Uitkering aan gemeente slaat neer bij woningeigenaren

ESB Openbare financiën

OPENBARE FINANCIËN

Uitkering aan
gemeente slaat neer bij
woningeigenaren
Uit een analyse van de effecten van een hervorming van de verdeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds blijkt dat
deze volledig is neergeslagen in woningprijzen. Doordat hun bezit meer waard werd is een hogere uitkering aan gemeenten dus
grotendeels terechtgekomen bij toenmalige woningeigenaren.
Huurders zonder huurbescherming en huizenkopers van na de
herverdeling – een groep die elk jaar groter wordt – profiteerden
niet. In gemeenten die een lagere uitkering kregen daalden de woningprijzen.

Maarten
Allers
Hoogleraar aan de
Rijksuniversiteit
Groningen en directeur van COELO
Wouter
Vermeulen
Wetenschappelijk
medewerker bij het
Centraal Planbureau en universitair
docent aan de
Vrije Universiteit
Amsterdam

H

et kost de ene gemeente meer geld om
een bepaald voorzieningenniveau aan
te bieden dan de andere. Het aantal
uitkeringsontvangers en schoolgaande
kinderen verschilt, en gemeenten met
een slappe bodem moeten de riolering vaker vervangen dan
gemeenten op zandgrond. Hiernaast verschilt de belastingcapaciteit van gemeente tot gemeente. Veel landen verevenen
dergelijke verschillen enigszins. Nederland doet dit via het
verdeelsysteem van de algemene uitkering uit het gemeentefonds, dat jaarlijks een slordige vijftien miljard euro over gemeenten verdeelt. Dit voorkomt dat inwoners van gemeenten
met ongunstige omstandigheden worden benadeeld. Tenminste, dat is het idee.

Kapitalisatie

In de literatuur is al geruime tijd geleden gewaarschuwd dat
verevening van voorzieningencapaciteit kan leiden tot aanpassingen van de woningprijzen (kapitalisatie) die de effec326

tiviteit van verevening ondergraven (Ladd en Yinger, 1994;
Wyckoff, 1995). Dat werkt zo: wanneer de gemeente Gaasterzijl vanaf een bepaald moment een hogere uitkering gaat
ontvangen van de rijksoverheid, dan kan die gemeente het
voorzieningen­ iveau verhogen of de belastingdruk verlagen.
n
Als dit inderdaad gebeurt wordt de gemeente aantrekkelijker
ten opzichte van andere gemeenten. Er zullen daarom meer
mensen in Gaasterzijl willen wonen. Dit drijft de woningprijzen binnen de gemeentegrenzen op, waardoor de aantrekkelijkheid van de gemeente weer afneemt. Er ontstaat een nieuw
evenwicht zodra de baten van het hogere voorzieningen­niveau
in Gaasterzijl worden gecompenseerd door de hogere prijs
van woningen daar. De gemeente is nu voor nieuwe inwoners
net zo aantrekkelijk als vóór de verhoging van de uitkering.
Het zijn dus vooral de mensen die een woning bezitten op het
moment dat de uitkering wordt verhoogd die profiteren– ook
als het extra geld bedoeld was om een gemeente met relatief
veel arme mensen in staat te stellen het voorzieningenniveau
op peil te houden.
De mate van kapitalisatie hangt af van de manier waarop
gemeenten hun uitkeringsgeld besteden, van de waarde die
burgers daaraan hechten en van de woningmarkt. Een gemeente wordt aantrekkelijker als gemeenten hun inkomsten
efficiënt besteden aan voorzieningen die door hun inwoners
op prijs worden gesteld. De grotere vraag naar woningen in
een dergelijke gemeente leidt vooral tot een hogere woningprijs als het aanbod van woningen niet navenant toeneemt.
Dat laatste is in Nederland het geval (Vermeulen en Rouwendal, 2007).
Bij een kapitalisatie van honderd procent stijgen woningwaarden met de volledige contante waarde van de verhoging van de uitkeringen. Wanneer gemeenten voorzieningen
leveren die hoger worden gewaardeerd dan zaken die burgers
zelf kunnen aanschaffen kan kapitalisatie hoger uitvallen dan
100 procent. Zo zegt de mate van kapitalisatie dus ook iets
over hoe mensen de voorzieningen waarderen waar gemeenten hun geld aan uitgeven.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 98 (4661) 31 mei 2013

