Stroomlijnen
Van meet af aan is de vermindering van het financieringstekort
de belangrijkste gekwantificeerde beleidsdoelstelling van het
kabinet-Lubbers geweest. Maar onlangs is met het oog op de naderende verkiezingen de koers verlegd en is besloten voorrang te
geven aan koopkrachtverbetering voor de burgers. Daarmee
hoopt men voldoende stemmen te behalen om de coalitie voort te
kunnen zetten. Als dat lukt, kan in een volgende kabinetsperiode
het beleid onverminderd op verdere reductie van het financieringstekort worden gericht. Want men is er wel van overtuigd dat
de sanering van de openbare financier! bij een financieringstekort
van 8% van het nationale inkomen nog niet is voltooid. Bij een
dergelijke omvang van het tekort blijven de rentelasten op de
staatsschuld immers nog veel te snel groeien. En dat leidt tot verdringing van nuttiger overheidsuitgaven of verhoging van belastingen. Er is niemand die dat wil. Daarom moet het tekort verder omlaag.
Maar zoals ik eerder heb uiteengezet, zal het voor een volgend
kabinet niet meevallen om nog begrotingsposten te vinden waarop voldoende kan worden bezuinigd om het financieringstekort
tot een aanvaardbare omvang terug te brengen 1). De sociale uitkeringen en de salarissen van ambtenaren en trendvolgers zijn al
uitgebeend. De subsidies die door het rijk en de lagere overheden
aan de burgers worden verstrekt zijn al beperkt. De middelen die
voor allerlei voorzieningen beschikbaar zijn, zijn al gereduceerd.
Als een van de weinige mogelijkheden om nog bezuinigingen te
realiseren noemde ik een systematische doorlichting van het
ambtelijke apparaat en de departementale organisatie. Want
,,Den Haag” zelf is er in de afgelopen jaren aardig in geslaagd de
bezuinigingsdans te ontspringen. Terwijl overal moest worden
beknibbeld en beknot, breidde het aantal ambtenaren in rijkdienst zich uit. Terwijl de uitvoerende instanties het met steeds
minder mensen en middelen moesten doen, groeiden de beheersen planningsafdeling op de departementen. Minder overheidstaken en minder dienstverlening aan de burgers gingen niet met
minder maar juist met meer bureaucratic gepaard. De stroomlijning van de publieke sector was een operatic die zich vooral buiten Den Haag voltrok.
Dat ,,Den Haag” grotendeels buiten schot bleef, is voor een
deel te verklaren. Juist in financieel moeilijke tijden komen er
steeds meer problemen op de overheid af die om een oplossing
vragen. Daarover moet informatie worden vergaard en oordeelsvorming plaatsvinden. Er moet worden overlegd en onderhandeld met maatschappelijke organisaties. En omdat bijna elk probleem verschillende kanten heeft, dient er afstemming met andere departementen plaats te vinden. De beleidsvoorbereiding vergt
geweldig veel tijd en arbeidskracht. De besluitvorming moet
zorgvuldig geschieden. Daarom is het best te begrijpen dat men
aandringt op versterking van het eigen dienstonderdeel. Maar in
elke grote organisatie worden er ook werkzaamheden verricht die
niet direct bijdragen tot het goed vervullen van de eigenlijke taken: er is overleg omwille van het overleg; er is onderzoek dat
niets nieuws toevoegt aan reeds eerder verricht onderzoek; er is
controle van de controle. Soms dienen deze activiteiten slechts
om verantwoordelijkheden te ontlopen of moeilijke beslissingen
te vermijden. En er zijn meestal weinig of geen prikkels om dergelijke praktijken te beeindigen en om procedures die niet langer
doelmatig zijn af te schaffen. Daarom is het nodig van tijd tot
tijd de hele organisatie grondig door te lichten.
Natuurlijk is het probleem van de overbodige bureaucratie niet
nieuw. Het is al vele malen beschreven en onderzocht en er zijn
allerlei aanbevelingen gedaan om de rijksdienst te reorganiseren
2). Het kabinet-Lubbers is begonnen met een serie ,,grote operaties” om de overheidsorganisatie te Stroomlijnen: de heroverwegingen, de deregulering, de privatisering, de decentralisatie en de
– 2%-operatie. Bovendien zijn er allerlei kleinere initiatieven genomen om het functioneren van de rijksdienst te verbeteren, zoals beperking van het aantal externe adviesorganen, afschaffing
van allerlei interdepartementale commissies, bevordering van de
mobiliteit van ambtenaren, versterking van het ambtelijke management en vergroting van de autonomie van ambtenaren binnen
dienstonderdelen (zelfbeheer). Maar de meeste van deze activiteiten vinden nogal ongestructureerd plaats. Mede daarom is de effectiviteit ervan beperkt. Zoals een hoge ambtenaar het uitdruk-
ESB 24-7-1985
te: al die verschillende operaties schieten als ongeleide projectielen door de organisatie heen en zaaien alleen maar onrust en
verwarring.
