Minister Mona Keijzer heeft het gewijzigde wetsvoorstel ‘Versterking regie volkshuisvesting’ ingediend bij de Tweede Kamer. Om het bouwen buiten de bebouwde kom te vergemakkelijken wordt De ‘Ladder voor duurzame verstedelijking’ geschrapt. Dat benadeelt echter het binnenstedelijk bouwen.
De Ladder voor duurzame verstedelijking werd in 2012 ingevoerd om zorgvuldig en duurzaam ruimtegebruik te bevorderen en onnodige leegstand te voorkomen. Op basis van deze beleidsregel moeten overheden aantonen dat er een actuele regionale behoefte is aan woningbouwontwikkeling. Vervolgens moet worden onderbouwd dat deze behoefte niet binnen het bestaande stedelijk gebied kan worden opgevangen, voordat er buiten de bebouwde kom gebouwd mag worden. Op deze wijze beoogt de Ladder landschapsvervuiling tegen te gaan en efficiënt ruimtegebruik van schaarse grond te stimuleren. Hiermee wordt gehoor gegeven aan de wens om het ‘laatste stukje groen’ van ons land te behouden.
Als het gewijzigde wetsvoorstel van minister Keijzer wordt aangenomen komt de ‘Ladder voor duurzame verstedelijking’ volledig te vervallen. Dit moet leiden tot kortere ruimtelijke procedures en een versoepeling van de bouwmogelijkheden buiten de bebouwde kom (Tweede Kamer, 2025).
Het schrappen van de Ladder zal het buitenstedelijk bouwen bevorderen, maar dat gaat ten koste van binnenstedelijke bouw. Binnenstedelijk bouwen is complexer en duurder (EIB en Decisio, 2013): in binnenstedelijke gebieden zijn er meer belanghebbenden betrokken bij planologische procedures. Daarnaast gaan binnenstedelijke bouwprojecten gepaard met hogere kosten en een complexere uitvoering door de beperkte ruimte op- en rondom de bouwplaats. Aangezien agrarische grond aanzienlijk minder waard is, is bouwen buiten de bebouwde kom in de regel gemakkelijker en financieel voordeliger.
Met het oog op efficiënt ruimtegebruik, zorgt de Ladder ervoor dat binnenstedelijk bouwen, ondanks de hogere kosten, toch meer voor de hand ligt. Het schrappen van de Ladder is een manier om de bouw te stimuleren, maar dat doet het ten koste van de ruimtelijke ordening: het zal leiden tot meer bouwen in het groen, terwijl binnenstedelijke locaties onbenut blijven.
Betaalbaarheid het probleem
Dat de woningbouw achterblijft bij de ambities lijkt deels een financieel probleem. Volgens een inventarisatie van ABF Research (2025) beschikt Nederland over voldoende plancapaciteit om de woningbouwopgave van circa een miljoen woningen te realiseren. Een aanzienlijk deel van deze woningbouwlocaties bevindt zich binnenstedelijk, in transformatie- en herontwikkelingsgebieden.
Maar ongeveer zestig procent van de totale plancapaciteit is ‘zacht’, wat betekent dat de plannen nog in voorbereiding zijn of slechts in visiedocumenten zijn opgenomen. De kwalificatie ‘zachte plancapaciteit’ bevat echter geen informatie over de (financiële) uitvoerbaarheid van een plan. Een deel van deze bouwplannen zal financieel niet haalbaar zijn: ze komen niet tot stand omdat marktpartijen er niet in willen investeren.
Dat een deel van de plannen niet financieel haalbaar is, komt mede door de eis van het Rijk dat twee derde van de woningen die worden gebouwd in het betaalbare segment moeten vallen. Die eis drukt de opbrengsten van grond. Dit kan een probleem vormen voor grondeigenaren, zoals ondernemers die hun bedrijfsactiviteiten moeten verplaatsen: de opbrengst bij verkoop moet voldoende zijn om een nieuwe locatie te verwerven, eventueel te bebouwen en de verhuizing te bekostigen.
De huidige betaalbaarheidseis kan er zo toe leiden dat binnenstedelijke locaties niet tot ontwikkeling komen. Als een bouwplan bijvoorbeeld ‘slechts’ 50 procent betaalbare woningen kan realiseren in plaats van de vereiste 67 procent, wordt de locaties niet benut.
Gemeentes kunnen op projectniveau afwijken van het percentage betaalbare woningen, mits dit regionaal wordt gecompenseerd. Dit betekent dat bij andere projecten binnen dezelfde regio het aandeel betaalbare woningen hoger dan twee derde moet zijn om het gemiddelde te handhaven. De provincie houdt hier toezicht op. Een uitzondering heeft dus tot gevolg dat de financiële druk op andere projecten wordt vergroot, waardoor gemeente en provincie terughoudend zijn om uitzonderingen toe te staan.
Conclusie en discussie
Door de ‘Ladder voor duurzame verstedelijking’ af te schaffen wordt binnenstedelijke woningbouw benadeeld ten opzichte van bouwen in het groen.
Het zou vanuit het oogpunt van efficiënt ruimtegebruik wenselijker zijn geweest om de Ladder te handhaven, maar de betaalbaarheidseis voor transformatielocaties flexibeler te maken. Zo zou er ruimte gemaakt kunnen worden om gemotiveerd af te wijken van de betaalbaarheidseis wanneer onafhankelijke deskundigen kunnen onderbouwen dat de verplaatsing van bedrijfsactiviteiten bij twee derde betaalbare woningen niet kostendekkend kan plaatsvinden. Tegelijkertijd kan er een ondergrens, bijvoorbeeld van veertig of vijftig procent betaalbare woningen, worden ingesteld om woonwijken inclusief te houden.
Het behoud van de Ladder zou bijdragen aan de wens om het Nederlandse landschap te beschermen en de woningnood zoveel mogelijk binnenstedelijk op te lossen.
Literatuurlijst
ABF Research (2025) Inventarisatie Plancapaciteit Najaar 2024. Te vinden via: www.open.overheid.nl
EIB en Decisio (2013) Kostenverschil Binnenstedelijk bouwen en bouwen op uitleglocaties in Noord-Holland. Te vinden via: www.eib.nl
Tweede Kamer (2025) Tweede nota van wijziging Wet versterking regie volkshuisvesting, 36512, 13 februari.
Auteur
Categorieën