Stadsvernieuwing en bedrijvigheid
in stadsvernieuwingsgebieden
E. C. R. M. KEIJSER» — DRS. J. J. VERSCHOOR**
De Stadsvernieuwing stelt hoge eisen aan het planvermogen van gemeentebesturen. Met is uiterst
moeilijk de problemen van oude stadswijken op te lessen en tegelijkertijd de kenmerkende
verscheidenheid aan activiteiten te handhaven. In dit artikel wordt het stadsvernieuwingsbeleid
besproken voor zover dat betrekking heeft op het bedrijfsleven. De auteurs zijn van oordeel dat de
huidige rijksregelingen de verbanning van bedrijvigheid uit de stadsvernieuwingsgebieden in de hand
werken en daarmee de verschraling van de stedelijke structuur. Zij bepleiten o.a. vervanging van de
Beschikking Geldelijke Steun Stadsvernieuwing (de z.g. interim saldoregeling) door een
subsidieregeling die niet a priori uitgaat van bedrijfsverplaatsing en onttrekking van de ruimte aan
een bedrijfsbestemming.
Inieiding
Interim saldoregeling
Stadsvernieuwing is een ge’integreerd proces, zoals uit de
defmitie in het ontwerp van Wet op de Stadsvernieuwing moge blijken: ,,stadsvernieuwing is de stelselmatige inspanning
zowel op stedebouwkundig als op sociaal, economisch,
cultureel en milieu-hygienisch gebied, gericht op behoud,
herstel, verbetering, herindeling of sanering van stadskernen
en daarbij aansluitende stedelijke gebieden, alsmede van
andere door dichte bebouwing gekenmerkte centra van
maatschappelijk leven”. Deze inspanningen hebben ten doel
een stedelijk klimaat te bevorderen, waarin het wonen, het
werken, het verkeer en de overige aspecten die bijdragen tot
een goed welzijnsniveau, tot hun recht komen. Een logisch
gevolg is dat er voor de Stadsvernieuwing een beleidsmatige
herorientatie plaatsvindt op de reeds aanwezige activiteiten in
een gebied. Dit vindt zijn weerslag in verbeteringsplannen en
bestemmingsplannen (straks beide vervat in een ,,stadsvernieuwingsplan” indien de ontwerp-Wet op de Stadsvernieuwing door het parlement wordt aanvaard).
Stadsvernieuwing is dus niet alleen gericht op herstel en
behoud van de stedelijke vormgeving. Stadsvernieuwing
zou ook een middel moeten zijn om impulsen te geven aan
economische bedrijvigheid en om te komen tot herstructurering van economische activiteiten in de binnenstad, ware
het niet dat de beschikbare fmanciele regelingen van het rijk
op het gebied van de Stadsvernieuwing deze mogelijkheden
frustreren en het accent eenzijdig leggen op het wonen.
Stadsvernieuwing blijkt in de praktijk een instrument om
bedrijvigheid waar nodig te saneren. Als gevolg daarvan is
er geen sprake van een evenwichtige beleidsmatige herorientatie op aanwezige activiteiten.
In dit artikel zal deze stelling worden onderbouwd. Wij
gaan in op de effecten van de fmanciele regelingen van
voornamelijk het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) in het kader van de Beschikking
Geldelijke Steun Stadsvernieuwing 1977 (de zogenaamde interim saldoregeling (ISR), alsmede van de Bijdrageregeling
Reconstructie- en Saneringsplannen (de zogenaamde 80%regeling) en van de Selectieve Investeringsregeling (SI R) op de
stedelijke structuur en de werkfunctie in de stadsvernieuwingsgebieden 1). In het bijzonder wordt aandacht besteed aande
(onzekere) gevolgen van deze regelingen voor het bedrijfsleven.
In het kader van de interim saldoregeling kunnen de
gemeenten in de door de minister van VRO aangewezen
stadsvernieuwingsgebieden particuliere bedrijfspanden en
-terreinen aankopen. In de regel worden op basis van de ISR
met name bedrijven verplaatst die het woonmilieu verstoren.
