Tekortreductie in de jaren negentig

Overheid

Tekortreductie in de jaren
negentig
De sluimerende discussie over de
staatsschuld en het begrotingstekort is
na de publikatie van de Miljoenennota
7989 weer hevig opgelaaid. De aanzet
hiertoe werd gegeven door E.J. Bomhoff, die in NRC Handelsblad onder de
titel ‘De schuldenmakers’ een alarmerend verhaal schreef over de explosieve groei van de staatsschuld onder de
kabinetten-Lubbers I en II1.
Zowel onder politici als onder economen heeft dit verhaal veel readies losgemaakt. Ookde eerste ondergetekende van dit artikel heeft een bijdrage tot
deze discussie willen leveren. Tijdens
de laatste algemene politieke en financiele beschouwingen in de Tweede Kamer werd door hem gepleit voor een terugkeer naar de gulden f inancieringsregel als leidraad voor het begrotingsbeleid. Tevens werd in dit pleidooi de mogelijkheid geopperd om het financiele
saneringsproces een steun in de rug te
geven met behulp van een wettelijke
verplichting tot tekortreductie. Vooral
deze laatste suggestie om een GrammRudman-achtige constructie in de Nederlandse begrotingspolitiek in te voeren stuitte op veel kritiek. In dit artikel
zullen wij op deze kritiek ingaan. Om
ons weerwoord in een breder kader te
plaatsen, zullen we echter eerst onze
standpunten weergeven in de meer algemene discussie over de betekenis
van de staatsschuld en het begrotingstekort.

voor een frontale botsing met wat hij
“het simplisme van Bomhoff” noemde.
Hij verweet Bomhoff een gebrek aan
aandacht voor de macro-economische
compensatie die wordt geboden door
de contractuele besparingen van de
particuliere sector. Omdatdie besparingen groter zijn dan het financieringstekort heeft Nederland, anders dan de
VS, een overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans. Ondanks
het financieringstekort ontwikkelt Nederland zich internationaal dus tot een
crediteurenland3.
Wij zijn het met De Vries eens dat
Bomhoff, ter wille van de presentatie,
het probleem van de staatsschuld te
weinig genuanceerd heeft benaderd.
Naar onze mening maakt echter ook De
Vries zich schuldig aan een zekere vereenvoudiging van de complexe werkelijkheid door zich te concentreren op
macro-economische grootheden. Dat
de staatsschuld op macro-economisch
niveau in zekere mate wordt gecompenseerd door de contractuele besparingen van de pensioenfondsen verhult
namelijk dat er op micro-economisch niveau allerlei verstoringen optreden.
Ten eerste vormen de genieters van
de pensioenvoorzieningen en de belastingbetalers die in de toekomst de
staatsschuld zullen moeten dragen niet
een en dezelfde groep. Natuurlijk, toekomstige gepensioneerden zullen over
nun aanvullende pensioeninkomsten
belasting gaan betalen. Het is echter
onwaarschijnlijk dat die financiele bijom zowel hun
De staatsschuld
______ drage voldoende zal zijn voorzieningen
beroep op de collectieve
als de schuldenlast te financieren4. Per
In zijn hierboven genoemde artikel saldo zullen er in de toekomst hogere
heeft Bomhoff het probleem van de lasten door de economisch actieve bestaatsschuld bewust met schokkende lastingbetaler moeten worden opgecijfers weergegeven. Hij vergeleek de bracht. Dat werkt demotiverend op de
staatsschuld met een onvrijwillige hy- werk- en investeringslust5.
potheek van / 60.000 per werkende,
Een tweede nadeel van de hoge
waarover maandelijks / 300 aan rente staatsschuld wordt ook door De Vries
moet worden betaald. De meeste politi- kort aangestipt. De gedachte achter het
ci die op het artikel van Bomhoff heb- kapitaaldekkingsstelsel, waarmee het
ben gereageerd stemden in grote lijnen aanvullende deel van onze pensioensin met diens vaststelling dat de omvang voorzieningen wordt betaald, is om nu
van de staatsschuld te groot is2. Onder te sparen, zodat in de toekomst kan
hen bevonden zich ook degenen die in worden geconsumeerd. Met deze behet verleden hadden gepleit voor een sparingen hadden toekomstige voorvertraging van het tempo van tekortre- zieningen kunnen worden opgebouwd
ductie. Alleen B. de Vries, die een goe- door ze voor produktieve investeringen
de discussie nooit uit de weg gaat, koos aan te wenden. Een groot deel van de

