is dat bij vergelijking van resp. kolom a met c en a’ met c’ blijkt dat het proportionele tarief toegepast op de brede heffingsgrondslag een
progressiever effect sorteert dan het geval is onder het in 1980
geldende regime (smalle heffingsgrondslag en progressief tarief). Dit impliceert dat niet alleen de tariefstructuur, maar ook
de heffingsgrondslag van fundamenteel belang is voor de mate
lagere marginale (top-)tarieven tot een toename van economische activiteiten leidt.
Het terugdringen van bepaalde voorzieningen en tegemoetkomingen zal vanzelfsprekend weerstand oproepen bij degenen die
er het meest van profiteren. Belangengroepen zullen zich verzetten. Welke kracht het sterkste is blijft uiteraard een open vraag.
Ook politici hebben zo hun belangen. Desalniettemin zullen bij
een werkloosheid van 17% en een traag groeiende economie
moeilijke beslissingen moeten worden genomen. Een daarvan
kan de verbreding van de heffingsgrondslag van de inkomstenbelasting zijn onder gelijktijdige verlaging van de marginale
tarieven.
van progressie.
Roger S. Smith
4. Conclusies
Een brede heffingsgrondslag leidt tot een gelijkere behandeling van verschillende inkomensvormen: de horizontale gelijkheid verbetert. Elk in het economische verkeer gerealiseerd voordeel dient belast te worden; alleen uitgaven verband houdend
met de verwerving van die voordelen mogen worden afgetrokken. Neutraliteit ten aanzien van investerings- en bestedingsbeslissingen wordt bevorderd en inefficienties worden verminderd. Het marktmechanisme werkt effectiever.
De statische analyse welke hiervoor gepresenteerd is kent
vanzelfsprekend een aantal zwakke punten. De substantiate ver-
breding van de heffingsgrondslag zal de economische subjecten
er toe brengen hun gedrag in een aantal opzichten te wijzigen
b.v. ten aanzien van de woonplaatskeuze (ten gevolge van afschaffing van het reiskostenforfait), de keuze tussen huren en
kopen, de aanwending van middelen (giften, studiekosten, medische uitgaven), inhouding van winsten, bei’nvloeding van investeringsbelissingen en verandering van spaarvorm (minder
ge’institutionaliseerd sparen). Al deze veranderingen be’invloeden op hun beurt het inkomen en de te betalen belasting. Toch
kan de belastingdruk tussen grote groepen belastingbetalers
door de aanpassingen grosso modo gelijk blijven, hoewel voor
een individuele belastingbetaler substantiate effecten kunnen
optreden. Het dynamische karakter van de economic kan er in
ieder geval toe leiden dat een meer neutraal belastingsysteem en
Appendix
Aantallen
belastingplichtigen
en
gemiddelde
belastbare
bedragen
Marginaal
tarief 1980
Aantal
belastingplichtigen
Gemiddeld belastbaar bedrag
(ingld.xl.OOO)aj
(x 1.000)
Wetgeving
1980
Verbrede grondslag met
0%-tariefschijf
(c)
0
0,9
2,2
7,8
(a)
(b)
0
17,5
1.132,5
0
1 .432,2
3,9
21,5
26
29
32
40
50
59
64
67
70
72
146,9
1.334,5
161,0
2.383,2
746,7
356,8
159,4
64,6
34,1
7,7
10,9
14,2
19,4
27,6
39,7
54,6
73,6
Alle schijven
a) Zietabel4.
25,5
93,9
122,0
19,1
235,6
12,4
19,4
30,9
46,7
67,6
95,4
128,7
177,0
361,6
7.996,5
16,1
16,6