beleid
ILL UST RAT IE : L OEK
WEIJTS
Sociaal sparen als
hervormingsÂÂÂÂ
optie
Met sociaal sparen voor korte periodes van inkomensderving
kan de doelmatigheid van het stelsel van sociale zekerheid
worden vergroot. De levensloopregeling kan worden uitgebreid tot een meer integrale spaarvoorziening.
D
Kees Goudswaard en
Henk Nijboer
Hoogleraar en promovendus aan de Universiteit
Leiden
294
ESB
e afgelopen jaren zijn er tal van hervormingen in het stelsel van sociale zekerheid doorgevoerd. Volgens sommigen is er
na al deze hervormingen geen dringende
noodzaak meer om het stelsel verder aan te passen.
Ook het huidige kabinet lijkt op het eerste gezicht
geen grote ambities op dit terrein te hebben. Het
Coalitieakkoord (2007) stelt niettemin dat de veranderingen in de samenleving gevolgen hebben voor
de bestaande systemen van de verzorgingsstaat. Het
akkoord vervolgt met de constatering dat er nieuwe
arrangementen nodig zijn die beantwoorden aan de
dynamiek van deze en de komende tijd. Hoe zouden dergelijke nieuwe arrangementen er uit kunnen
zien? Het meest opvallend zijn de voorstellen in de
literatuur om te komen tot verplichte individuele
spaarsystemen in de sociale zekerheid. Individuele
spaartegoeden zouden, al dan niet in aanvulling op
een collectieve verzekering of voorziening, gebruikt
93(4535) 16 mei 2008
kunnen worden voor de dekking van een deel van het
werkloosheidsrisico en eventueel andere risico’s van
inkomensderving, zoals ziekteverzuim. Als voordeel
van een spaarsysteem wordt de doelmatigheidswinst
gezien: het inkomen kan op doelmatige wijze over
de levensloop worden gespreid en de prikkels voor
arbeidsdeelname worden versterkt. De levensloopregeling zou kunnen worden gezien als een stapje in
de richting van een sociaal spaarsysteem. Tot nu toe
kunnen tegoeden in de levensloopregeling worden
gebruikt bij inkomensderving als gevolg van verlof of
voor vervroegde pensionering. Het Coalitieakkoord
kondigt echter een uitbreiding van de regeling aan,
waarbij ook het gebruik van de regeling om de periode
tussen twee banen te overbruggen wordt genoemd.
Dit betekent in feite het gebruik van spaartegoeden
om het werkloosheidsrisico voor een deel te dekken.
Overwegingen
In de internationale economische literatuur zijn
veel pleidooien voor individuele spaarrekeningen
te vinden (Orszag en Snower, 1997; Feldstein en
Altman, 1998; Fölster, 2001; Stiglitz en Yun, 2005;
Bovenberg en Sørensen, 2004; Bovenberg et al.,
2008). Ook voor Nederland zijn voorstellen voor de
introductie van spaarelementen in
carrière wordt kwijtgescholden of, indien mogelijk, op het penIn essentie gaat het
de sociale zekerheid gedaan (Den
sioen in mindering gebracht. De solidariteitsgedachte wordt
Butter en Kock, 2000; Leijnse
zo, zij het in beperktere mate, vormgegeven. Een positief saldo
om de opbouw van
et al., 2002; Rezwani, 2006).
aan het eind van het werkzame leven kan worden uitgekeerd.
verplichte individuele
Hoewel er tal van varianten zijn
Een tweede voordeel van sociaal sparen is dat het morele
aan te treffen, komen enkele
risico afneemt. Als een beroep moet worden gedaan op het
spaartegoeden, die
elementen in vrijwel elk voorstel
eigen spaartegoed zijn de prikkels om inactiviteit te voorkomen
gebruikt kunnen
terug. In essentie gaat het om de
dan wel in duur te beperken veel sterker. Hoe langer de peopbouw van verplichte individuele
riode van inactiviteit duurt, hoe geringer het resterende tegoed
worden in geval van
spaartegoeden, die gebruikt kunen daarmee het toekomstige vermogen is.
inkomensderving
nen worden in geval van inkomensEen andere vorm van doelmatigheidswinst heeft te maken met
derving als gevolg van het optreden
de aard van de stortingen in de spaarfondsen in vergelijking
als gevolg van het
van sociale risico’s. De overheid
met de premies die worden betaald voor sociale verzekeringen.
optreden van sociale
kan fiscale ondersteuning bieden.
