Regulering van prijsafspraken in de bouw

Regulering van prijsafspraken
in de bouw
De onthullingen in de ABP-affaire hebben de aandacht weer eens gevestigd op de
kwalijke kanten van de aannemerswereld: fraude, omkoperij, sjoemelen met kostenposten
e.d. De belangenvereniging van huurders verweet de aannemers bovendien onlangs de
kosten van de woningbouw op te schroeven door onderlinge prijsafspraken. De kritiek op
deze afspraken is niet nieuw. In dit artikel wordt het ontstaan en de ontwikkeling van het
‘opzetje’ besproken. De auteur beschrijft hoe de aannemersorganisaties
overheidsinterventie tot nog toe hebben weten te vermijden door nun afspraken steeds
strakker te reguleren.

DRS. B.F. VAN WAARDEN*
Felle concurrentie
De onuitroeibaarheid van prijsafspraken – en andere
informele en illegale praktijken – in de bouw heeft zijn oorzaken. De prijsafspraken vormen namelijk een oplossing
voor een groot probleem voor aannemers: de ongemeen
felle concurrentie in hun bedrijfstak. Deze felheid is terug
te voeren op een aantal structurele kenmerken van deze
sector.
De concurrentie is in de eerste plaats fel door het grote
aantal bouwbedrijven (momenteel zo’n 22.000), de geringe specialisatie daarvan en dientengevolge de beperkte
marktsegmentatie. Daardoor kan er per project een fors
aantal gegadigden zijn. Verder komen er steeds nieuwe
concurrenten bij omdat er aan toetreding tot de markt geen
hoge eisen worden gesteld. Er hoeft bij voorbeeld maar
weinig gemvesteerd te worden. Om die reden verliest een
aannemerook relatief weinig bij faillissement, hetgeen het
risico van onverantwoord lage’prijzen minder groot maakt.
Belangrijker nog is de techniek van het bijeenbrengen
van vraag en aanbod die in de bouw wordt gehanteerd, namelijk de aanbesteding (waar de bouwondernemers hun
naam ‘aannemer’ aan danken). Anders dan in veel andere
bedrijfstakken waar een zeker evenwicht in aantallen vragers en aanbieders bestaat, worden verscheidene aanbieders hier met een vrager geconfronteerd. Die positie van
monopsonie geeft de opdrachtgever een niet onaanzienlijk overwicht op de markt. Te meer daar dat in sommige
deelmarkten steeds weer dezelfde vrager is: Rijkswaterstaat of Provinciale Waterstaat bij de bouw en het onderhoud van dijken en wegen, de PTT bij de kabellegwerken, op een plaatselijke bouwmarkt de gemeente of een
woningbouwcorporatie en in de burger- en utiliteitsbouw
grote institutionele beleggers als het ABP. Zo’n monopsonist kan aanbieders tegen elkaar uitspelen. Hij kan b.v.
met werk gaan ‘leuren’, dat wil zeggen, nadat hij van een
aannemer een prijsbod heeft kan hij met dat bod naar een
ander gaan en hem vragen of hij het werk voor minder wil
doen.
Verder wordt de concurrentie vergroot doordat die zich
op de prijs concentreert. Concurrentie met kwaliteit is
moeilijk in de bouw. De specificaties van hette bouwen ob-

122

ject liggen grotendeels vast in het bestek en de tekeningen
van de opdrachtgever. De aannemer kan wel op zijn reputatie geselecteerd worden, maar dat gebeurt voorafgaande aan de aanbesteding. Tijdens de aanbesteding draait
het allemaal om de prijs. De aanbesteder lokt bewust concurrentie op prijs uit door een werk aan te besteden. Hij
vraagt geen gedetailleerde beschrijvingen van hoe aannemers denken hun werk te gaan doen.
Die prijsconcurrentie houdt aanzienlijke risico’s in voor
de aannemer. Voorcalculatie is namelijk moeilijk. Er is
geen sprake van een standaardprodukt. Elk bouwwerk is
weer anders. Bestek en tekeningen zijn vaak onvoldoende
gedetailleerd zodat er slechts beperkte informatie is over
wat er moet worden gebouwd. Dat geldt ook voor het punt
van hoe er moet worden gebouwd. Voor elk werk moet opnieuw een produktieproces worden opgebouwd, moet er
een nieuw technisch en organisatorisch kader worden gecreeerd. Bovendien moet dat gebeuren onder omstandigheden die niet geheel te voorzien zijn. Elke bouwplaats is
weer anders en de weersomstandigheden waaronder zal
moeten worden gewerkt zijn ook niet te voorzien. Verder
kunnen de lange duur en de grote omvang van sommige
werken de neiging oproepen om latere kosten wat te onderschatten. Een nauwkeurige voorcalculatie van de kostprijs is daardoor bijna onmogelijk. Ook is de markt vrij ondoorzichtig. De vergelijkingsmogelijkheden met de prijs
van andere werken op de markt is beperkt door het gebrek
aan standaardisatie en aan systematisch overzicht over de
vele aanbestedingen die plaatsvinden. De aannemer heeft
dus weinig exacte criteria voor zijn prijsvorming, noch van
de kostenkant, noch van de marktkant. Dat wordt bevestigd door de enorme prijsverschillen bij aanbestedingen. Uit een onderzoek naar een groot aantal aanbestedingen in 1979 bleek dat de verschillen tussen prijsaanbiedingen soms 30 procent en meer bedragen. Een spreiding
van 10 procent tussen de hoogste en laagste prijs wordt
door de betrokkenen redelijk gevonden, ,,maar dat is toch
nog aanzienlijk indien men bedenkt dat de winstmarge in
procenten van de omzet van aannemingsbedrijven in de
* De auteur is verbonden aan het Onderzoekscenlrum ‘Stichting van
de Samenleving’ van de Rijksuniversiteit Leiden.

