Trendmatig begrotingsbeleid
Deze week heeft de Studiegroep Begrotingsruimte advies uitgebracht over het te voeren begrotingsbeleid
na 1994. Het is het negende rapport, getiteld Naar
een trendmatig begrotingsbeleid. De studiegroep
schetst het perspectief dat er tegen het einde van de
huidige kabinetsperiode, na meer dan tien jaar – overigens succesvol – tijdpadbeleid, uitzicht komt op een
minder rigide en meer trendmatige benadering.
Uitgangspunt van deze benadering is dat de structurele doelstellingen voor het financieringstekort en
de lastendruk worden bereikt, zonder dat er tijdens
een kabinetsperiode voortdurend ad hoc-aanpassingen van uitgavenprogramma’s en belastingtarieven
noodzakelijk zijn. Dit wordt in het rapport nader uitgewerkt in een concrete systematiek.
Het eerste centrale element van deze systematiek
is de uitgavennorm. Op basis van de doelstellingen
voor het trendmatige financieringstekort en de beoogde vermindering van belasting- en premietarieven,
wordt een norm vastgesteld voor de reele uitgavengroei van de rijksbegroting en de sociale fondsen. Tijdens de kabinetsperiode wordt primair gekoerst op
het handhaven van deze uitgavennorm. Het tweede
centrale element is dat er tijdens de kabinetsperiode
niet wordt gekoerst op het handhaven van een plafond voor de collectieve-lastendruk, rnaar op het realiseren van een vooraf afgesproken saldo van fiscale
maatregelen en maatregelen gericht op verlaging van
de premiedruk. Het derde centrale element is dat fluctuaties van belastinginkomsten random de trendmatige ontwikkeling, uitzonderlijke omstandigheden daargelaten, niet tot compenserende maatregelen hoeven
te leiden.
Het advies luidt de uitgavennorm zo vast te stellen dat in de komende kabinetsperiode een trendmatig financieringstekort van het Rijk wordt bereikt van
1,75% van het bbp. Dit betekent dat, bovenop de daling van het financieringstekort die al wordt voorzien
in het behoedzame middellange-termijnscenario van
het CPB, een extra tekortreductie in de periode 19951998 wordt bepleit. Daarvoor zijn twee argumenten.
Ten eerste is een lager tekort noodzakelijk om de
groei van de staatsschuldquote om te buigen in een
dating en in het verlengde daarvan de druk van de
rentelasten op de begroting – en daarmee de ‘crowding out’ van andere uitgaven – te verminderen.
Een tweede argument voor een lager tekort vloeit
logischerwijs voort uit de aanbeveling om over te
gaan tot een trendmatig begrotingsbeleid in combinatie met de eisen die het Verdrag van Maastricht aan
het nationale begrotingsbeleid stelt. Voor een dergelijk beleid, waarbij tijdens de kabinetsperiode onder
invloed van belastingtegenvallers en -meevallers het
feitelijke financieringstekort mag fluctueren rondom
de beoogde trendwaarde, dient het trendmatige tekort ten minste onder het EMU-plafond te zijn gebracht. De ruimte voor een verantwoord trendmatig
beleid dient dus eerst te worden verdiend.
ESB 7-7-1993
Een wezenlijk element van de
voorgestelde systematiek is dat er
voor trendmatig beleid geen ruimte
is wanneer de overheidsfinancien
dreigen te ontsporen. Wordt het
vooraf bepaalde feitelijke tekortplafond tijdens de kabinetsperiode
overschreden, dan rest slechts een
methode, namelijk een ‘vangrailbeleid’ waarbij het feitelijke financieringstekort de norm is. Het
tekortplafond fungeert dus als een
waarborg tegen escalatie van het
tekort en de schuld. Dit is de les
die we hebben geleerd sinds het
begin van de jaren tachtig.
Degenen die na ruim tien jaar
HJ. Brouwer
van feitelijke tekortnormering buiten adem zijn geraakt van de onontkoombare noodzaak van frequente begrotingsaanpassingen, zullen in het advies aanknopingspunten zien voor een meer ontspannen
beleid in de komende kabinetsperiode. Een waarschuwing is hierbij op zijn plaats. Een trendmatig begrotingsbeleid is in de komende kabinetsperiode zeker niet synoniem met een gemakkelijk beleid. De
studiegroep schetst een begrotingssystematiek die
perspectief biedt op een bestendig begrotingsbeleid.
Het behoedzame scenario voor de middellange
termijn laat echter geen uitbundige economische
groeicijfers zien. Verbetering van de economische
prestaties van ons land zal voorts op veel terreinen
een uiterst terughoudend uitgavenbeleid vereisen.
Binnen de bovengeschetste contouren van het begrotingsbeleid verdienen uitgaven die de economische
structuur versterken prioriteit. Verder is er alle aanleiding om maatregelen te treffen die de collectievelastendruk op micro-niveau substantieel verlichten.
Dit is dringend noodzakelijk met het oog op onze
Europese en mondiale concurrentiepositie en het
gebrekkige functioneren van de arbeidsmarkt. Het
is dan onvermijdelijk dat de beschikbare ruimte voor
collectieve uitgaven onder druk komt te staan.
De studiegroep heeft met dit advies de contouren
aangegeven van een naar mijn oordeel verantwoord
trendmatig begrotingsbeleid. Binnen deze contouren
is er ruimte voor nadere politieke afwegingen omtrent het niveau en de samenstelling van de collectieve uitgaven en collectieve lasten. Hiermee is de uitdaging gesteld aan al diegenen die zich in de komende
tijd zullen buigen over de concrete invulling van het
begrotingsbeleid in de komende kabinetsperiode;
een beleid dat in menig opzicht van grote betekenis
is voor de wijze waarop de Nederlandse economic
op weg gaat naar de eenentwintigste eeuw.
De auteur is thesaurier-generaal van het Ministerie van Financien en in deze hoedanigheid voorzitter van de Studiegroep Begrotingsruimte.