Openbare financiën ESB

Relevantie

De Groot et al. (2010) laten zien dat verschillen in grond- en
woningprijzen voor een belangrijk deel afhangen van verschillen in de aanwezigheid van voorzieningen. Dit maakt het
aannemelijk dat een hogere uitkering aan bepaalde gemeenten tot hogere woningprijzen in die gemeenten leidt wanneer
het voorzieningenniveau daar omhoog gaat. Een dergelijk effect is onlangs inderdaad aangetoond voor Engeland (Hilber
et al., 2011). De vraag of dit in ons land ook speelt, is actueel
omdat het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan een herijking van het gemeentefonds werkt,
die tot een aangepaste verdeling zal leiden.
Onderzoek

Veranderingen in de algemene uitkering gaan vaak gepaard
met taakoverdrachten. In zulke gevallen ligt aanpassing van
de woningprijzen niet voor de hand, omdat het extra geld
voor de overgedragen taken aangewend zal worden. Om het
effect van veranderingen in de algemene uitkering bij een ongewijzigd takenpakket te achterhalen, is de invoering van het
nieuwe verdeelstelsel van de algemene uitkering conform de
nieuwe Financiële-verhoudingswet (Fvw) bestudeerd. Omdat deze wetswijziging het takenpakket van gemeenten ongemoeid liet, konden gemeenten een hogere algemene uitkering
gebruiken om het voorzieningenniveau te verhogen en eventueel de belasting te verlagen.
Het ging om een aanzienlijke herverdeling die in twee
fasen is ingevoerd, in 1997 en in 2001. In de eerste fase leverde de minst begunstigde gemeente, Haarlemmermeer, 264
euro per inwoner in, terwijl de meest begunstigde gemeente,
Appingedam, een voordeel genoot van 142 euro per inwoner.
In de tweede fase varieerde de herverdeling over gemeenten
van minus 136 tot plus 81 euro per inwoner. Gemeenten die
in 1997 een voordeel genoten konden in 2001 een nadeel
hebben of omgekeerd. In beide fasen werd de overgang bovendien in vijf jaarlijkse stappen uitgevoerd, om gemeenten
de gelegenheid te geven zich aan de nieuwe verdeling aan te
passen. De verandering van de algemene uitkering als gevolg
van de invoering van het nieuwe verdeelstelsel verliep dus niet
lineair over de tijd. Dit niet-lineaire verloop is benut om het
causale effect van de herverdeling te identificeren.
Als gevolg van de overgangsregelingen zijn de herverdeel­
effecten uitgesmeerd over de periode van 1997–2005 (Allers
en Vermeulen, 2013a). Het onderzoek richt zich daarom op
woningwaarden in de periode 1995–2010. Deze periode omvat een nulmeting en ook de vijf jaren na de invoering van het
nieuwe verdeelstelsel, zodat een eventuele vertraagde doorwerking in de huizenprijzen kan worden meegenomen.
Placebo

Om te voorkomen dat veranderingen in woningprijzen ten
onrechte aan veranderingen in de algemene uitkering worden toegeschreven, is nog een andere aanpassing onderzocht,
waarvan op voorhand geen kapitalisatie valt te verwachten.
Dit is de verhoging van de algemene uitkering ter bekostiging
van de onderwijshuisvesting. Onderwijshuisvesting werd in
1997 gedecentraliseerd. Vanaf dat jaar ontvangen gemeenten
een hogere algemene uitkering om de aan hen overgedragen
taak te bekostigen. Het gaat hier primair om een verschuiving
van de financieringsbron, niet om nieuwe middelen. Vandaar
Jaargang 98 (4661) 31 mei 2013

de verwachting dat deze uitkeringsverandering niet of minder sterk in de woningprijzen kapitaliseert dan veranderingen
door de Financiële-verhoudingswet.
Gegevens