Als een werknemer of burger een duidelijke relatie ervaart
Vanwege de verplichtstelling en de
tussen premiebetaling en opgebouwde rechten, wordt deze
risico’s
fiscale ondersteuning kan worden
premie meer gezien als een prijs in plaats van een belasting.
gesproken van sociaal sparen.
Daardoor zal de desbetreffende premie minder verstorende
Sociaal sparen kan op individuele basis plaatsvineffecten hebben op de arbeidsmarkt. Goudswaard et al. (2006) laten zien dat er
den, maar het kan ook gaan om een spaarsysteem in
empirische steun is voor de hypothese dat actuarieel faire premies ten behoeve
collectief verband, zoals bij het pensioensparen in de van een zichtbare opbouw van rechten in vergelijking met belastingen relatief
tweede pijler. Een argument voor collectief sparen is
gunstige arbeidsmarkteffecten hebben.
dat er schaalvoordelen in de uitvoering mogelijk zijn.
Bovenberg en Sørensen (2004) tonen in een theoretisch model aan dat de introEen belangrijke overweging om te sparen in verband
ductie van een spaarsysteem voor vervroegde uittreding en werkloosheid tot een
met sociale risico’s heeft te maken met herverdeling
verbetering van de afruil tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid leidt, dat wil
over de levensloop. De meeste mensen zijn op jonge
zeggen een hogere doelmatigheid bij een zelfde rechtvaardigheid of andersom.
en oudere leeftijd netto ontvangers van socialezekerDe oorzaken liggen in minder benodigde verstorende belastingen om de sociale
heidsuitkeringen, terwijl men in de periode daarregelingen aan te bieden en de sterkere prikkel voor mensen om aan het werk te
tussen netto betaalt aan de verzorgingsstaat. Het
gaan. Onderzoek voor EU-landen laat zien dat de evenwichts werkloosheid lager
stelsel van sociale zekerheid leidt dus voor een deel
wordt als de werkloosheidsverzekering wordt vervangen door een systeem van
tot herverdeling van inkomen over de levensloop naar individuele spaarrekeningen (Brown et al., 2006). Of omgekeerd: bij een gegedezelfde personen. Volgens schattingen zou dat zelfs
ven evenwichtswerkloosheid kan de uitkering in een spaarsysteem hoger zijn dan
voor ongeveer driekwart van de sociale zekerheid
in een systeem met een werkloosheidsverzekering.
gelden (De Mooij, 2006). Gedeeltelijke zelfverzeRisicodeling en solidariteit
kering voor sociale risico’s zou leiden tot een lagere
Het belangrijkste bezwaar van een sociaal spaarsysteem is dat de voordelen van
premiedruk en dus meer arbeidsaanbod, terwijl de
verzekeren, te weten het delen van risico’s en het verminderen van onzekerheid,
herverdelende functie van de verzorgingsstaat maar
worden gemist. Het verzekeren van sociale risico’s levert welvaartswinst op als
beperkt wordt geschaad. Met een combinatie van
sprake is van risicoaverse burgers (De Mooij, 2006). Zonder verzekering zullen
lenen en sparen kan het inkomen in theorie beter
velen te veel sparen omdat men voorzieningen moet treffen voor het volledige
worden gespreid over de levensloop. Maar zonrisico dat men zelf loopt. Dit probleem speelt vooral als het gaat om potentieel
der overheidsingrijpen zal een dergelijke optimale
langdurige risico’s, zoals arbeidsongeschiktheid. In dat opzicht is het sociaal spaspreiding meestal niet tot stand komen (De Mooij,
2006). De kapitaalmarkt werkt niet perfect en veelal ren geschikter voor kortdurende risico’s. Stiglitz en Yun (2005) laten overigens
zien dat het probleem van te veel sparen kan worden aangepakt door het sparen
zullen mensen niet voldoende kunnen lenen, vooral
voor werkloosheid te integreren met het sparen voor pensioen.
op jongere leeftijd. Verder wijst onderzoek uit dat er
Te weinig sparen is ook mogelijk. Individuen die bijvoorbeeld vaak of lang werksprake is van begrensde rationaliteit om zelf volloos zijn kunnen aan het eind van hun carrière met een tekort op hun spaardoende voor later te zorgen (Van Els et al., 2006).
rekening zitten. Dit tekort kan worden kwijtgescholden. Dat
Dat is een belangrijke overweging
betekent dat er eigenlijk een verzekering is voor diegenen die
voor het verplichtstellen van het
Als een beroep moet
een te laag inkomen hebben over de levensloop. Maar ook
sociaal sparen, zoals ook het pendeze verzekering vergroot het morele risico: individuen zulsioensparen in Nederland verplicht
worden gedaan op
len minder hun best doen om te voorkomen dat men met een
is gesteld.