orde van grootte van 1 a 2 procent ligt”, aldus de onderzoeker 1).

Tegenmachtvorming
Het is niet verwonderlijk dat aannemers getracht hebben deze onzekerheden te verminderen en tegenwicht te
vormen tegen de machtige positie van de opdrachtgever
door tot onderlinge samenwerklng en afspraken te komen.
Indien men voor de aanbesteding te weten kon komen wie
er zouden inschrijven, konden de inschrijvers bij elkaar
gaan zitten en als eenheid optreden tegenover de vrager.
Dat is in de loop der jaren een gebruik geworden in de aannemerij maar heeft lang een informeel en geheimzinnig
karakter gehad. Het overleg leidde tot meer of minder vergaande vormen van kartellering.
Via afspraken over prijsfixatie trachtte men te voorkomen dat aannemers door de opdrachtgever tegen elkaar
zouden worden uitgespeeld. De inschrijvers kwamen in
een vergadering voorafgaande aan de aanbesteding overeen hun prijs aan elkaar bekend te maken (‘blanken’ in de
terminologie van de bouw). Daarna was het hen verboden
hun prijs alsnog te verlagen. Zo wilde men ‘leuren’ van de
opdrachtgever met een werk voorkomen.
Bij een verdergaande vorm van kartellering werd prijsfixatie aangevuld met een afspraak over prijsverbetering.
De onzekerheden bij calculate en de aanwezigheid van
veel kleine aannemers, die nauwelijks een poging deden
tot het maken van een weloverwogen calculatie, leidden
vaak tot ondoordachte offertes die de marktprijs ten nadele van alle aannemers omlaag drukken. Om dat te verhinderen kwam men overeen dat een erg lage inschrijver zijn
prijs mocht ophogen. Ook de prijzen voor alle andere werken werden met een zelfde bedrag opgehoogd. De laagste
inschrijver mocht niet zelf van de prijsverbetering profiteren om te voorkomen dat men bewust te laag zou inschrijven in de verwachting dat men de prijs later toch mocht
corrigeren. Het verschil tussen het oorspronkelijk laagste
bod en de verbeterde prijs werd onder de overige inschrijvers verdeeld.
Ten slotte werd vaak afgesproken dat de laagste inschrijver, die het werk in de regel kreeg, de andere inschrijvers een bedrag zou uitkeren om hen te compenseren voor
hun calculatiewerk. Een aannemer moest immers vaak
wel tien tot vijftien keer op een werk inschrijven voordat hij
succes had. Dat bracht werk met zich mee dat niet betaald
werd. leders prijs werd met het totaalbedrag van de compensaties verhoogd.
Gezien de felle concurrentiestrijd en het onderlinge
wantrouwen kwam het vooroverleg echter niet gemakkelijk tot stand. Er was een vertrouwensman nodig die de
voorvergadering organiseerde, voorzat en toezag op de
naleving van de afspraken. Tot in de jaren vijftig was dat
meestal een centrale figuur in de plaatselijke gemeenschap, zoals de kastelein of de melkboer, die natuurlijk
aan die bemiddeling verdiende. Een zegsman weet de situatie uit die tijd nog aardig te schilderen. ,,Het was een
heel aparte sfeer. Je zat in een cafe bij elkaar, random een
kaars die langzaam opbrandde, waarna je met je prijs op
tafel moest komen. De emoties laaiden soms hoog op. Het
was immers een spel op (even en dood voor sommige aannemers. Je was gespitst op elk signaal van de ander, een
knippering met de ogen, een handgebaar. De oude jongens, de ‘superaannemers’ konden dat uitstekend. Ze
hoefden de ander maar aan te kijken en ze wisten wat voor
prijs hij in zijn hoofd had. Zo werden ze groot”. Na de oorlog gingen ook bezoldigde secretarissen van plaatselijke
aannemersverenigingen zich met die bemiddeling bemoeien. Zo kregen sommige belangenorganisaties een
taak bij de prijsregeling.