Daarbij kan gedacht worden aan milieuhygienische factoren
(gevaar, lozing en zintuiglijke hinder) en aan ruimtelijke
factoren (situering of omvang van het ruimtebeslag van een
bedrijf, verkeersaantrekking en oneigenlijk gebruik van de
openbare weg t.b.v. opslag of stalling). Daarnaast kan
worden gedacht aan stedebouwkundige redenen.
De aankoopkosten worden in principe volledig door het
rijk vergoed. De volgende stap is dat de vrijkomende grond
(na sloop van het bedrijfspand) wordt aangewend ten behoeve
van de volkshuisvesting, sociaal-culturele voorzieningen of
groenvoorzieningen (niet-bedrijfsfuncties). Het uitgangspunt
voor de ISR-subsidie is immers dat de bestemming vande betreffende gronden wordt veranderd in een andere dan voor bedrijven. .Het gevolg hiervan is dat de door de gemeenten aangekochte bedrijfspanden niet meer kunnen worden gebruikt
voor het huisvesten van bedrijven die niet hinderlijk zijn en
zich goed verhouden tot het wonen. Er kan derhalve geen
,,doorstromings”-beleid voor bedrijven gevoerd worden.
Hoewel de gemeenten geen taak hebben voor de huisvesting van bedrijven die past in een wettelijke kader (zoals zij die
wel hebben bij de volkshuisvesting) of voor de economische
ontwikkeling in het algemeen, hebben wij op dit terrein ons
[ESB 26-8-1981
* Werkzaam bij de gemeente Leiden op de afdeling Economische
Aangelegenheden en Bedrijven.
** Tot voor kort werkzaam bij de gemeente Leiden, afdeling
Economische Aangelegenheden en Bedrijven en thans werkzaam bij
de Provinciate Planologische Dienst van de provincie Zuid-Holland.
Het artikel is geschreven op persoonlijke titel.
1) In dit artikel zal niet afzonderlijk worden ingegaan op de Bijdrageregeling Reconstructie- en Saneringsplannen (80%-regeling), omdat
deze regeling wat betreft de in dit artikel beschreven gevolgen voor de
Stadsvernieuwing en het gemeentelijk beleid, vergelijkbaar is met
de interim saldoregeling (100%-regeling).
819
inziens wel een eigen verantwoordelijkheid. Deze verant-
woordelijkheid kunnen gemeenten echter moeilijk waarmaken gezien de huidige systematiek van de interim saldoregeling.
stadsvernieuwingsgebieden sprake is van een teveel aan
winkels (overbewinkeling) en er juist een tekort is aan
mogelijkheden voor kleine bedrijven.
Stedelijke structuur
Wet selectieve investeringsregeling
De SIR kent een heffmg op investeringen binnen het
zogenaamde SIR-gebied. Deze heffmg is 13% voor nieuwe
bedrijfsgebouwen indien en voor zover de bouwkosten hoger
zijn dan f. 250.000. De SIR-heffing verhoogt als zodanig de
bouwkosten en is bedoeld om de economische activiteiten
beter te spreiden over het land.
In de wet wordt onder andere ingegaan op deproblematiek
van betirijfsverplaatsingen in het kader van de stadsvernieuwing. Voor dit soort bedrijfsverplaatsingen zijn er mogelijkheden voor vrijstelling van de SIR-heffing in de wet opgenomen die in de praktijk te beperkt of niet toepasbaar blijken te
zijn. Om voor een vrijstelling van de SIR-heffing in aanmerking te komen moet er sprake zijn van een bedrijf dat
gevestigd is in een door de minister van VRO aangewezen
stadsvernieuwingsgebied of in een naar zijn oordeel daaraan
gelijk te stellen gebied. Tevens moet het bedrijfspand dat verlaten wordt, een andere bestemming/ functie krijgen. In het algemeen geldt dat deze bestemmingsverandering alleen te
realiseren is indien de gemeenten in de transactie betrokken
zijn (via bestemmingsplannen).
Afgezien is hier van de vrijstellingsmogelijkheid indien er
sprake is van bouwen in een aangewezen stadsvernieuwingsgebied en van een onherroepelijk goedgekeurd bestemmingsplan. Deze combinatie doet zich niet of nauwelijks voor.
De SIR heeft uit economisch gezichtspunt vijf nadelige
consequenties. In de eerste plaats kan de bestemmingswijziging van het bedrijfspand een oneigenlijk middel worden om
een bedrijf in aanmerking te doen komen voor een vrijstelling
van de SIR-heffing.
