Regionaal-economische effecten van infrastructuur
Aute ur(s ):
Vet, J.M. de (auteur)
Hurkens, J.F.H. (auteur)
Vermeer, S. (auteur)
De eerste auteur was ten tijde van deze studie werkzaam bij Kolpron Consultants en thans bij het Nederlands Economisch Instituut (NEI). Beide
andere auteurs zijn beleidsmedewerkers Regionale Ontwikkeling b ij Rijkswaterstaat Noord-Holland. Zij schrijven dit artikel op persoonlijke titel.
De auteurs danken Th. de Munnik (RW NH), M. Blom en A.E.M. Meijer (NEI) voor commentaar. ** De Koepelstudie economische effecten van
infrastructuur die in dit artikel wordt besproken, is uitgevoerd door Kolpron Consultants/DHV en samen met een b eleidsnotitie gepub liceerd door
de opdrachtgever, Rijkswaterstaat Noord-Holland.
Ve rs che ne n in:
ESB, 82e jaargang, nr. 4091, pagina 90, 29 januari 1997 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
ruimtelijke, regionale, economie, verkeer, vervoer, infrastructuur
Bij berekeningen van de economische effecten van infrastructuur wordt te weinig rekening gehouden met de kenmerken van de
regionale economie. Met Noord-Holland als ‘pilot’ is er nu een methode ontwikkeld die meer recht doet aan regionale
verscheidenheid.
De grote investeringen in infrastructuur zoals de aanleg van de Vijfde Schipholbaan, de HSL-Zuid en de Betuwelijn wijzen op het
grote economische gewicht dat momenteel aan dergelijke werken wordt gehecht. Een onderbouwing van dit belang wordt gegeven in
zogeheten economische effectrapportages. De verleiding blijkt dan groot te zijn om, veelal onder politieke druk, een harde relatie
tussen infrastructuur en economische ontwikkeling te leggen.
In dit artikel zullen we betogen dat de nu gangbare methode om deze effecten te schatten, de projectbenadering genoemd, te beperkt is:
er wordt nauwelijks rekening gehouden met regionale verschillen, en evenmin met de samenhang van verschillende
infrastructuurprojecten. De ‘groei- potentiebenadering’, die onlangs is toegepast op een cluster van vijf infrastructuurprojecten in NoordHolland, is een beter alternatief.
De projectbenadering
Om enige duidelijkheid en eenduidigheid te verschaffen in het berekenen van economische effecten van infrastructuur, is onlangs het
Handboek economische effecten infrastructuur opgesteld 1. In dit Handboek wordt een overzicht van methoden en criteria gegeven. Het
Handboek besteedt veel aandacht aan directe effecten (zoals reiskostenwinst) en tijdelijke economische effecten (zoals werkgelegenheid
tijdens de bouwfase). De aandacht voor indirecte en permanente effecten, waaronder die op het gebied van de regionale economie, blijft
echter gering. Dit type economische effecten wordt ingeschat vanuit een overwegend projectgerichte benadering; regionaaleconomische effecten van infrastructuur zouden grotendeels kunnen worden herleid tot de karakteristieken van het project. De totale
potentiële werkgelegenheidscreatie van een infrastructuurproject is dan vooral afhankelijk van het aantal kilometers en het type
infrastructuur (aanleg versus uitbreiding, autoweg versus autosnelweg, enz.). Al naar gelang het type weg zouden per kilometer weg in
principe acht structurele arbeidsplaatsen worden gecre-eerd, met slechts een beperkte mogelijkheid tot regionale variatie.
Nu ligt het voor de hand, dat de aanleg van enkele kilometers autosnelweg rond Delfzijl niet hetzelfde effect zal sorteren als bij
Amsterdam. Ook uit studies naar de regionaal-economische effecten van de TGV blijkt dat deze van locatie tot locatie sterk verschillend
zijn 2. Bij de berekening van economische effecten zou daarom meer rekening moeten worden gehouden met regionale verschillen. Dat is
het oogmerk van de ‘groeipotentie-benadering’.