De conjunctuur van de kritiek
Deze prijsafspraken ondervonden al vroeg kritiek. In
1921 sprak een adviescommissie, ingesteld door de minister van Arbeid om de hoge kosten van de volkswoningbouw te onderzoeken, het vermoeden uit van het bestaan
van zogenaamde ‘opzetcontracten’, waarbij de prijzen
verhoogd werden met een bedrag om de onsuccesvolle inschrijvers te compenseren. Een bevestiging voor het
bestaan hiervan vond zij in ,,de lijsten van schuldeischers,
welke bij faillissementen van aannemers worden gepubliceerd. Niet zelden komen daarop een aantal gelijke bedragen voor aan diverse crediteurenaannemers, die het hun
toekomende deel van het ‘opzetje’ opeischen” 2).
De overheid heeft aanvankelijk geprobeerd deze prijsafspraken te bestrijden. Opdrachtgevende overheidsdiensten trachtten te voorkomen dat de verschillende inschrijvers van elkaar zouden weten wie er nog meer inschreef. Daartoe stelde men bij voorbeeld de eis dat inschrijvingen alleen per post mochten worden ingeleverd.
Door nauwkeuriger werkomschrijvingen in het bestek probeerde men te vermijden dat aannemers zich op de bouwplaats op de hoogte moesten stellen en elkaar daar tegenkwamen. Verder maakte men er vaak een gebruik van om
ook een paar aannemers van buiten de gemeente waar het
werk gelegen was uit te nodigen.
Dergelijke maatregelen hadden niet het gewenste effect. De behoefte aan vooroverleg was te groot. En op den
duur kreeg ook de overheid daar oog voor. Halverwege de
jaren dertig begon ze de opvatting te aanvaarden dat een
correctie voor ondoordachte en te lage inschrijvingen te
rechtvaardigen was in het belang van de continu’i’teit en de
werkgelegenheid bij de bouwbedrijven. De crisis, die de
concurrentie in de bouw tot ongekende hoogte opvoerde
en desastreuze gevolgen had, was daar niet vreemd aan.
Uit die tijd dateert de wetgeving – zoals de Wet op het Algemeen Verbindend Verklaren van Kartelregelingen van
1935 – waarbij de Nederlandse overheid, anders dan in
veel andere landen, kartelafspraken niet zonder meer verbiedt maar alleen excessen bestrijdt 3).
In de eerste jaren na de oorlog ontstond er echter opnieuw kritiek op ‘opzetjes’ van aannemers – en hier ziet
men de invloed van de conjunctuur weer. Tijdens recessies is het grote probleem de felle concurrentie en is er begrip voor kartelregelingen. Juist door die concurrentie kunnen marktafspraken dan niet veel kwaad. In perioden van
hoogconjunctuur, krapte op de arbeidsmarkt, schaarste
aan bouwcapaciteit en woningnood, zoals na de oorlog het
geval was, vermindert de concurrentie en worden de
marktafspraken een probleem: het is dan immers veel gemakkelijker om er misbruik van te maken. Onder die omstandigheden kwam het eveneens voor dat tijdens het
vooroverleg afgesproken werd wie de laagste inschrijver
zou zijn en wie het werk dus zou krijgen. In ruil voor een extra vergoeding waren de andere aannemers wel bereid om
voor een hogere prijs in te schrijven. De aannemer kon zo
zijn werk ‘kopen’ van zijn concurrenten voor een hogere
calculatievergoeding. Om dat tegen te gaan gingen opdrachtgevers een verklaring van inschrijvers vragen dat in
hun inschrijvingscijfer geen bedrag was opgenomen dat
aan andere inschrijvers ten goede zou komen. En in het
begin van de jaren vijftig begon het Openbaar Ministerie

1) A.Twijnstra, Een gezonde marktprijs. Enige beschouwingen over
aanbestedingen naar aanleiding van verricht onderzoek, in: A. Hendriks e.a. (red.), De veranderende bouwopgave, Moussault, Weesp,
1984, biz. 166.

2) Verslag van de Commissie van Onderzoek naar de Toestanden in
het Bouwbedrijf, Zuid-Hollandsche Boek- en Handelsdrukkerij,
‘s-Gravenhage, 1921, deel I, biz. 152.

3) Zie voor een vergelijking van kartelwetgeving in 24 gei’ndustrialiseerde landen: OESO, Heimelijk vooroverleg bij aanbestedingen.

Rapport van de Commissie van Deskundigen op het gebied van Handelsbeperkende Praktijken van de Organisatie van Ekonomische Samenwerking en Ontwikkeling, Parijs, 1976. Nederlandse vertaling
door de ZNAV te Heeze.