Ten tweede maakt de beperking van de vrijstellingsmogelijkheid tot de aangewezen stadsvernieuwingsgebieden het
De hiervoor geschetste rijksregelingen (interim saldoregeling, de 80%-regeling en Selectieve Investeringsregeling)
hebben een gemeenschappelijk kenmerk: als gevolg van de
verplichte bestemmingswijziging van bedrijfspanden treedt er
een consequente, stelselmatige vermindering op van bedrijfs-
vloeroppervlakte in de stadsvernieuwingsgebieden. Deze ontwikkeling heeft ongewenste gevolgen:
1. het aan bod van bedrijfspanden neemt af;
2. de gemeente kan aangekochte bedrijfspanden of delen
daarvan niet aanwenden voor huisvesting van andere
bedrijven of herhuisvesting van bedrijven, die niet hinderlijk zijn maar om een andere reden niet kunnen worden
gehandhaafd op hun huidige vestigingsplaats (doorstromingsbeleid);
3. de aanleg van (dure) bedrijfsterreinen is nodig om te
verplaatsen bedrijven een alternatief te bieden;
4. er wordt afbreuk gedaan aan het voorzieningenniveau in
de stad en met name aan de Stedelijke structuur van
functies. Dit laatste omdat op langere termijn de werk-
functie steeds meer gescheiden wordt van de overige
functies. Daarmee wordt afbreuk gedaan aan de verscheidenheid van functies die juist het kenmerk is van de
binnenstad;
5. het gevaar bestaat dat na enige jaren liquidatie van
bedrijven plaatsvindt als gevolg van te hoge huisvestingslasten. De van de gemeente ontvangen vergoedingen voor
de verplaatsing zijn namelijk gebaseerd op de vorige
(oudbouw)situatie. De nieuwbouw zal vaak ruimer van
opzet moeten zijn (denk bij voorbeeld aan transportondernemingen die auto’s op eigen terrein moeten stallen.)
Ten derde is een bedrijf dat zich op eigen initiatief wil
verplaatsen vanuit een stadsvernieuwingsgebied (bij voor-
De mogelijkheden voor vervangende bedrijfshuisvesting
op stadsniveau worden minder en daarmee de ontstaansmogelijkheden voor nieuwe, beginnende bedrijven. Verminderde
ontwikkelingsmogelijkheden in het algemeen kunnen een
verschraling inhouden van de dynamiek in de Stedelijke
economische bedrijvigheid, omdat in de keten van producerende en dienstverlenende bedrijven nieuwe, jonge bedrijven
onmisbaar zijn. Aangezien de vraag naar bedrijfshuisvesting
beeld vanwege een noodzakelijke uitbreiding) en zijn pand
wordt bepaald door zowel te verplaatsen als nieuw te vestigen
aanbiedt op de vrije markt, wel de SIR-heffing verschuldigd.
Dit kan leiden tot een ongelijke behandeling van bedrijven.
Bovendien kan dit leiden tot verlies van werkgelegenheid,
indien laatstbedoeld bedrijf zich verplaatst naar een gebied
bedrijven, gaat er bij een afnemend aanbod van bestaande
bedrijfshuisvestingsmogelijkheden een prijsverhogend effect
uit op de onroerend-goedprijzen van de overblijvende bedrijfspanden.
Dit effect wordt nog versterkt door het stadsvernieuwingsproces dat zich voltrekt in de volkshuisvestingssfeer, met
name de renovatie van woningen. Door de grootscheepse
aanpak van de stadsvernieuwing in samenhang met de
voor de gemeente moeilijker om een bedrijf te verplaatsen uit
een nog niet aangewezen stadsvernieuwingsgebied, omdat in
dat geval wel SIR-heffing door het bedrijf is verschuldigd. Een
actief verplaatsingsbeleid van de gemeente en het anticiperen
op de situatie wordt dan ernstig bemoeilijkt.
waar een extra ruimtelijke-ordeningstoeslag verkregen kan
worden in het kader van de Wet op de investeringsrekening.
Overigens geldt dit laatste voor alle bedrijven die zich
verplaatsen, al of niet met bemoeienis van de gemeente.