1166

besparingen is echter gebruikt voor de
financiering van de staatsschuld, waar
slechts in beperkte mate overheidsinvesteringen tegenover staan. Bovendien nemen de omvangrijke vermogens
van de pensioenfondsen niet weg dat
de rentelasten op de staatsschuld / 22 mrd. – nu groter zijn dan alle andere afzonderlijke begrotingshoofdstukken, Onderwijs en Wetenschappen uitgezonderd. De flexibiliteit van de rijksbegroting is daardoor ernstig aangetast. Ten slotte zij er op gewezen dat de
kapitaalaccumulatie door de pensioenfondsen een eindig proces is. Wanneer
de fondsen gaan ontsparen dient de
staatsschuld een beheersbare omvang
te hebben, wil de financiering daarvan
geen probleem worden.

Tekortreductie_________
Hoe er ook over de betekenis van de
staatsschuld wordt gedacht, men lijkt
het er over eens te zijn dat het begrotingstekort na 1990 verder omlaag
moet. Als mogelijke bovengrens noemt
Bomhoff de nominale groeivoet van de
economie. Zo lang het begrotingstekort
daaronder blijft zal de schuldquote afnemen, hetgeen op zichzelf genomen
een aantrekkelijke gedachte is. Het risico van een dergelijke norm is echter dat
zij kan aansporen tot het voeren van
een inflatoir beleid. Immers, hoe hoger
de inflatie, hoe hoger de nominale
groeivoet en hoe meer begrotingsruimte.
Kan men zo zijn vraagtekens zetten
bij Bomhoffstekortnorm, nog opmerkelijker is het dat in de meeste reacties op
zijn artikel zelfs niet aan een toekomstige tekortnorm werd gerefereerd! W.
Kok rept met geen woord over het wenselijke niveau van het begrotingstekort,
maar koppelt zijn steun aan het streven
naar tekortreductie wel aan bepaalde
voorwaarden:”(…) ik (wil) het structurele belang van verlaging van het finan1. NRC Handelsblad, 21 September 1988.
2. Zie de reacties van Ria Beckers, Maarten
Engwirda en Wim Kok in NRC Handelsblad
van 12 oktober 1988.

3. NRC Handelsblad, 19 oktober 1988.
4. Het tegengestelde wordt beweerd door
Aart de Vos volgens wie de staatsschuld
ruim gedekt wordt door de toekomstige belastingheffing op de aanvullende pensioenen. Naar zijn mening zal de staatsschuld,

ter compensatie van de aanwas van de pensioenvermogens, zelfs verder moeten stijgen tot 1,5 a 2 keer het nationaal inkomen.
In dit scenario zullen de rentelasten op de

staatsschuld op kunnen lopen tot meer dan

30% van de rijksuitgaven. Zie: A. de Vos,
Staatsschuld is geen probleem, NRC Handelsblad, 2 november 1988.

5. Zie ook de opmerkingen van prof. Pen
over wat hij de naTeve niet-lastentheorie
noemt, in Denken over de staatsschuld, in:
NCIV, Volkshuisvesting en financieringstekort, 1986, biz. 33-38.