Per gemeente per jaar is de verandering van de algemene uitkering die het gevolg is van de invoering van het nieuwe verdeelstelsel berekend aan de hand van de herverdeeleffecten
en de ten behoeve van een geleidelijke invoering gehanteerde
suppletie-uitkeringen. Daarnaast is per gemeente berekend
hoeveel de algemene uitkering steeg als gevolg van de decentralisatie van de onderwijshuisvesting.
De gemiddelde verkoopprijs van een woning is voor
afzonderlijke gemeenten voor alle jaren uit de onderzoeksperiode berekend op basis van transactiegegevens die ter beschikking zijn gesteld door de Nederlandse Vereniging van
Makelaars o.g. en vastgoeddeskundigen. Het NVM-bestand
bevat naast de verkoopprijs en de locatie tal van kenmerken
van de betrokken woningen. Door middel van een zogeheten
hedonische regressie, waarbij een prijs wordt vastgesteld op
basis van de eigenschappen van het onderliggende object, is
per gemeente en per jaar bepaald wat de verkoopwaarde was
van een woning met gemiddelde eigenschappen. Dit geeft de
waarde weer van de locatie in een bepaalde gemeente. Woningprijzen en uitkeringsbedragen zijn omgerekend naar
euro’s van 2010.
Econometrische analyse

Het onderzoek richt zich op de gevolgen van veranderingen
in de algemene uitkering voor de woningprijzen. Veranderingen van de woningprijzen beïnvloeden echter op hun beurt
weer de hoogte van de algemene uitkering. Bij regressieanalyse dienen de verklarende variabelen exogeen te zijn: zij mogen
de onderzoeksvariabele (hier: de woningprijs) beïnvloeden,
maar niet omgekeerd. Daarom worden instrumentele variabelen gehanteerd. In de eerste fase van de analyse wordt de
hoogte van de algemene uitkering aan gemeenten geschat op
basis van een regressie met als verklarende variabele de herverdeelbedragen. Die geschatte algemene uitkering is onafhankelijk van de woningprijzen, en kan dus in de tweede fase
worden gebruikt als verklarende variabele in een regressie van
woningprijzen.
In de regressievergelijking worden vaste effecten op gemeenteniveau, jaareffecten en gemeentespecifieke trends
opgenomen. Zo wordt respectievelijk gecorrigeerd voor onveranderlijke gemeentespecifieke kenmerken, voor gebeurtenissen die in alle gemeenten gelijktijdig plaatsvonden, zoals
conjuncturele schommelingen, en voor trendmatige lokale
ontwikkelingen in de woningprijzen. Deze strategie maakt
het opnemen van controlevariabelen overbodig. Bovendien
zijn echt exogene controlevariabelen moeilijk te vinden. In
het bijzonder kunnen sociaal-economische en demografische
kenmerken door de hervorming beïnvloed worden, waardoor
ze ongeschikt zijn als controlevariabelen.
In eerste instantie wordt ervan uitgegaan dat het twee
jaar duurt voordat een verandering in de algemene uitkering
doorwerkt in de woningprijzen. Ter controle zijn ook andere
termijnen onderzocht. Bovendien zijn diverse aanvullende gevoeligheidsanalyses uitgevoerd (Allers en Vermeulen, 2013b).
Geen van deze exercities leidde tot afwijkende resultaten.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