In de vierde plaats is er sprake van een ongelijke behandeling in het geval van te verplaatsen bedrijven die gevestigd zijn
in huurpanden. Ook deze bedrijven komen in principe niet in
aanmerking voor een vrijstelling van de SIR-heffing wanneer
zij in eigendom nieuw gaan bouwen.
volkshuisvesting (o.a. woningverbetering) is er een stijging
Ten slotte moet het late tijdstip worden genoemd waarop
woonfunctie van een pand in een niet-woonfunctie, aangezien
een beslissing wordt genomen over een aangevraagde vrijstelling van de SIR-heffing. Door de koppeling van de wet aan de
belastingwetgeving ligt de beslissing bij de belastinginspectie.
Aangezien deze beslissing eerst laat bekend zal zijn (vaak na
realisatie van de nieuwbouw) is er sprake van grote onzekerheid voor de betrokken ondernemer. In deze periode van
eigenaren van onroerend goed op grond van economische
motieven een afweging zullen maken tussen het soort gebruik
van een pand.
Omgekeerd liggen de mogelijkheden om een pand, dat een
bedrijfs- of opslagfunctie heeft, om te vormen tot woning
binnen bereik door de bovengenoemde regelingen van VRO.
Deze ,,omvorming” heeft door de verbeterde bouwtechnische
en stedebouwkundige status van het pand een waardever-
onzekerheid dient men rekening te houden met een extra
beslag op de liquide middelen, hetgeen uiteraard kosten met
beschikbare financiele regelingen op het terrein van de
van de onroerend-goedprijzen van woningen waarneembaar
(minimaal met de waarde van de gepleegde investeringen).
Deze ontwikkeling is een rem op de verandering van de
zich meebrengt.
meerdering van dat pand tot gevolg. Op grond daarvan zal de
Het wekt overigens onze verbazing dat de detailhandel wel
vrijgesteld is van een SIR-heffing, terwijl er in de meeste
betrokken eigenaar een afweging maken met betrekking tot
820
het soort gebruik of de bestemming van het betreffende pand.
De conclusie is dat de huisvestingsmogelijkheden voor
Jbedrijven in de stad(svernieuwingsgebieden) schaars worden,
Sen dat veroorzaakt, zoals uiteengezet, een prijsverhogend
p effect voor de overWijvende bedrijfspanden. Voor in een
fiuurpand gevestigde bedrijven kan dit leiden tot hoge(re)
| huisvestingslasten, voor nieuwe bedrijven tot een drempel om
te starten. Het onderkennen van deze ontwikkelingen is van
groot belong, omdat in de totale produktiestructuur de
kleinere ambachtelijke en klein-industriele bedrijven een
belangrijke schakel vormen in het geheel van relaties tussen
bedrijven, de werkgelegenheid en de verzorging in het algemeen. Voorkomen moet worden dat goedkope huisvesting
geheel verdwijnt, omdat met het verlies daarvan de dynamiek
van de gehele bedrijvigheid en werkgelegenheid in gevaar kan
komen.
De positie van het bedrijfsleven
In het stadsvernieu wingsproces zijn het verbeteringsplan en
het bestemmingsplan belangrijke instrumenten. Het verbeteringsplan is een op uitvoering gericht plan, dat pas uitgevoerd
kan worden nadat het rijk zijn goedkeuring eraan hecht
(goedkeuringstermijn kent geen tijdslimiet) en de fmanciele
middelen (werkkapitaal) ter beschikking stelt. Het verbeteringsplan schetst de toekomstige ruimtelijke structuur van
een plangebied; wat de bedrijven betreft geeft het plan aan
welke bedrijven weg moeten en dus door de gemeenten voor
verwerving moeten worden benaderd. Het verbeteringsplan
is niet juridisch bindend voor de burger en de overheid; het
bestemmingsplan is dat wel.