op instigatie van het Ministerie van Wederopbouw en
Volkshuisvesting strafvervolgingen tegen prijsafspraken
van aannemers op basis van een uit de bezettingstijd daterend Prijsvormingsbesluit. Een justitieel onderzoek in dat
kader in 1952 bracht een serie opzetafspraken aan het
licht, waarbij de inschrijvers de prijzen in onderling overleg
zeer sterk hadden verhoogd. Dat onderzoek leidde tot een
reeks processen tot aan de Hoge Raad toe. Omdat die met
een wat onduidelijke uitspraak kwam, ontstond de behoefte aan wetswijziging.
Ter voorbereiding daarvan zette de regering in 1953 een
staatscommissie aan het werk om het aanbestedingswezen te onderzoeken, naar haar voorzitter ook wel de Commissie De Vries genoemd. Zij kwam in 1957 met een rapport waarin ze wel de noodzaak van een zekere prijsregeling onderschreef, maar de praktijk van het vooroverleg
veroordeelde 4). Er werd voorgesteld om meldplicht en
heimelijk vooroverleg te verbieden. ledere aannemer
moest bij inschrijving verklaren geen vooroverleg gepleegd te hebben. Verder onderschreef ze de kritiek op
,,het ontstaan van een groep personen, die van het organiseren van opzetten haar beroep maakt” 5). In plaats daarvan zouden er officiele ‘aanbestedingsbureaus’ moeten
komen. Opdrachtgevers zouden hun werk via deze bureaus moeten laten aanbesteden en aannemers zouden
hier hun inschrijvingen moeten deponeren. Deze bureaus
zouden moeten verhinderen dat opdrachtgevers met werk
zouden gaan leuren, ze zouden waar nodig een prijscorrectie kunnen aanbrengen en zouden onsuccesvolle en
serieuze inschrijvers een calculatievergoeding moeten geven. Het kwam er eigenlijk op neer dat men de voorvergadering – die al de feitelijke aanbesteding was geworden
– en de formele aanbesteding wilde samenvoegen. De
bureaus zouden bipartite organen moeten worden, dat wil
zeggen bestuurd door vertegenwoordigers van aanbesteders en van aannemers. Er werd zelfs aan gedacht een
eventueel in het kader van de Wet op de publiekrechtelijke
bedrijfsorganisatie in te stellen bedrijfsschap voor de
bouw deze taak toe te wijzen. Het voorstel paste geheel in
de corporatieve ideologie, die in die jaren sterk leefde in
regeringskringen.
Het is er nooit van gekomen. De aannemerswereld heeft
zich fel verzet en om de kritiek de wind uit de zeilen te nemen is ze zelf orde op zaken gaan stellen, een mooi voorbeeld van zelfregulering om overheidsinterventie te voorkomen. In reactie op de kritiek op de vertrouwensmannen
hebben de belangenorganisaties van aannemers aparte
verenigingen gevormd, die tot taak kregen de voorvergaderingen te organiseren en te administreren, zogenaamde
prijsregelende organisaties (pro’s). De ordeningsgezinde
katholieken liepen hierbij voorop. De Nederlandsche Katholieke Aannemers- en Patroonsbond (NKAPB), die natuurlijk vooral sterk in het zuiden was, richtte al in 1952 de
Zuid-Nederlandse Aannemers Vereniging (ZNAV) op. In
de jaren daarna zijn nog 33 andere prijsregelende verenigingen opgericht voor andere regie’s en/of voor een bepaald soort werken zoals wegenbouw of sloopwerk. Deze
organisaties werden een soort ‘aanbestedingsbureaus’ a
la de voorstellen van de Commissie de Vries met dit verschil dat ze de eigenlijke aanbesteding niet vervingen en
geen bipartite organen maarzuivere aannemersverenigingen waren. In reactie op de kritiek op ‘ontoelaatbaar hoge’
prijscorrectie en compensatieregelingen hebben deze
verenigingen de procedure van voorvergadering strak gereglementeerd en de prijsverbetering en ophogingen aan
normen en maxima gebonden.