het eigen spaartegoed tekort op de spaarrekening eindigt, als dat tekort toch wordt
Met het oog op liquiditeitsbeperkwijtgescholden. Feldstein en Altman (1998) komen op basis
kingen zou een sociaal spaarsyzijn de prikkels
van simulaties voor de Verenigde Staten tot de conclusie dat
steem ook een kredietmogelijkheid
om inactiviteit te
een relatief beperkte groep van ruim vijf procent van de indimoeten hebben. Als de sociale
viduen met een negatief eindsaldo wordt geconfronteerd bij
spaarrekening, bijvoorbeeld in
voorkomen dan wel in
sparen voor werkloosheid.
het geval van werkloosheid, onduur te beperken veel Inherent aan het niet-verzekeren is het probleem dat spaarsyvoldoende saldo heeft kan er van
stemen in beginsel geen risicosolidariteit en geen inkomenssode overheid worden geleend en
sterker
lidariteit kennen. Dat is ook een belangrijk bezwaar.
ontstaat een negatief saldo. Een
negatief saldo aan het eind van de
ESB
93(4535) 16 mei 2008
295
De verliezers van een spaarsysteem zouden echter gecompenseerd kunnen worden. Sørensen et al. (2006) rekenen het
voorstel van de Deense Economische Raad door om sociale
zekerheidsarrangementen die de minste personele herverdeling
kennen onder te brengen in een verplicht individueel spaarsysteem. Kortetermijn-werkloosheidsuitkeringen, ziekteverzuim,
kinderbijslag, scholing, ouderschapsverloven en prepensioen
behoren hiertoe. De auteurs analyseren de economische effecten van dit voorstel en stellen dat er sprake is van een duidelijke
welvaartsverbetering. De mensen die erop achteruit dreigen te
gaan worden volledig gecompenseerd, de verbeterde prikkelstructuur en lagere belastingdruk dragen bij aan meer arbeidsparticipatie en de overheidsfinanciën verbeteren licht.
baar en beïnvloedbaar zijn door
betrokkenen, is het morele risico
relatief groot. Een collectieve
verzekering voor zorgverlof zal
al snel een aanzuigende werking
hebben. Een bezwaar tegen het
sparen voor het zorgrisico is het
probleem van de timing en dosering. Partners die hun eerste kind
krijgen, bijvoorbeeld, zullen nog
niet voldoende hebben gespaard
om een zorgverlof te kunnen financieren (Koopmans, 2007). Maar
dat probleem is in beginsel opMacro-economische effecten
losbaar als een spaarsysteem ook
Als een groter deel van de sociale zekerheid op basis van kapitaaldekking zou
een kredietfaciliteit kent, of als de overheid bij het
worden gefinancierd, zullen ook belangrijke macro-economische effecten kunnen
starten van het sparen een bijdrage levert. Overigens
optreden. De besparingen zullen flink toenemen, met gevolgen voor de kapitaalwordt de kans op tekorten op een individuele spaarmarkt, de consumptie en de betalingsbalans. Een grotere mate van kapitaaldekrekening kleiner als voor meerdere doelen, inclusief
king kan ook conjunctuurversterkende effecten hebben. Dalingen van de rendehet pensioen, tegelijk wordt gespaard. Mede daarom
menten op de gespaarde vermogens in een recessie kunnen immers aanleiding
pleiten Leijnse et al. (2002) voor een integraal
vormen om extra stortingen te doen. Aldus kan de stabiliserende werking van het
spaarsysteem dat zo veel mogelijk risico’s omvat,
stelsel van sociale zekerheid worden aangetast.
inclusief het ouderdomsrisico. In een integraal
Daar kan tegenin worden gebracht dat een uitbreiding van het sociaal sparen
systeem kan ook de samenhang tussen verschillende
juist een tegenwicht kan vormen tegen de ontsparingen die zullen plaatsvinden
risico’s tot zijn recht komen. Zo vormt een educatief
vanaf de piek van de vergrijzing. Gepensioneerden zullen dan massaal hun pensi- verlof een investering die de kans op werkloosheid in
oenvermogens te gelde maken en omzetten in consumptie.
de toekomst verkleint. Zorgverlof kan een gunstige
Tevens kan worden opgemerkt dat individuele spaarfondsen niet noodzakelijinvloed hebben op de kans op ziekteverzuim.