Dit brengt ons bij het eerste probleem. Veelal komt het
bestemmingsplan tot stand nadat het verbeteringsplan gereedgekomen is. Het beleid dat in laatstgenoemd plan is
neergelegd (toekomstige ruimtelijke structuur) wordt juridisch ..vertaald” in het bestemmingsplan. Volgens het verbeteringsplan te verplaatsen bedrijven worden in het bestemmingsplan wegbestemd. Door het in de tijd niet gelijklopen
van de beide planprocedures ontstaat grote onzekerheid voor
de bedrijven die volgens het verbeteringsplan moeten worden
verplaatst. Immers, vanaf het moment dat het verbeteringsplan gereedgekomen is en gebleken is welke bedrijven moeten
verhuizen, is het wachten op de goedkeuring van het verbeteringsplan door de minister van VRO, hetgeen minimaal een
jaar duurt. Te verplaatsen bedrijven zullen vanaf dat moment
niet meer investeren, noch vacatures opvullen. Inmiddels is
de gemeente begonnen aan het ontwerp-bestemmingsplan,
waarin wordt uitgegaan van het in het verbeteringsplan neergelegde beleid ten aanzien van de bedrijfsverplaatsingen. Als
het verbeteringsplan is goedgekeurd (en de financiele midde-
len beschikbaar zijn gesteld) zullen de gemeenten de te verplaatsen bedrijven kunnen benaderen voor onderhandelingen. Niet met alle bedrijven tegelijk, maar eerst met de ur-
gentste.
Dit brengt ons bij het tweede probleem: de hoogte van de
verwervingskosten. De financiele middelen die het Ministerie
van VRO in het kader van de ISR ter beschikking stelt voor de
verwerving van (o.a.) bedrijfspanden, zijn gebaseerd op
taakstellende normbedragen per m2 te verwerven oppervlak-
te. Deze normbedragen bevatten weinig werkelijkheidswaarde, omdat zij afhankelijk gesteld worden van het volkshuisvestingsbelang; daardoor missen zij elke relatie met de be-
dragen zoals die tot stand komen op de vrije markt of bij
gedwongen onteigening. Door het hanteren van normbedra-
gen ontstaat dan ook een zeer onzekere situatie voor het
bedrijfsleven. Stel, dat de gemeente een principe-overeenkomst heeft bereikt met een bedrijf over de aankoop van het
te verlaten pand tegen een bedrag dat hoger is dan op basis
van de normbedragen. Als VRO niet akkoord gaat met het
overeengekomen aankoopbedrag kan de gemeente twee
dingen doen:
— de onderhandelingen met het bedrijf voortzetten met het
doel om tot een lagere prijs te komen. Hierbij loopt de
gemeente het risico dat de onderhandelingen afbreken.
Ook het bedrijf is dan de dupe;
— toch de transactie afronden op basis van het in principe
overeengekomen bedrag. De gemeente moet in dit geval
het gedeelte van de financiele tegemoetkoming dat uitgaat
boven het ,,genormeerde” deel (dat VRO vergoedt), voor
haar rekening nemen. Het bedrijf is daarmee uit de
onzekerheid. Onzekerheid gaat thans ontstaan voor de te
verplaatsen bedrijven die pas in een later stadium aan de
beurt zijn. Indien ook in die gevallen een beslag moet
worden gelegd op de eigen financiele middelen als aanvulling op de genormeerde verwervingskostenvergoeding van
VRO, is de financiele positie van de gemeente zelf op een
gegeven tijdstip bepalend voor het al dan niet starten of
doorgaan van onderhandelingen over een bedrijfsverplaatsing. Het laat zich raden dat dit tijdstip voor artikel
12-gemeenten niet ver in de toekomst ligt, integendeel. Het
voorgaande schept grote onzekerheid voor de bedrijven
die niet als eerste worden benaderd.
Bovenstaande onzekerheden hebben grote consequenties
voor de continuiteit van de betrokken bedrijven. Er wordt
niet meer gei’nvesteerd; er kan ter plaatse niet meer worden
uitgebreid (panden zijn wegbestemd; slechts de overgangsbepalingen zijn van toepassing). Kortom: arbeidsplaatsen komen in gevaar. De kans is bovendien groot dat bewoners van
stadsvernieuwingswijken, die er van uitgaan dat de verplaatsing van de bedrijven geregeld was, de oorzaak van de
afbreking van onderhandelingen (en de vertraging in het
stadsvernieuwingsproces) niet bij het Ministerie van VRO
821
zoeken, maar bij de bedrijven of het stadsbestuur. Het is dan
ook niet denkbeeldig dat wijkbewoners een vijandige houding
aannemen tegenover de bedrijven.