327

ESB Openbare financiën

Uitkomsten

Tabel 1 laat zien dat veranderingen in de algemene uitkering
als gevolg van de nieuwe Financiële-verhoudingswet inderdaad invloed uitoefenen op de woningprijzen. De kans dat dit
verband berust op toeval is zeer klein, zoals blijkt uit het hoge
significantieniveau. Het verband is bovendien sterk: wanneer
de algemene uitkering stijgt met één euro per inwoner, stijgt
de woningprijs gemiddeld met 78 euro.
De rechterkolom van tabel 1 laat zien dat de uitkeringsveranderingen als gevolg van de decentralisatie van de onderwijshuisvesting geen significante invloed hebben gehad op de
woningprijzen. Dit is conform de verwachting.
Figuur 1 geeft het geschatte effect op de huizenprijzen
per gemeente weer. Vooral in steden met relatief arme inwoners en in gemeenten in het noorden van het land zijn huizenprijzen gestegen door de herverdeling van de algemene
uitkering.

de contante waarde, per woning, van een extra uitkering van
één euro per inwoner. Daarbij wordt uitgegaan van een reële
rentevoet van drie procent, aangezien de reële variabele hypotheekrente en de reële rente op tienjarige staatsleningen in de
onderzochte periode gemiddeld tussen de twee en drie procent lagen. Daarnaast wordt uitgegaan van 2,3 personen per
woning, volgens CBS-gegevens het gemiddelde in de onderzochte periode. Op basis van deze uitgangspunten ligt de contante waarde van een extra uitkering van één euro per inwoner
op 77 euro. De kapitalisatiegraad is gelijk aan de gemiddelde
woningprijsstijging gedeeld door de contante waarde van de
hogere uitkering per inwoner, in procenten. Dit komt uit op
100 procent (78 / 77 × 100). De huizenprijzen stijgen dus
met het volledige bedrag van de (contante waarde van de) extra uitkering. Dit is in overeenstemming met wat Hilber et al.
(2011) vinden voor Engeland.
Profijt van de hervorming

Mate van kapitalisatie

De gemiddelde waardestijging van een woning per euro aan
extra uitkering (78 euro) wordt vervolgens vergeleken met

Geschatte effect op huizenprijzen van figuur 1
herverdelingen in 1997 en 2001, in euro’s¹

Effect uitkering aan gemeente op woningprijs¹
Nieuwe Financiëleverhoudingswet

Decentralisatie onderwijshuisvesting

Algemene uitkering per
inwoner jaar t–2 (in euro’s)

77,6***

–47

Standaardfout²

11,2

30

*** Significant op eenprocentsniveau
1
N = 6704, aantal gemeenten: 419.
² De berekende standaardfouten zijn robuust voor heteroskedasticiteit en voor correlatie tussen
waar­nemingen in verschillende jaren binnen dezelfde gemeente.

328

tabel 1

Of, en in hoeverre, inwoners van een gemeente voordeel ondervinden van een hogere uitkering hangt af van hun positie
op de woningmarkt. Tabel 2 geeft hiervan een overzicht.
In gemeenten waar de uitkering stijgt, profiteren eigenwoningbezitters van het hogere voorzieningenniveau. Als
zij naar een andere gemeente verhuizen, kunnen zij hun huis
duurder verkopen. Zij gaan erop vooruit. Maar mensen die
een huis kopen nadat de uitkering aan een gemeente is verhoogd, moeten meer voor hun huis betalen. Zij betalen zo
de volle prijs voor de extra voorzieningen, terwijl mensen die
vóór de uitkeringsverhoging al een huis in de gemeente bezaten de extra voorzieningen gratis kregen. Naarmate het langer
geleden is dat de gemeente een hogere uitkering ontving, zijn
er steeds meer woningeigenaren die er niet van profiteren.
Huurders van wie de huur meestijgt met de woningwaarde profiteren ook niet: het voordeel van het hogere voorzieningenniveau valt weg tegen de hogere huur. In de vrije sector
zijn het dus de verhuurders die profiteren. Als een verhuurder
de huur niet kan verhogen vanwege huurbescherming, dan
profiteert de huurder die al een contract had voor de herverdeling wel: deze huurder krijgt een hoger voorzieningenniveau, maar betaalt geen evenredig hogere huur. Mensen die
na de herverdeling een huurcontract sluiten, profiteren niet
wanneer het hogere voorzieningenniveau in de aanvangshuur
is verwerkt. Alleen als de huur bepaald wordt in een puntensysteem dat geen rekening houdt met het toegenomen voorzieningenniveau, profiteren ook nieuwe huurders.
Omdat het om een herverdeling gaat, zijn er ook gemeenten waarvoor de uitkering daalt. Die nadeelgemeenten
worden daardoor minder aantrekkelijk. Tegenover de waardestijging van woningen in voordeelgemeenten staat een
waardedaling van woningen in nadeelgemeenten. Eigenaren
van woningen in nadeelgemeenten gaan er dus op achteruit:
zij lijden kapitaalverlies.
Herverdeling van vermogen