Bouwbedrijf (AVBB) en voor de leden van de prijsregelende organisaties; het UPR bindt alleen de leden van de
prijsregelende organisaties. De reglementen vormen te
zamen een aannemerskartel dat is irigeschreven in het
kartelregister van de rijksoverheid. Hoewel de reglementen officieel vertrouwelijk zijn, zijn er zoveel exemplaren
vaninomloop – elke aannemer heeft er wel enkele – dat
de regelingen de facto niet meer geheim zijn.
De Erecode regelt de meldplicht. De ondernemingen,
gebonden door de Erecode, zijn verplicht om plannen tot
het doen van prijsaanbiedingen voor een werk tijdig (ten
minste 3 dagen voor de aanbesteding) schriftelijk bij een
prijsregelende organisatie te melden. Deze gaat na of dat
werk ‘vrij’ is of ‘besmef. Het is besmet indien er reeds eerder prijsaanbiedingen voor dat werk zijn gedaan en er al
een ‘rechthebbende’ is, dat wil zeggen een aannemer die
volgens de kartelregels recht op dat werk heeft. De pro laat
dat de aannemer dan weten. Het is hem dan verboden
eveneens een prijsaanbieding te doen tenzij hij daartoe
toestemming van de rechthebbende krijgt.
Het UPR bepaalt allereerst dat, indien op het bureau van
de pro blijkt dat verscheidene leden gevraagd zijn om een
offerte te doen voor een zelfde werk, het bureau een vergadering van de gegadigde aannemers belegd. leder inschrijver die lid is van de pro heeft vergaderplicht. (Degenen die slechts door de Erecode gebonden zijn omdat ze
alleen lid zijn van een belangenorganisatie hebben die
plicht niet.) Zij die niet verschijnen zijn ook aan de in de vergadering gemaakte afspraken gebonden. De deelnemers
aan de vergadering kunnen (maar hoeven niet) met algemene stemmen tot prijsvergelijking besluiten. Zij geven
daartoe hun ‘blankcijfer’ op een formulier van de pro en in
gesloten enveloppe aan de voorzitter van de vergadering,
een functionaris van de pro. Daarna kan worden besloten
dat de voorzitter de enveloppes in de vergadering opent.
Hij stelt dan vast wie de laagste inschrijver, de ‘rechthebbende’, is en wat de volgorde van prijsaanbiedingen is.
Daarna mag men zijn prijsaanbieding niet meer wijzigen.
Behalve deze prijsvergelijking die tot prijsfixatie leidt
kent het UPR enkele regelingen voor prijsverbetering. Ten
eerste kan de laagste inschrijver uit de vergelijking met andere cijfers de conclusie trekken dat hij blijkbaar fouten bij
zijn calculate heeft gemaakt en zich alsnog terugtrekken.
Hij mag dan slechts opnieuw meedoen met een prijs die
hoger ligt dan die van alle andere deelnemers. Daardoor
wordt een andere deelnemer laagste inschrijver maar met
een wat hogere prijs. Verder zijn er nog twee mogelijkheden voor prijsverhoging voor respectievelijk ‘vergissers’
en ‘opzettelijke prijsbedervers’. Beide zijn aan bepaalde
regels en voorwaarden gebonden.
Indien de laagste inschrijver minder dan 10% onder de
‘middenprijs’ zit, heeft hij recht op ‘prijscorrectie’. (De
‘middenprijs’ is het gemiddelde van alle inschrijvingen min
de ‘extreem hoge prijzen’, de cijfers die 10% of meer boven een eerste voorlopige gemiddelde liggen. Deze ‘middenprijs’ is door EZ geaccepteerd als norm voor een ‘gezonde marktprijs’.) Prijsafwijkingen binnen deze marge
worden geacht het resultaat van ‘vergissingen’ te zijn. De
prijsverhoging is aan een maximum gebonden. Het is een
percentage van de middenprijs dat varieert met de absolute hoogte van die middenprijs en het verschil tussen de
laagste prijs en de middenprijs. Het wordt berekend aan
de hand van een grafiek waarin de relatie tussen deze drie
variabelen is aangegegeven 6). Om te verzekeren dat de
laagste inschrijver ook na prijscorrectie de laagste blijft
worden alle andere blankcijfers eveneens zodanig opge-

De kritiek ondervangen __ _______

4) Vergelijk ook de in dat zeltde jaar verschenen studie van de latere
directeur van het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid A.
Hendriks, De prijsvorming in het bouwbedrijf, Wijt Uitgevers, Rotter-

De prijzen zijn nu geregeld in twee reglementen, de Erecode voor ondernemers in het bouwbedrijf, kortweg Erecode, en het Uniform prijsregelend reglement voor onderhandse prijsaanbiedingen (UPR). De Erecode is bindend
voor de leden van de vijf grootste belangenorganisaties
van aannemers, aangesloten bij het Algemeen Verbond

dam, 1957.

124

5) Commissie Aanbestedingswezen, Aanbesteding en prijsvorming,
Den Haag, 1957, biz. 34.
6) Over de redelijkheid van deze grafiek is al het nodige geschreven.
Zie o.a. Twijnstra, op.cit. en H. Hulshof, Doe/ en funktie van de reglementaire opzetkontrakten in de bouwnijverheid, Kluwer, Deventer,
1973.