kerwijs gepaard gaan met kapitaaldekking. Verschillende landen, waaronder
Voor deze risico’s kan sinds 1 januari 2006 worden
Zweden, zijn bij de pensioenfinanciering overgestapt op een systeem van notional gespaard via de levensloopregeling. Naar schatting
defined contributions, waarbij kapitaaldekking wordt nagebootst en denkbeeldige
neemt op dit moment echter niet meer dan circa zes
tegoeden worden opgebouwd, terwijl nog steeds omslagfinanciering plaatsvindt.
procent van de werknemers deel aan de levensloopAls stappen zouden worden gezet om het sociaal sparen verder te ontwikkelen
regeling. Dat zou kunnen suggereren dat er weinig
behoeven de macro-economische effecten vanzelfsprekend nadere aandacht.
behoefte bestaat aan deze vorm van sociaal sparen.
Maar het gebrek aan belangstelling heeft ongetwijSparen en verzekeren
feld ook te maken met een aantal bezwaren tegen de
Zoals uit de voorgaande analyse blijkt, zijn de eigenschappen van verzekeren
huidige vormgeving van de levensloopregeling. Een
en sparen als het ware spiegelbeeldig. Waarschijnlijk is dus een combinatie
belangrijk bezwaar is de gedwongen keuze die moet
van verzekeren en sparen optimaal, met name bij deels beïnvloedbare risico’s
worden gemaakt tussen de levensloopregeling en de
als werkloosheid (De Mooij, 2006). Stiglitz en Yun (2005) laten zien dat een
voor velen fiscaal aantrekkelijkere spaarloonregeling
combinatie van een individueel spaarsysteem met een sociale verzekering die
(Goudswaard en Caminada, 2006). Een beter vormuit de algemene middelen wordt gefinancierd optimaal is. Naarmate de omvang
gegeven levensloopregeling zou juist goede aanknovan het risico groter is en de risicoaversie hoger, moet het verzekeringsaandeel
pingspunten kunnen bieden voor een verdere modergroter zijn. Naarmate er meer moreel risico is, moet het spaardeel groter zijn.
nisering van de sociale zekerheid. Uitbreiding van de
Ook Leijnse et al. (2002) combineren in hun voorstel voor een driepijlermodel in
levensloopregeling met sparen voor korte werkloosde sociale zekerheid een basisverzekering die wordt aangevuld met collectieve of
heid, kortdurend ziekteverzuim en extra aanvullend
individuele spaarregelingen.
pensioen biedt de mogelijkheid om
Om welke sociale risico’s zou het in dit verband kunnen gaan?
effi iëntievoordelen te behalen en
c
Zoals hiervoor betoogd, kan een combinatie van verzekeren en
van de regeling toch een succes
de kans op
sparen in ieder geval bij werkloosheid winst opleveren. Daarbij
te maken. Tekorten respectievelijk
zou de nadruk moeten liggen op kortdurende werkloosheid.
overschotten aan het eind van de
tekorten wordt op
Voor een potentieel langdurig risico als arbeidsongeschiktheid
arbeidscarrière kunnen ten laste
een individuele
kan het sociaal sparen hooguit voor een zeer beperkt gedeelte
respectievelijk ten gunste worden
het verzekeren vervangen. Er valt meer voor te zeggen om te
gebracht van het pensioen. Zo
spaarrekening kleiner
sparen voor kortdurend verzuim, dat veel gelijker over mensen
wordt de kans ook kleiner dat de
als voor meerdere
is verdeeld (Nelissen, 1998). Op die manier kunnen de prikregeling vooral wordt gebruikt voor
kels bij werknemers om ziekteverzuim te voorkomen worden
vervroegde pensionering. Een derdoelen, inclusief het
versterkt.
gelijk gebruik staat haaks op het
pensioen, tegelijk
Het verzekeren van nieuwe sociale risico’s als inkomensverlies
beleid gericht op verhoging van
als gevolg van zorgverlof of educatief verlof vormt een prode arbeidsdeelname van oudere
wordt gespaard
bleem. Omdat deze risico’s doorgaans relatief goed voorzienwerknemers.