Bestemmingsplan-technisch betekent dit ons inziens dat
bedrijven die voorlopig niet of in het geheel niet aan de beurt
komen voor verplaatsing omdat de middelen ontbreken,
worden gelegaliseerd in het bestemmingsplan. Dit kan door
de betreffende bedrijfspanden zowel een woon- als een
bedrijfsbestemming te geven of via het opnemen van een
wijzigingsbevoegdheid waarmee de bedrijfsbestemming later
desgewenst kan worden gewijzigd in een woonbestemming.
Na verwerving kan de gemeente, indien nodig, dan zelf de
andere bestemming realiseren. Voor bestaande bestemmings-
— er arbeidsplaatsen in het geding zijn;
— de werkfunctie steeds meer gescheiden wordt van de
woonfunctie, hetgeen leidt tot monotonie en ook tot
hogere vervoerskosten;
— de stedelijke structuur van functies (en daarmee het
voorzieningenniveau) wordt aangetast;
— het gevaar bestaat dat het wegtrekken van bedrijven uit de
oude woongebieden leidt tot werkloosheid voor kansarme
groepen;
— de werkgelegenheid op langere termijn gevaar loopt,
omdat voor sommige verplaatste bedrijven de huisvestingslasten op de nieuwbouwlokatie te hoog zijn.
plannen dient in deze gevallen het bestemmingsplan te worden gewijzigd om alsnog enige flexibiliteit voor het bedrijf
Anderzijds maakt de subsidietechniek van de ISR het
mogelijk (en aantrekkelijk) steeds meer uit te gaan van een
te krijgen. Het hangt met name af van de mate waarin ge-
totale woonconceptie. Aangezien de wegbestemde en te
meenten zich mede verantwoordelijk voelen voor de stede-
verplaatsen bedrijven daardoor in aanmerking komen voor
lijke economic en de werkgelegenheidsontwikkeling of zij
alle schadeloosstellingen die de Onteigeningswet kent, wor-
daartoe de (politieke) wil zullen opbrengen.
den de gemeentelijke beleidsvoorbereiders gedwongen ermee
in te stemmen dat bedrijven worden wegbestemd juist vanwege het financiele voordeel dat het wegbestemmen heeft
De positie van het gemeentelijk economise!) beleid
voor het betreffende bedrijf. Immers, bij een genuanceerd
Zoals in het voorgaande is uiteengezet, kan een te verplaatsen bedrijf volledig schadeloos worden gesteld ip het kader
van de ISR en de 80%-regeling, indien het te verlaten
bedrijfspand een niet-bedrijfsbestemming krijgt. Met deze
clausulering worden de belangen gediend van de belangrijkste
subsidient: het Ministerie van VRO. Het betreffende bedrijf
komt dan tevens in aanmerking voor een vrijstelling van de
SIR-heffing. Beide zaken leiden tot een stelselmatige vermindering van bedrijfsvloeroppervlakte in de (binnen)stad. Deze
regelingen oefenen, wat men zou kunnen noemen een ,,subsidie-terreur” uit, waaronder met name het gemeentelijk
bijdrage van VRO kleiner.
economisch beleid lijdt. Ten aanzien van de plaats van de
stedelijke economic in het gemeentelijk beleid, is er namelijk
sprake van een ernstig dilemma.
Enerzijds moet de bovenbedoelde bestemmingsverandering ongewenst worden geacht gezien de doelstellingen van
het economisch beleid van de gemeenten, omdat:
— er geen autonoom economisch beleid kan worden gevoerd;
stadsvernieuwingsbeleid wordt de kans op een financiele
Resumerend kan over de gevolgen van de huidige toepassing van de interim saldoregeling het volgende worden gesteld:
a. de gehanteerde subsidietechniek leidt tot een stedebouwkundige structuur, waarin de werkfunctie steeds meer
wordt gescheiden van de woonfunctie. Het ISR doet
daarmee afbreuk aan de verscheidenheid van functies, die
juist het kenmerk is van de binnenstad;
b. de gehanteerde subsidietechniek frustreert het bedrijfsleven door de onzekere situatie die ontstaat en daarmee
indirect de werkgelegenheid;
c. de gehanteerde subsidietechniek leidt ertoe dat in het
(financiele) belang van het betreffende bedrijf gekozen
moet worden voor het wegbestemmen van dat bedrijf in
het bestemmingsplan;
d. de gehanteerde subsidietechniek leidt tot meer verplaatsingen (en derhalve tot een grotere behoefte aan nieuwe
bedrijfsterreinen) dan strikt noodzakelijk;
e. de gehanteerde subsidietechniek leidt tot hogere kosten
dan een genuanceerde benadering die zoveel mogelijk
uitgaat van handhaving van (niet-hinderlijke) bedrijven
en van functiemenging en Jeidt tevens tot niet noodzakelijke kapitaalvernietiging. Dit zal hieronder d.m.v. een
kosten
verwerving: 960 m 2 a f. 700
sloopkosten (de helft)
hogere verwerving t.g.v. SIR-heffing
aantal voorbeelden duidelijk gemaakt worden.