Een meer systematische aanpak is nodig. Dat is ook de mening
van de regeringscommissaris voor de reorganisatie van de rijksdienst, mr. H.D. Tjeenk Willink. In zijn Jaarbericht 1984 heeft
hij gepleit voor een systematische doorlichting van de overheidsorganisatie 3). Op basis daarvan kunnen werkzaamheden die niet
echt noodzakelijk zijn worden beeindigd. Een methode om de
overbodige ,,overhead” te lokaliseren is de z.g. ..overhead value
analysis”. Deze methode is door McKinsey ontwikkeld als middel om de kosten van de ,,overhead” binnen een organisatie onder controle te brengen. Het gaat er daarbij om inzicht te krijgen
in de concrete werkzaamheden die afdelingen verrichten binnen
het kader van hun algemene taakomschrijving. Aan de hand
hiervan worden binnen elke afdeling zelf varianten ontwikkeld
om het functioneren te verbeteren en de kosten te verminderen.
Deze varianten worden door de topleiding van de organisatie beoordeeld en er wordt een keuze uit gedaan. De gekozen varianten
worden vervolgens geeffectueerd. Dergelijke ,.overhead value
analyses” vinden reeds lange tijd toepassing bij onder meer Philips. Daar zijn tot nu toe zo’n twintig projecten voltooid waarbij
ca. 30.000 medewerkers betrokken waren. De besparingen die
worden gerealiseerd liggen doorgaans tussen de 10 en 20°7o, met
uitschieters naar 0 en 40% 4). Maar belangrijk is dat het niet alleen gaat om directe kostenbesparingen. Veelal ontstaat er bij de
betrokkenen ook een sterk verbeterd inzicht in de eigen organisatie en een betere motivatie omdat al lang bestaande knelpunten
worden opgelost.
Er is geen reden om aan te nemen dat de,,overhead value analysis” bij de rijksoverheid niet succesvol zou kunnen zijn. Maar
wel wijst Tjeenk Willink er terecht op dat er dan aan een aantal
voorwaarden moet zijn voldaan. Zo moet het duidelijk zijn dat
het niet in de eerste plaats gaat om nieuwe en extra bezuinigingen,
maar om het verbeteren van het functioneren van de organisatie
door het beeindigen van overbodige werkzaamheden; daardoor
ontstaat tevens ruimte om nieuwe noodzakelijke taken aan te
pakken. In de tweede plaats is een goed overleg met vakbonden
en dienstcommissies noodzakelijk, waarbij duidelijk wordt dat
gedwongen ontslagen zoveel mogelijk zullen worden vermeden
(ook bij Philips zijn er geen gedwongen ontslagen gevallen). In de
derde plaats moet een groots opgezette doorlichting van de
..overhead” daadwerkelijk door de ministers en de ministerraad
worden gesteund. De operatie moet politiek gewicht en blijvende
politieke steun krijgen. De beste garantie hiervoor vormen afspraken in het regeerakkoord.
Overal in de samenleving wordt gevraagd om meer slagvaardigheid en flexibiliteit om op veranderende omstandigheden in te
spelen. Ook binnen het overheidsapparaat is sprake van een toenemende veranderingsbereidheid en leeft de wens om tot verbetering van de organisatie en vermindering van de bureaucratie te
komen. Dat is ook nodig als de overheid zich zelf bij belangrijke
ontwikkelingen niet steeds meer buiten spel wil plaatsen. Daarom zouden een grootscheepse doorlichting van de overheidsorganisatie en een vermindering van de overbodige ,,overhead” in
de volgende kabinetsperiode hun beslag moeten krijgen. Dit
komt de kwaliteit van de besluitvorming en het functioneren van
de parlementaire democratic ten goede. Dat is zeker zo belangrijk als het verminderen van het financieringstekort.
L. van der Geest
1) L. van der Geest, Het aanvaardbare financieringstekort, ESB, 29
mei 1985.
2) Zie o.m. de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, Elk kent de
loan, die derwaart gaat, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Den
Haag, 1980.
3) Regeringscommissaris reorganisatie rijksdienst, Jaarbericht
1984, Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1984.
4) Zie ir. F.F.D. Cochius, Overhead value analyses bij Philips,
Croat vademecum voor bezuiniging en besparing, aflevering 6, nr.
24.2, Uitgeverij De Toorts, Haarlem/Van der Wolk Publikaties, Laren, 1985.
725