cieringstekort alleen dan relativeren
wanneer de uitbreiding en versterking
van ons produktief vermogen in het gedingis”. M.Engwirdaconcludeertdathij
niet zo somber is over de mogelijkheden om het tekort na 1990 verder te verlagen, maar hij geeft niet aan tot welk
niveau.
De Vries laat zich evenmin uit over
de gewenste omvang van het begrotingstekort, maar hij heeft zich dan ook
niet overtuigd betoond door Bomhoffs
klaagzang over de ondraaglijke staatsschuld. Wel waarschuwt De Vries dat
een erg laag financieringstekort het
overschot op de Nederlandse lopende
rekening zal accentueren. Dit zou het
herstel van de huidige Internationale
betalingsbalansonevenwichtigheden
niet ten goede komen. De Vries is dan
ook van mening dat: “in feite ons spaaroverschot alleen op een verantwoorde
manier (kan) worden weggewerkt als
de vermindering van het financieringstekort van de overheid hand in hand
gaat met een stijging van de investeringsquote van het bedrijfsleven in ons
land”. In deze zin klinkt duidelijk de belangrijkste premisse van het structurele
begrotingsbeleid door, namelijk dat het
structurele begrotingssaldo moet zijn
afgestemd op het structurele spaarsaldo in de rest van de economie. Het verleden heeft aangetoond welke risico’s
in deze redeneertrant liggen opgesloten. Als de collectieve sector de particuliere sector in de verdrukking brengt,
zakt uiteindelijk het investeringspeil,
waardoor er ‘vanzelf spaaroverschotten ontstaan, waarmee de collectieve
sector een nieuwe expansiefase kan
voeden. Tot wat voor ellende zo’n vicieuze cirkel kan leiden, hebben we in de
jaren zeventig gezien. Op de korte termijn is het natuurlijk juist dat, zoals De
Vries opmerkt, inkrimping van de overheid niet automatisch tot expansie van
de marktsector hoeft te leiden. Op de
langere termijn is het bestaan van structurele spaaroverschotten echter onwaarschijnlijk6. Het zou dan ook te ver
gaan om tekortreductie afhankelijk te
maken van verhoging van de bedrijfsinvesteringen. Zolang het begrotingstekort nog zo hoog is, levert de overheid
al voldoende bijdrage aan de bestrijding
van ‘onderbesteding’.

De gulden financieringsregel
Het verminderde vertrouwen in een
macro-economische normering van het
begrotingsbeleid heeft geleid tot hernieuwde belangstelling voor meer bedrijfseconomisch georienteerde tekortnormen. In Nederland mag vooral de
gulden financieringsregel zich in een
hernieuwde belangstelling verheugen7.
J.J.C. Voorhoeve en de eerste onder-

ESB 7-12-1988

getekende hebben onlangs gepleit voor
herinvoering van deze tekortnorm.
Daar in dit tijdschrift al eerder over de
gulden financieringsregel is geschreven, kan hier met een aantal algemene
opmerkingen worden volstaan.
De gulden financieringsregel gaat uit
van het onderscheid tussen de gewone
dienst en de buitengewone dienst, ofte
wel het onderscheid tussen lopende uitgaven en investeringsuitgaven. Volgens deze regel is de overheid verplicht
haar lopende uitgaven volledig uit lopende inkomsten te financieren en mag
de staat slechts ter financiering van investeringen schulden aangaan. De bovengrens van het begrotingstekort
wordt dus gevormd door het niveau van
de overheidsinvesteringen, wat in de
praktijk overeenkomt met 2,0 a 2,5%
van het nationaal inkomen8. Deze norm
heeft als achterliggende gedachte dat
tegenover de toekomstige schuldenlast
toekomstige baten moeten staan. Een
principe dat zowel vanuit een economische, als vanuit een ethische invalshoek (niet consumeren ten koste van latere generaties) goed te verdedigen
valt.
De gulden financieringsregel heeft
als voordeel dat hij gemakkelijkdoor het
electoraat te begrijpen is. Dit is een
groot voordeel ten opzichte van het
structurele begrotingsbeleid, dat voor
de leek doorgaans onbegrijpelijk was.
Het begrotingsbeleid zal daardoor meer
onder druk van de publieke opinie komen te staan. Ten tijde van het structurele begrotingsbeleid werden budgettaire beslissingen genomen op basis
van een veronderstelde groei, die in
toenemende mate ging afwijken van de
gerealiseerde groei. Het begrotingsbeleid kreeg daardoor een steeds meer
surrealistisch karakter.
Een veelgenoemde zwakke plek van
de gulden financieringsregel is dat hij
een conjunctuurversterkende werking
kan hebben. Op verschillende plaatsen
is al de suggestie gedaan om de procyclische werking van de gulden financieringsregel te ondervangen door hem op
structurele grondslag in te voeren9. Zo
kan op de gewone dienst worden gestreefd naar evenwicht tussen de structurele ontvangsten en de structurele uitgaven, uitgaande van een voorzichtig
geraamde trendmatige groei. Bij een
neergaande conjunctuur en tegenvallende belastingopbrengsten kan dan
een tekort ontstaan en in geval van een
opgaande conjunctuurgolf een overschot. Het risico bestaat echter dat een
dergelijke structurele norm, net als in
het verleden, niet symmetrisch zal worden toegepast. Er zal dan een cumulatie van tekorten ontstaan, in plaats van
een periodieke afwisseling van tekorten
en overschotten. Mocht desondanks tot
herinvoering van een structurele norm
worden besloten (waar wij zeer huive-