hoogd dat de volgorde van de verschillende prijsaanbiedingen ongewijzigd blijft.
Zit de laagste inschrijver meer dan 10% onder de middenprijs dan wordt ervan uitgegaan dat dit een ondoordachte inschrijver of een opzettelijke prijsbederver is. Hij
heeft geen recht op prijscorrectie die hem zelf ten goede
komt. De vergadering kan echter bij meerderheid van
stemmen – waaronder de stem van de deelnemer met het
laagste blankcijfer – beslissen dat ‘ter handhaving van
een redelijk prijsniveau’ de prijzen met een bepaald bedrag worden verhoogd. Dit is eveneens aan een nauwkeurig omschreven maximum gebonden. Bij gunning moet de
laagste inschrijver dit bedrag in de centrale kas van de
prijsregelende organisatie storten, een ‘bestemmingsfonds ten behoeve van doeleinden van algemeen belang
van de bedrijfstak’. Hij mag dus zelf niet van de prijsverbetering profiteren.
Verder bevat het UPR nog regels omtrent vergoedingen
aan inschrijvers en organisaties. Voor het openen van de
blankbiljetten kan de vergadering met algemene stemmen
beslissen of men zich zelf een vergoeding voor het calculatiewerk zal toekennen. Dat gebeurt dus voordat bekend is
wie de laagste inschrijver is. Deze heeft immers zodra hij
dat weet geen belang meer bij die vergoeding voor de onsuccesvolle inschrijvers. Hij wil zijn prijs vanaf dat moment
zo laag mogelijk houden met het oog op eventuele concurrentie van ‘busklanten’ (aannemers die hun prijs zonder
overleg met college’s in de bus bij de opdrachtgever
doen). De overige deelnemers hebben na het ‘blanken’
van de cijfers juist wel belang bij zo’n vergoeding. Deze
vergoeding is eveneens aan een maximum gebonden en
bedraagt 3 tot 6 promille van de middenprijs, afhankelijk
van de vaagheid van het bestek en bijgevolg de hoeveelheid calculatiewerk.
Besluit men tot zo’n vergoeding dan kan eveneens een
bijdrage voor het prijsregelend bureau dat de vergadering
organiseert en voor een belangenorganisatie afgesproken
worden. Beide mogen niet meer bedragen dan het promillage vergoeding dat de onsuccesvolle inschrijvers krijgen.
De ‘rechthebbende’ mag bepalen aan welke belangenorganisatie de vergoeding toekomt. Ten slotte is een bijdrage verplicht voor het garantiefonds waaruit de overige
deelnemers hun calculatievergoeding krijgen in het geval
dat de aannemer die het werk uitvoert failliet gaat.
In de reglementen wordt benadrukt dat veel beslissingen slechts met algemene stemmen kunnen worden genomen. De vergadering heeft namelijk belang bij unanimiteit.
Als er een besluit tegen de wil van een deelnemer zou worden doorgedrukt dan is de kans groot dat hij zich als lid terugtrekt en men er een ongeorganiseerde concurrent bij
heeft. Daarom moet de voorzitter van de vergadering behoedzaam opereren om iedereen er zoveel mogelijk bij te
houden.
De sancties op Erecode en UPR zijn fors. Ze varieren
van een waarschuwing en een berisping tot boete van
f. 100.000 of, indien dat hoger is, 15% van de bouwsom
van het werk waarover een klacht in behandeling is. De ultieme sanctie is royement. De procedure van behandeling
van klachten is geregeld in een apart reglement. Behandeling van overtredingen van de Erecode gebeurt door berechtigingscolleges, die voor elk geval ingesteld worden
doorde Stichting Berechtigingsinstituut Erecode Bouwbedrijf, waarin naast aannemers ook juristen zitten. De stichting behandelt ook wel overtredingen van het UPR. Reserveringen, vergoedingen en bijdragen die een deelnemer
weigert te betalen of die verhaald moeten worden op een
aannemer die niet aan de voorvergadering meedeed,
maar daar krachtens zijn lidmaatschap van een pro wel toe
verplicht was, worden echter meestal via de burgerlijke
rechter ingevorderd. Recent is zo’n vordering van een
Duitse firma, die lid was van de ZNAV, tot voor de Hoge
Raad uitgevochten 7).

De effectiviteit van de prijsregeling
De prijsregeling zou volgens informanten uit de bedrijfstak redelijk functioneren. Over verreweg de meeste
onderhandse aanbestedingen vindt vooroverleg plaats.
Men heeft wel eens last van busklanten die met afluisterapparatuur 8) of door het omkopen van een deelnemer aan
een vergadering 9) kennis nemen van de prijsaanbiedingen en daar bij de officiele aanbesteding net onder gaan
zitten. Zulke activiteiten van ‘free riders’ zijn echter te incidenteel om een wezenlijke bedreiging van de prijsafspraken te kunnen vormen.
Dat neemt echter niet weg dat de regels regelmatig worden overtreden en dat lang niet alle overtredingen worden
opgespoord. Bovendien worden de organisaties bij de
hantering van sancties met een dilemma geconfronteerd,
dat typerend is voor vrijwillige verenigingen. Men moet
voorzichtig zijn bij toepassing van sancties omdat men niet
wil dat de overtreders het lidmaatschap opzeggen. Men
heeft nog liever iemand die de regels overtreedt maar
daarover ter verantwoording kan worden geroepen – al
kent dat ter verantwoording roepen zijn beperkingen dan een concurrent die aan geen enkele regel gebonden
is. De voorzichtigheid bij sanctionering kent echter zijn
grenzen. Naardeloyaleledentoe – die het slachtoffer zijn
van de concurrentie van zo’n overtreder – kan men het op
den duur niet maken om zo’n bedrijf als lid aan te houden.
Vanwege dit dilemma wordt zoveel mogelijk een ‘low key
approach’ gehanteerd. Overtreders worden vermanend
toegesproken en bij een conflict tussen twee leden onderling over ‘oncollegiaal gedrag’ van de een tegenover de
ander tracht men het eerst in der minne te schikken. Een
secretaris van een aannemersvereniging: ,,We proberen
het eerst in goed overleg intern op te lossen. Als een geschil voor het Berechtigingsinstituut komt dan is de kans
groot dat het conflict veel hoger oploopt dan nodig is. Bovendien kost het de leden veel meer. Ik roep beide leden in
zo’n geval op voor een zitting op een bepaalde tijd in motel
X, waar ik dan een compromis voorstel. Lukt dat niet, dan
maak ik een proces-verbaal voor het Berechtigingsinstituut”.
Een andere relativering van het succes is dat de prijsregeling eigenlijk niet zo’n ingrijpende regeling is – en dat
zou volgens de secretaris van de ZNAV, mr. J.J.L.M. van
Elk, een van de centrale figuren in de prijsregeling, ook de
oorzaak van dat succes zijn: ,,Het is een relatief zwak kartel. Er is geen minimumprijs, geen calculatiekartel, geen
verdeling van werkgebieden of quota. De concurrentie is
volledig vrij tot aan de voorvergadering. Wil iemand erg
laag bieden, dan mag hij dat. Je kunt hem hooguit proberen te overtuigen dat hij gek is, dat hij onder zijn kostprijs
werkt. De regelgeving legt dus niet teveel beperkingen op.
Ze is realistisch en sluit zo het beste aan bij de opvattingen
van de aannemers. Daarom wordt ze vrij goed nageleefd”.