296
ESB
93(4535) 16 mei 2008
Voor een potentieel
langdurig risico als
arbeidsongeschiktheid
kan het sociaal
sparen hooguit voor
een zeer beperkt
gedeelte het
verzekeren vervangen
Conclusies
Een belangrijk motief voor spaarsystemen in de sociale zekerheid is dat het morele risico vermindert en
de arbeidsparticipatie wordt gestimuleerd. Daarnaast
kan met sociaal sparen, in combinatie met lenen,
het inkomen beter in de tijd worden gespreid, met
minder verstorende heffingen. Daar staan ook
verschillende bezwaren tegenover. Sparen mist de
welvaartsvoordelen van verzekeren, te weten het
delen van risico’s en het verminderen van onzekerheid. Daarnaast gaan spaarsystemen ten koste van
de solidariteit. Een algehele vervanging van sociale
verzekeringen door sociaal sparen lijkt gezien deze
bezwaren geen goede optie. Meer mogelijkheden
lijken er te liggen in een combinatie van sparen en
verzekeren. Verschillende recente studies concluderen dat een systeem van verplicht sociaal sparen in
combinatie met een publieke inkomensgarantie leidt
tot een verbetering van de afruil tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid.
Niet alle sociale risico’s lenen zich voor sociaal sparen. Sparen is met name ongeschikt voor de dekking
van langdurige arbeidsongeschiktheid. Werkloosheid,
vooral kortdurende werkloosheid, en ziekteverzuim
daarentegen kennen een relatief geringe herverdeling over de levensloop en een relatief sterke beïnvloedbaarheid en lenen zich daarom beter voor de
introductie van spaarelementen. Uitbreiding van de
levensloopregeling in deze richtingen is een interessante hervormingsoptie.
Literatuur
Bovenberg, A.L. en P.B. Sørensen (2004) Improving the equityefficiency trade-off: Mandatory savings accounts for social
insurance. International Tax and Public Finance, 11(4), 507–529.
Bovenberg A.L., M.I. Hansen en P.B. Sørensen (2008) Individual
savings accounts for social insurance: Rationale and alternative designs. International Tax and Public Finance, 15(1), 67–86.
Brown, A.J.G., J.M. Orszag en D.J. Snower (2006) Unemployment
accounts and employment incentives. IZA Discussion Paper, nr.
2105. Bonn: Institute for the Study of Labor.
Butter, F.A.G. den en U. Kock (2000) Meer arbeidsparticipatie
met individuele spaarfondsen? Openbare Uitgaven, 32(5),
200–212.
Coalitieakkoord tussen Kamerfracties van CDA, PvdA en ChristenUnie
(2007) Tweede Kamer, 2006–2007, 30 891, nr. 4.
Els, P.J.A. van, M.C.J. van Rooij en M.E.J. Schuit (2006) Nut en
noodzaak van verplicht pensioensparen. In: Van der Lecq, S.G. en
O.W. Steenbeek (red.) Kosten en baten van collectieve pensioenÂ
systemen. Deventer: Kluwer, 191–220.
Feldstein, M. en D. Altman (1998) Unemployment insurance
savings accounts. NBER Working Paper, nr. 6860. Cambridge,
Massachusetts: National Bureau of Economic Research.
Fölster, S. (2001) An evaluation of social insurance savings
accounts. Public Finance and Management, 1(4), 1–23.
Goudswaard, K.P. en C.L.J. Caminada (2006) Het profijt van de
levensloop. ESB, 91(4498), 598–600.
Goudswaard, K.P., C.L.J. Caminada en H. Vording (2006)
Financing the welfare state. Tax Notes International, 42(8),
731–737.
Koopmans, I. (2007) De beheersing en verdeling van het zorgrisico.
Modernisering van de sociale zekerheid 1987–2007. Amsterdam:
Aksant.
Leijnse, F., K. Goudswaard, J. Plantenga en J.P. van den Toren
(2002) Anders denken over zekerheid, levenslopen risico en verantwoordelijkheid. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid.
Mooij, R. de (2006) Reinventing the welfare state. CPB Bijzondere
Publicatie, 60. Den Haag: CPB.
Nelissen (1998) Annual versus lifetime income redistribution
by social security. Journal of Public Economics, 68, 223–249.
Orszag, J.M. en D. Snower (1997) Expanding the welfare
system: A proposal for reform. European Economy, 4, 101–118.
Rezwani, F.H. (2006) Een verplicht spaarsysteem voor het
werkloosheidsrisico. Dissertatie. Amsterdam: Universiteit van
Amsterdam.
Sørensen, P.B., M.I. Hansen en A.L. Bovenberg (2006)
Individual savings accounts and the life-cycle approach to
social insurance. EPRU Working Paper Series, nr. 2006-003.
Stiglitz, J. en J. Yun (2005) Integration of unemployment insurance with retirement insurance. Journal of Public Economics,
89(11–12), 2037–2067.
ESB
93(4535) 16 mei 2008
297