rig tegenover staan), dan is het raadzaam deze norm aan strakke bepalingen te onderwerpen.

Een wettelijke tekortnorm
Rest de vraag langs welke weg het
begrotingstekort in de jaren negentig tot
een houdbaar niveau moet worden teruggebracht. Er kan, zoals in de afgelopen zes jaar, een strak tijdpad voor de
reductie voor het financieringstekort bewandeld worden. Er kan ook een minder strikt uitgezette route worden gevolgd, die meebuigt met de economische conjunctuur.
De eerste ondergetekende heeft tijdens de algemene politieke en financiele beschouwingen gepleit voor de eerste optie en heeft bovendien geopperd
om een wettelijke verplichting tot vermindering van het begrotingstekort te
introduceren, analoog aan de GrammRudmanwet in de Verenigde Staten.
Een regeringscoalitie zou dan niet alleen materieel gebonden zijn aan de inhoud van het regeerakkoord, maar ook
formeel aan een wettelijke verplichting
tot tekortreductie. Indien regering en
parlement geen overeenstemming bereiken over noodzakelijke tekortbeperkende maatregelen, zullen deze door
de wet worden afgedwongen. Een dergelijke wet zou bij voorbeeld via de
kaasschaafmethode ‘automatisch’ tot
proportionele bezuinigingen op alle begrotingshoofdstukken leiden. Omdat
een dergelijk bot middel bijzonder onplezierig is, zou het een aansporing
kunnen vormen tot het tijdig bereiken
van verantwoorde budgettaire compromissen. Overigens zouden bepaalde
begrotingsposten van het ‘kaasschaafregime’ moeten worden gevrijwaard,
omdat bepaalde open-einderegelingen
niet kunnen worden dichtgeschroeid
zonder beginselen van gelijke behandeling met voeten te treden.
Velen zullen zich afvragen waarom
dit voorstel tot verzwaring van het budgettaire proces is gedaan, juist nu er
vooruitgang is geboekt met de sanering
van de overheidsfinancien. Ons ant6. Zie: dr. C.G.M. Sterks, De aanvaardbare
omvang van het structurele tekort, ESB, 9
november 1988, biz. 1064-1066.
7. Zie onder andere drs. H.J. Woltjer, De gul-

den financieringsregel: een bruikbaar alternatief?, ESB, 14 januari 1987; prof. mr. C.A.

de Kam e.a., Rationeler en beter beheer,
ESB, 12oktober1988.

8. Een goed bij de gulden financieringsregel
passende definitie van het begrotingstekort
is het vorderingentekort (financieringstekort
minus netto-kredietverlening). Het corresponderende financieringstekort zou onge-

veer 0,5% van het nationaal inkomen hoger
zijn.