Beleidssuggesties
I
I
;
;
‘
;
;
Een van de belangrijkste conclusies moet o.i. zijn dat er
dringend behoefte is aan een financiele regeling die een
planmatige en evenwichtige benadering van de bedrijvigheid
in stadsvernieuwingsgebieden mogelijk maakt. Het zou mogelijk moeten zijn dat (delen van) vrijkomende bedrijfsruimten als gevolg van de noodzakelijke verplaatsing van storende
of hinderlijke bedrijven weer bestemd worden voor andere
bedrijfsdoeleinden.
Een beter subsidiesysteem kan meer mogelijkheden bieden
voor het behoud van een zekere mate van functiemenging en
kan goedkoper zijn voor het rijk (zie onderstaande voorbeelden). Een dergelijk systeem stelt bovendien de gemeenten in
staat een doorstromingsbeleid voor bedrijven te voeren. In
vrijkomende bedrijfspanden zouden b.v. niet-hinderlijke bedrijven kunnen worden gevestigd die elders in de stad om
planologische of stedebouwkundige redenen niet gehandhaafd kunnen worden of die uit bedrijfseconomische nood-
zaak (b.v. ruimtenood) alternatieve huisvesting behoeven.
Het woonmilieu wordt door bedrijfsverplaatsingen als hierboven bedoeld ook verbeterd, terwijl er geringe maatschappelijke kosten mee zijn gemoeid. Er moeten dan ook adequate
subsidieregelingen voor bedrijven komen in de objectsfeer,
evenals dat in de volkshuisvestingssector het geval is, d.w.z.
financiele mogelijkheden om bedrijfspanden op te knappen of
te verbeteren. De bestaande mogelijkheden (Kaderregeling
Steun Bedrijven Stadsvernieuwing) zijn zo gering en zo slecht
gestructureerd, dat er geen sprake is van een tegenwicht voor
de wel planmatige aanpak van verbetering van het woonr milieu.
Stel dat een gemeente een (grootschalig) bedrijf wenst te
verplaatsen om milieu- en/of stedebouwkundige redenen.
Het bedrijfsterrein of -pand dient dan in zijn totaliteit te
worden aangekocht. Zoals reeds opgemerkt, zal er in de
praktijk om subsidie-technische redenen en voor de zekerheid
en het belang van het betrokken bedrijf uitgegaan moeten
worden van een uitsluitende woonbestemming. Dit brengt
tevens de sloop van het gebouw met zich. Stel dat de oppervlakte 960 m2 is, de verwervingskosten f. 700 per m2 bedragen
(inclusief mogelijke WIR-premie) en acht woningen worden
gebouwd op dezelfde plaats (gemiddelde kavelprijs f. 16.000),
dan ontstaat de volgende financiele situatie:
kosten:
verwerving: 960 m2 a f. 700
sloopkosten
opbrengsten:
grondopbrengst 8 woningen
tekort (vergoeding ISR)
f. 672.000
f. 200.000
f. 872.000
f. 128.000
f. 7 4 0 0
4.0
f. 872.000
opbrengsten:
grondopbrengst 4 woningen
verkoop bedrijfsgedeelte (grond plus
opstallen) 480 m2 a f. 400
tekort (vergoeding ISR)
f.
f.
f.
f.