Aanbestedingstoerisme en duistere potjes
Het primitieve karakter van het kartel heeft niet verhinderd dat er kritiek op bleef komen. Deze kritiek gold vooral
de nevenverschijnselen zoals de calculatievergoedingen,
7) Zie hiervoor Martin Peters Bauunternehmung GmbH tegen ZNAV,
Nederlandse Jurisprudence, 1983, nr. 643, 644 en 645.

8) Bij voorbeeld het geval van drie aannemers die zender/microfoontjes in de stopcontacten van de vergaderzalen van het Groningse Wegenbouwcentrum hadden gemonteerd, zo in hun auto het verloop van
de vergadering konden volgen en vervolgens voor enkele duizenden
guldens lager dan de laagste op de vergadering inschreven. Door
radio- en TV-storingen in het gebouw werden de zendertjes ontdekt.
De drie aannemers werden wegens diefstal van informatie voor de
rechter in Groningen gedaagd. De Volkskrant, 16 maart 1984.
9) Om dit te verhinderen spreekt men wel eens af dat de deelnemers

aan de voorvergadering de zaal niet mogen verlaten – en ook niet
mogen telefoneren – voordat de prijsaanbiedingen doorde voorzitter
bij de opdrachtgever zijn ingeleverd.

de centrale-kasreserveringen en de bijdragen voor de
organisaties.
De calculatievergoedingen hebben tot het verschijnsel
‘aanbesledingstoerisme’ geleid. Dat wil zeggen dat aannemers niet serieus meedingen, maar alleen inschrijven
om ‘schrijfgeld’ te incasseren. Er zouden zelfs aannemers
zijn die daar geheel van leefden. Vaak schreven zulke ‘toeristen’ met heel hoge prijzen in, om het gemiddelde en
daarmee de vergoeding op te drijven. Het grotere aantal
inschrijvers en de opwaartse druk op de prijs die daar het
gevolg van was leidden tot een forse toename van de calculatievergoedingen en daarmee van de bouwkosten voor
de opdrachtgever.
Om de kritiek te ondervangen hebben de pro’s geprobeerd het aanbestedingstoerisme in te dammen. De reeds
vermelde bepaling dat bij de berekening van de middenprijs extreem hoge prijzen niet worden meegeteld, was
een eerste poging in die richting. Zo kon men de middenprijs niet langer opdrijven door hoog in te schrijven. Later
heeft men ook geregeld dat alleen echte aannemers – die
ten minste een bouwwerk in het afgelopen jaar hebben voltooid – recht hebben op een calculatievergoeding. Afschaffen wil men de vergoedingen echter niet. Ze helpen
namelijk het systeem van voorvergaderingen mede in
stand te houden. Ook degenen die niet de laagste prijs
hebben houden daardoor een direct belang bij de voorvergadering en zullen bereid blijven het spel mee te spelen.
Het is dus een oplossing voor een ‘problem of collective
action’.
Een ander punt van kritiek geldt de centrale-kasreserveringen. Daar rolt zoveel geld binnen dat men er soms geen
weg mee weet. De grote prijsregelende organisaties passen nog wel op niet teveel aanleiding tot kritiek te geven.
Zij proberen het goed te besteden. Bij de ZNAV gaat bij
voorbeeld een kleine miljoen gulden per jaar uit die pot
naar de opleidingen in de boiiw. Leden van de ZNAV kunnen hun bouwvakkers naar een cursus sturen en krijgen
dan 60% van de kosten daarvan vergoed door de ZNAV.
Verder gaan er giften naar instellingen als de Stichting
Bouwresearch. Kleinere prijsregelende organisaties nemen het echter wat minder nauw, schijnt het. De geruchten dat aannemers zulke potjes gebruiken ,,om de olifanten in Afrika te gaan bekijken” zijn niet van de lucht. Ze lijken ook niet onaannemelijk gezien de algemeen verbreide
eet- en reislust onder aannemers.
Ten slotte is er ook kritiek op de bijdragen voor de belangenorganisaties. Veel verenigingen maken het aantrekkelijk om voor hen te reserveren door een gelijke verdeling
voor te stellen: 50% voor de vereniging en 50% voor de
aannemer. Bij sommige verenigingen kan de aannemer
dat bedrag slechts voor bepaalde zakelijke doeleinden gebruiken. Elders ,,worden er wel bontjassen van gekocht”,
aldus een zegsman.