9. Zie bij voorbeeld drs. J. de Haan en dr.
C.G.M. Sterks, De noodzaak van normen,
Den Haag, 1987.

1167

woord op deze vraag luidt dat, nu de crisissfeer rond de overheidsf inancien wat
wegebt, de verleiding toe zal nemen om
de budgettaire teugels weer te laten vieren. Wanneergekozen kan worden tussen uitgavenverhoging, lastenverlichting of tekortreductie is het niet moeilijk
te raden welke van deze financiele opties het meest kwetsbaar zal zijn. Immers, zowel uitgavenverhoging als lastenverlichting dragen direct bij tot bevrediging van maatschappelijke behoeften. Politiek gesproken is het bestemmen van financiele ruimte voor
deze doelstellingen dan ook veruit het
aantrekkelijkst.
Een wettelijke verplichting tot tekortreductie zou in zulke omstandigheden
twee functies hebben. Ten eerste vormt
zij een mechanisme dat de volksvertegenwoordiging en de regering dwingt
een van tevoren uitgestippelde budgettaire route daadwerkelijk te volgen. De
politieke drempel voor het afwentelen
van financiele problemen op de toekomst wordt hierdoor vergroot. Ten
tweede zou een wettelijke verplichting
een duidelijk bewijs vormen dat politiek
Den Haag ernst maakt met een verdere reductie van hettekort. Voor het economisch klimaat in ons land zou dit een
belangrijk positief signaal zijn.

Kritiek_______________
Het voorstel tot invoering van een
wettelijke verplichting voor tekortreductie heeft veel kritiek ontmoet. Deze kritiek betrof enerzijds de macro-economische implicaties en anderzijds de bestuurlijk-politieke aspecten van een
wettelijke tekortreductie. Om met het
eerste punt van kritiek te beginnen: zowel door D.B.J. Schouten als door Bomhoff wordt gewezen op de procyclische
werking van een tekortnorm. Deze werking zou vanuit het oogpunt van conjunctuurpolitiekbezwaarlijkzijn10. Deze
kritiek is deels terecht. Een wettelijke
verplichting tot tekortreductie kan inderdaad een procyclische uitwerking hebben. In dit opzicht verschilt zo’n wet
echter niet wezenlijk van het begrotingsbeleid dat sinds 1982 feitelijk is gevoerd. Toentertijd is heel bewust voor
een feitelijke tekortnorm gekozen, omdat er geen enkele ruimte meer was
voor het voeren van een conjunctuurbeleid. Na 20 jaar van conjunctuurbeleid
waren de overheidsfinancien zo ernstig
ontspoord dat in een diepe recessie
voor een beleid van tekortreductie
moest worden gekozen. Dat dit beleid
succesvol is geweest, kan niet worden
ontkend. Het tekort liep aanzienlijk terug, terwijl het groeitempo van de economietoenam.
Bovendien zijn wij van mening dat
het begrotingstekort nog flink omlaag

1168

moet voor er weer aan het voeren van
een conjunctuurbeleid kan worden gedacht. Pas wanneer het begrotingstekort op een houdbaar niveau is aangeland kan weer meer rekening met de
conjunctuur worden gehouden, en dan
nog met de grootst mogelijke voorzichtigheid.
Er is ook kritiek geleverd op de bestuurlijk-politieke aspecten van een
wettelijke verplichting tot tekortreductie.
Volgens Bomhoff zou zo’n wet leiden tot
paniekreacties van de overheid:
“Steeds als het tekort iets afwijkt van de
norm, krijg je extra bezuinigingen. Dat
hebben we bij het eerste kabinet-Lubbers gezien”. Een voor de hand liggend
antwoord op deze kritiek is dat er tijdens
het eerste kabinet-Lubbers ook wel reden was om bij elke overschrijding in
het geweer te komen. Was dat niet gebeurd, dan was er nu nog sprake geweest van begrotingstekorten van rond
de 10% van het nationaal inkomen. Ten
tweede is er een groot verschil tussen
het budgettaire beeld tijdens het eerste
kabinet-Lubbers en de huidige stand
van de overheidsfinancien. In de periode 1982-1986 kenden de collectieve
uitgaven nog zeer sterke, autonome
groeitendensen, die telkens weer tot tegenvallers leidden. Erzijn aanwijzingen
dat deze groeitendensen aanmerkelijk
zijn beknot. De meerjarencijfers laten
zien dat de rijksuitgaven in het begin
van de jaren negentig in procenten van
het nationaal inkomen zullen dalen. Als
bovendien nog bedacht wordt dat de
aardgasbaten zich nu waarschijnlijk
dichtbij hun dieptepunt bevinden, dan
kunnen we concluderen dat bij handhaving van de discipline verdere tekortreductie langs een strak tijdpad niet tot
‘paniekreacties’ zal behoeven te leiden.
Overigens is het vreemd dat Bomhoffs
alarmerende verhaal over de staatsschuld wordt gevolgd door de opmerking dat de politiek te veel op het begrotingstekort gefixeerd is.
In NRC Handelsblad wordt door J.
Toirkens een meer fundamentele vraag
aan de orde gesteld11. Zij ziet aan de
ene kant wel voldoende redenen om
politici via een wettelijke verplichting tot
budgettaire discipline te dwingen, maar
zij gelooft niet in de effectiviteit van zo’n
maatregel. In de politiek moeten zoveel
belangen tegen elkaar worden afgewogen, dat in de regel de financiele discipline op de offertafel eindigt. Toirkens
verwacht niet dat met een wettelijke regeling de politici een andere houding
kan worden afgedwongen. Zij wijst
daarbij onder andere op de gebrekkige
wijze waarop de Gramm-Rudmanwet
tot nu toe heeft gefunctioneerd. Ook
wijst zij op de vele mogelijkheden tot financiele manipulatie om een gunstiger
budgettair beeld te scheppen. Een wettelijke verplichting tot tekortreductie zou
dit eerder stimuleren dan ontmoedigen.