672.000
100.000
11.000
783.000
f. 64.000
f. 192.000
f. 527.000
f. 783.000
De conclusie luidt dat het principe van de functiemenging
aanzienlijk goedkoper kan uitkomen dan de huidige interim
saldoregeling. In dit rekenvoorbeeld resulteert een verminde-
ring van de benodigde rijksbijdrage uit de ISR met bijna 30%!
Er zijn uiteraard nog andere alternatieven denkbaar. Bij
volledige sloop van het bedrijfspand gevolgd door nieuwbouw met functiemenging (helft bedrijven, helft woningen).
komt het nadelig saldo voor het rijk uit op ca. f. 700.000. Een
andere mogelijkheid is verplaatsing van het hinderlijke bedrijf gevolgd door heruitgifte van de bedrijfsgebouwen aan
bedrijven die passen in de woonomgeving. In dit geval bedraagt het nadelig saldo voor het rijk ca. f. 340.000. Bij dit
alternatief kan een besparing worden bereikt in de rijksbijdrage van 54%.
Het blijkt dat een genuanceerdere benadering minder kost
en tot een betere functiemening leidt, terwijl het voordeel dat
het oorspronkelijke, hinderlijke bedrijf is verplaatst, wordt
behouden. In alle varianten zijn de benodigde rijksbijdragen
lager dan thans volgens de ISR het geval is (varierend van
6 tot 54% minder subsidie). De gemeente heeft greep op te
vestigen bedrijven via de tegenwoordig vaak toegepaste
Staat van Inrichtingen, die door steeds meer gemeenten aan
het bestemmingsplan worden gekoppeld. Daardoor is toekomstige hinder van bedrijven uit te sluiten. Bovendien heeft
de gemeente zelf invloed op de aard van nieuw te vestigen
bedrijven bij de heruitgifte van vrijgekomen bedrijfspanden
of -terreinen.
In de in maart 1981 uitgebrachte Nota over de stads- en
dorpsvernieuwing van het Ministerie van VRO wordt het
totale bedrag in de 14 ISR-gemeenten voor verwervingen tot
1990 geraamd op bijna f. 3,5 mrd. Een belangrijk deel hiervan is toe te rekenen aan verwervingen van bedrijven.
Hierop is een besparing mogelijk van 10 a 25%. Een globale
berekening leert dat een besparing van f. 350 mln. tot f. 500
mln. haalbaar lijkt indien zoveel mogelijk uitgegaan wordt
van een handhaving van de bestaande bedrijfsbebouwing
en daarmee van een zo groot mogelijke menging van functies.
Afsluitend kunnen wij opmerken dat een benadering die
meer oog heeft voor de bedrijvigheid ten aanzien van zowel
ISR als SIR, niet alleen de werkgelegenheid ten goede komt,
doch ook een aanzienlijke besparing op de kosten van Stadsvernieuwing met zich brengt, onder handhaving van een van
de belangrijkste uitgangspunten van de Stadsvernieuwing,
te weten de verbetering van de woonomgeving. Ten aanzien
van de SIR pleiten wij voor afschaffing van deze regeling.
Zolang hiervan geen sprake is bepleiten wij een toepassing
van de SIR waarbij binnen landsgebieden een gedifferenti-
Het nadelig saldo van de transactie van f. 744.000 zou
(volgens de bestaande richtlijnen van de ISR) in principe voor
100% vergoed worden door het Ministerie van VRO. De reele
verwervingsprijs wijkt echter af van de door het rijk gehanteerde norm.
Stel dat functiemening mogelijk zou zijn. Bij voorbeeld kan
gedacht worden aan gedeeltelijke sloop van het bedrijfspand,
waarbij de helft van het grondoppervlak een woonfunctie
krijgt en de andere helft een bedrijfsfunctie behoudt. Dan
ontstaat de volgende financiele situatie:
ESB 26-8-1981
eerd en selectief investeringsbeleid kan worden gevoerd
ten gunste van de stedelijke (werkgelegenheids)gebieden in
plaats van tussen verschillende landsgebieden, zoals thans
het geval is. Op die wijze kan er binnen een verstedelijkt gebied of landsdeel een evenwichtig ruimtelijk-economisch be-
leid op het gebied van de Stadsvernieuwing gevoerd worden.
E. C. R. M. Keijser
J. J. Verschoor
823