Opnieuw studiecommissies

deningsthema’s Aanbestedingswezen, die in 1982 met
een rapport kwam waarin suggesties gedaan werden voor
verbetering van de besteksgegevens, aanpassing van de
aanbestedingsprocedures en beperking van het aanbod
van bouwcapaciteit door selectie en registratie van aannemingsbedrijven 11).
De aannemersorganisaties hebben er wel voor gezorgd
dat ze in een vroeg stadium’bij deze studies werden betrokken. Toen de CEM aan het werk toog bundelden de
belangen- en prijsregelende organisaties hun activiteiten
op dit terrein in een Permanente Commissie voor de Prijsregeling, die de aannemersbelangen op hoorzittingen van
de CEM verdedigde. Later werd deze vervangen door de
Commissie Aanbestedingswezen en Prijsvorming (CAP),
die de aannemers vertegenwoordigde in de Overleggroep
Ordeningsthema’s. Als belangrijke aandrager van informatie heeft ze het werk van deze groep aanzienlijk kunnen
bemvloeden.
Verder trachtte men opnieuw met zelfregulering aan de
kritiek tegemoet te komen. Aangezien veel van de excessen werden geweten aan de decentrale structuur van de
prijsregeling – deveelheid van kleinere meldings-en vergaderadressen met hun eigen centrale kassen en geldbestedingsregelingen – heeft men het aantal meldingsadressen gesaneerd en de structuur van de prijsregelende
organisaties gecentraliseerd. De overkoepelende Vereniging Samenwerkende Prijsregelende Organisaties (SPO)
kreeg meer bevoegdheden om uniforme regels aan de lidverenigingen op te leggen, b.v. betreffende de besteding
van de diverse fondsen.
Ondanks de kritiek, de jarenlange discussies en de diverse commissierapporten sinds 1953 heeft de overheid er
lang over gedaan om een beslissing te nemen omtrent wijziging van de prijsregeling. In maart 1985 kwam er dan eindelijk een beslissing, maar een beslissing op termijn,
waarbij de prijsregeling duidelijk aan het vraagstuk van de
marktordening gekoppeld werd. De prijscorrectie door reserveringen voor de centrale kas moet verdwijnen en de
prijsverbetering moet geleidelijk worden afgebouwd naarmate de bestekinformatie verbetert door de toepassing
van standaardbestekken. De rekenvergoedingen worden
niet verboden, maar aan verdere beperkingen gebonden.
Zowel de jarenlange vertraging in de besluitvorming als de
inhoud van het overheidsbesluit kunnen als een succes
van de aannemerslobby worden gezien.
De geschiedenis van de prijsregeling in de bouw laat zo
zien hoe lobby, zelfregulering en overheidsregulering in
wisselwerking met elkaar staan. De aannemersorganisaties zijn de aanvankelijk informele prijsafspraken steeds
strakker gaan reguleren en daarmee hun achterban gaan
disciplineren in een poging om de overheid te overtuigen
dat ingrijpen niet nodig en zelfs ongewenst was. Zo hield
men d prijsregeling in stand. Omgekeerd werd de dreiging
van overheidsinterventie gebruikt om strakkere regelingen door de leden geaccepteerd te krijgen en excessen bij
prijsverbetering en bestedingen van fondsen te bestrijden.

B.F. van Waarden
Uit onvrede met zulke verschijnselen heeft EZ in het begin van de jaren zeventig het plan opgevat om onderdelen
van het aannemerskartel onverbindend te verklaren. Volgens de Wet Economische Mededinging moet daartoe
eerst de vaste Commissie Economische Mededinging
(GEM) om advies worden gevraagd. Zonder dat de overheid ooit lets gedaan had met de conclusies van de staatscommissie De Vries uit 1957 kreeg de CEM in 1971 de
vraag voorgelegd ,,of er aanleiding bestond op te treden
tegen bepalingen in mededingingsregelingen, die betrekking hebben op de inschrijving bij aanbestedingen of op
prijsopgavenvoorwerken”. In 1975 kwam ze met een rapport waarin enerzijds werd gepleit voor het aanpakken van
structurele problemen op de bouwmarkt (monopsonie van
de aanbesteder, ondoorzichtigheid van de markt e.d.)
waar de behoefte aan prijsafspraken uit voortkwam en anderszijds voor het aanpakken van de excessen van de
prijsregeling 10). Om het eerste nader uit te zoeken was
nog meer studie gewenst. Er kwam een Overleggroep Or-

10) Zie Aanbestedingsregelingen. Advies uitgebracht door de Commissie Economische Mededinging aan de minister van Economische
Zaken, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1976.
11) Naar een ordening op de bouwmarkt. Rapport uitgebracht door
de Overleggroep Ordeningsthema’s Aanbestedingswezen, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1982.