In het algemeen is het inderdaad
waar dat de effectiveit van een wet in
grote mate afhankelijk is van de bereidheid van de doelgroep bm zich aan de
gestelde regels te houden. Dat geldt
voor de wet op de maximumsnelheid,
de belastingwetten, en zeker ook voor
een wettelijke verplichting tot tekortreductie. Tegen politieke kwade wil is
geen enkele wet of norm bestand. Een
wettelijke verplichting zal echter het
overtreden van een norm tot een zware (en publicitair onaangename) procedure maken. Het lijkt ons bovendien dat
Toirkens een wel erg somber beeld
schetst van de begrotingsmoraal in politiek Den Haag. Toegegeven, de overschrijdingen zijn nog steeds te hoog,
maar in procenten van de totale rijksuitgaven zijn ze sterk verminderd. Voor
het eerst in decennia nemen de collectieve uitgaven af, niet alleen in procenten van het nationaal inkomen, maar
ook in absolute getallen. Dat is niet alleen maar het gevolg van meevallende
economische groei, maar ook van een
verbetering van de financiele discipline.
Kortom, wij zijn het niet met Toirkens
eens dat het politieke vlees in Nederland zo zwak is dat deze techniek tot tekortreductie bij voorbaat kansloos is.

Conclusie
De kritiek op een wettelijke verplichting tot tekortreductie heeft ons niet overtuigd. Toegegeven, zo’n verplichting kan
procyclisch zijn, maar de tijd waarin we
weer aan een conjunctuurbeleid kunnen
gaan denken ligt nog even voor ons. We
zijn ervan overtuigd dat budgettaire paniekreacties te vermijden zijn, mits de financiele discipline verder versterkt
wordt. Wij geloven niet dat een wettelijke
verplichting tot tekortreductie om bestuurlijk-politieke redenen bij voorbaat
kansloos is, tenzij de hier en daar geuite
scepsis een verpakking is van politieke
onwil tot verdere sanering. Vooralsnog
gaan we daar echter niet van uit. Met de
invoering van een wet tot tekortreductie
kan het parlement voorkomen dat de
herwonnen budgettaire discipline het
slachtoffer wordt van haar eigen succes.

Frank de Grave
Hans Hoogervorst
De auteurs zijn financieel woordvoerder,
respectievelijk beleidsmedewerker financier! van de VVD-fractie in de Tweede Kamer. Zij danken mr. drs. S.E. Baron van Tuyll
van Serooskerke, prof. dr. mr. C.A. de Kam
en dr. C.G.M. Sterks voor hun commentaar
op een eerdere versie van dit artikel.
10. Zie: Idee VVD reductie tekort oogst weinig bijval economen, NRC Handelsblad, 13
oktober 1988.
11. Zie: Politici zijn niet met een wet te vangen, NRC Handelsblad, 16 oktober 1988.