Bij de herziening van de verdeling van de algemene uitkering
uit het gemeentefonds in 1997 en 2001 verschoof circa 370
miljoen euro van nadeelgemeenten naar voordeelgemeenten.
Per inwoner is dat ongeveer 48 euro. Bij een prijsstijging van
78 euro per euro aan uitkering suggereert dit dat de gemiddelde koopwoning in voordeelgemeenten 3400 euro duurder

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 98 (4661) 31 mei 2013

Openbare financiën ESB

werd, terwijl de gemiddelde koopwoning in nadeelgemeenten
evenveel in prijs daalde. In gemeenten met een bovengemiddeld voor- of nadeel zijn de veranderingen groter. Voor het
hele land gaat het globaal om een vermogensverschuiving
van 11 miljard euro. Een herverdeling van privévermogen
is geen (expliciet) doel van verevening van gemeentelijke
voorzieningencapaciteit. Of het wenselijk is, hangt ervan af
hoeveel waarde de samenleving hecht aan de vermogens van
huishoudens en verhuurders in voordeelgemeenten in vergelijking met de vermogens van huishoudens en verhuurders in
nadeelgemeenten.
Beleidsimplicaties

In Nederlandse beleidsstukken wordt als basis voor het vereveningsbeleid het streven genoemd om inwoners van verschillende gemeenten een vergelijkbaar voorzieningenniveau te bieden
bij een vergelijkbare belastingdruk (Allers, 2010). Verschillen
in belastingcapaciteit en in de kosten van voorzieningen moeten zo veel mogelijk worden verevend, uit rechtvaardigheidsoverwegingen. Dit streven komt door het optreden van kapitalisatie op het eerste gezicht niet in gevaar. Door verevening
kunnen gemeenten nog steeds vergelijkbare voorzieningen
aanbieden, bij een soortgelijke belastingdruk. Maar voor een
deel van de huishoudens in voordeelgemeenten, huurders
zonder huurbescherming en huishoudens die een huis kopen
nadat de gemeente een hogere uitkering heeft gekregen, gaan
de woonlasten wel omhoog (tabel 2). Deze groep huishoudens
wordt elk jaar groter. Zij krijgen wel een hoger gemeentelijk
voorzieningenniveau, maar kunnen zelf minder consumptieve
uitgaven doen, waardoor ze per saldo niets winnen bij de extra uitkering. Hierdoor boet het rechtvaardigheidsargument
aan overtuigingskracht in (Wyckoff, 1995). De onderzochte
hervorming kende bijvoorbeeld extra geld toe aan gemeenten
met een relatief ongunstige sociaal-economische samenstelling,
maar een groot deel van het profijt gaat naar de mensen die bij
de invoering een woning in deze gemeenten bezaten. Ondersteuning van die groep lijkt niet beoogd.
Een andere reden voor verevening, het tegengaan van
ondoelmatige migratie die wordt veroorzaakt doordat de
ene gemeente meer waar voor zijn belastinggeld kan leveren
dan de andere, wordt niet door kapitalisatie ondermijnd. Dit
is vooral relevant omdat veel gemeentelijk beleid een herverdelend karakter heeft; denk aan sociale voorzieningen,
maatschappelijke dienstverlening en volksgezondheid. Gemeenten met veel armen kunnen zich zonder verevening geen
goede voorzieningen veroorloven, of ze moeten de belastingdruk opvoeren. Dat maakt ze onaantrekkelijk. Uitstroom van
vooral de meer welvarende inwoners is het gevolg, waardoor
het probleem nog groter wordt. Verevening kan dit tegengaan. Het feit dat huizenprijzen stijgen in reactie op een hogere uitkering wijst erop dat dit beleid er inderdaad in slaagt
om zulke gemeenten weer aantrekkelijker te maken. Twee
andere mogelijke doelen van verevening zijn het dempen van
regionale schokken en het beter zichtbaar maken van de prestaties van lokale bestuurders (Allers, 2012).
Verevenen kan op verschillende manieren worden vormgegeven (Allers, 2010; Cappelen en Tungodden, 2007). De
beste vorm hangt af van het nagestreefde doel. Doordat het in
ons land meest genoemde voordeel van verevening – streven
naar gelijke voorzieningencapaciteit van gemeenten – door
Jaargang 98 (4661) 31 mei 2013

Voordeel van een toename van de algemene
uitkering, naar type inwoner

tabel 2

Reeds eigenaar of
huurder voor de
herverdeling

Eigenaar of huurder
geworden na de
herverdeling

Eigenaar/bewoner

+

0

Verhuurder
(geen huurbescherming)

+

0

Verhuurder
(wel huurbescherming)

0

0

Huurder
(geen huurbescherming)

0

0

Huurder
(wel huurbescherming)

+

0/+

het optreden van kapitalisatie aan overtuigingskracht inboet,
zou moeten worden bezien of het bestaande vereveningssysteem niet meer op de andere functies van verevening moet
worden gericht. Suboptimale verevening kan immers door kapitalisatie invloed hebben op de rentabiliteit van nieuwbouwprojecten en daarmee tot een verstoring van nieuwbouwbeslissingen en de locatiekeuze van huishoudens leiden.
Een laatste conclusie van dit onderzoek is dat extra geld
door gemeenten goed wordt besteed. Huizenkopers willen
immers meer betalen om in gemeenten te kunnen wonen die
extra geld te besteden hebben. Dit roept de vraag op of het
wel zinvol is dat de gemeentelijke belastingopbrengst aan een
maximum is gebonden.

Literatuur
Allers, M.A. (2010) Verevening conform het derde aspiratieniveau. Groningen: COELO.
Allers, M.A. (2012) Yardstick competition, fiscal disparities, and equalization. Economics Letters, 117(1), 4–6.
Allers, M.A. en W. Vermeulen (2013a) Kapitalisatie van de algemene uitkering uit het gemeentefonds in woningprijzen. Groningen: COELO.
Allers, M.A. en W. Vermeulen (2013b) Fiscal equalization and capitalization: evidence from a
policy reform. CPB Discussion Paper, 245.
Cappelen, A.W. en B. Tungodden (2007) Local autonomy and interregional equality. Social
Choice and Welfare, 28(3), 443–460.
Groot, H. de, G. Marlet, C. Teulings en W. Vermeulen (2010) Stad en land. Den Haag: CPB.
Hilber, C.A.L., T. Lyytikäinen en W. Vermeulen (2011) Capitalization of central government
grants into local house prices: panel data evidence from England. Regional Science and Urban
Economics, 41(4), 394–406.
Ladd, H.F. en J. Yinger (1994) The case for equalizing aid. National Tax Journal, 47(1), 211–224.
Vermeulen, W. en J. Rouwendal (2007) Housing supply in the Netherlands. CPB Discussion
Paper, 87.
Wyckoff, P.G. (1995) Capitalization, equalization, and intergovernmental aid. Public Finance
Quarterly, 23(4), 484–508.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

329