De groeipotentie-benadering
Regionaal-economische effecten treden op zodra de aanleg van infrastructuur leidt tot een verbetering van de relatieve bereikbaarheid,
waardoor de transportkosten tussen regio’s afnemen en de concurrentievoordelen van de betreffende regio beter kunnen worden
uitgebuit. Infrastructuur is echter maar één van de bepalende factoren voor regionale concurrentiekracht. Regionale concurrentiekracht
uit zich in het totale productiemilieu of investeringsklimaat 3. Daarbij gaat het om de ligging van een gebied, de marktomvang, de
arbeidsmarkt, de economische structuur, de vitaliteit van het gevestigde bedrijfsleven, de aanwezigheid van bedrijfslocaties, de
bestuurskracht, het imago van het gebied en ‘last but not least’ de bereikbaarheid.
De essentie van de groeipotentie-benadering is dat de economische effecten van infrastructuur pas kunnen worden bepaald nadat
inzicht in het productiemilieu als geheel is verkregen. Uitgangspunt daarbij is dat het grootste economische effect wordt bereikt door het
grootste knelpunt in het productiemilieu weg te nemen. Soms is dat autobereikbaarheid, maar niet altijd. Zo wordt de economie van
bijvoorbeeld Noordoost-Groningen niet alleen gehinderd door een relatief ongunstige ligging en bereikbaarheid, maar ook door de
afwezigheid van een grote afzetmarkt, een ongunstige economische structuur en een weinig aansprekend imago als vestigingsgebied.
Een nog beter voorbeeld vormt het Massif Central in Frankrijk, dat al geruime tijd met ontvolking en stagnerende economische
ontwikkeling te maken heeft. Uit de naam van dit gebied is al af te leiden dat het niet zozeer de relatief ongunstige ligging en de
bereikbaarheid is die deze regio parten speelt; veeleer schort het aan een keur van andere factoren in het productiemilieu (weinig
kansrijke sectoren, afwezigheid van geschoolde arbeidskrachten en toeleveranciers, enz.). Het aanleggen van de autosnelweg van Parijs
naar Clermont-Ferrand in het Massif Central lijkt dan ook tot weinig zichtbare economische activiteit te hebben geleid.
Indien het productiemilieu een overwegend positief beeld te zien geeft, dan is de kans dat een relatief hoge werkgelegenheidsgroei wordt
gerealiseerd groot. Als bereikbaarheid een belangrijk knelpunt vormt in het productiemilieu, dan zal verbetering in de bereikbaarheidssituatie leiden tot een betere benutting van deze groei- potentie. Indien het productiemilieu echter een aantal andere voorname
knelpunten te zien geeft, dan zullen verbeteringen in de bereikbaarheid slechts een beperkte bijdrage leveren aan de benutting van de
groeipotenties, en daarmee aan de werkgelegenheid.
De Noordvleugel van de Randstad
In de voor Nederland economisch belangrijke Noordvleugel van de Randstad zijn verschillende weginfrastructuurprojecten in studie
genomen:
» de A9 (knooppunt Velsen – knooppunt Badhoevedorp);
» de N200 bij Halfweg;
» de Coentunnel (inclusief de aanleg van de Westrandweg), en
» de Corridorstudie voor de regio’s Amsterdam, Almere en ‘t Gooi, voor de A1, de A6 en de A9 (Gaasperdammerweg) tussen Amsterdam
en Almere (zie figuur 1).
Figuur 1. Werklocaties en de vijf voorgenomen wegenprojecten in de Noordvleugel van de Randstad Het formaat van de bollen geeft
het aantal arbeidsplaatsen van de verschillende werklocaties in 1992 aan. 1. Amsterdam centrum (80.000), 2. Westelijk havengebied
(15.000), 3. Amsterdam zuid-oost (27.000), 4. Amsterdam west (36.000), 5. Amsterdam zuid (26.000), 6. Schiphol (39.000), 7. Hoofddorp
(11.000), 8. Hilversum (33.000), 9. IJmond (29.000), 10. Zaanstad (37.000), 11. Almere (15.000), 12. Haarlem (47.000).
De directie Noord-Holland van Rijkswaterstaat heeft eind 1995 opdracht gegeven tot de uitvoering van een overkoepelende studie naar
de economische effecten van deze vijf projecten. Bij het uitvoeren van deze koepelstudie zijn de volgende stappen te onderscheiden.
Scenario’s
Uitgangspunt van de koepelstudie is de vergelijking van twee hoofd- scenario’s voor het jaar 2010: één basisscenario (zonder aanleg van
de wegenprojecten), en één investeringsscenario (met aanleg). In deze scenario’s zijn ook ontwikkelingen verwerkt op het gebied van de
ruimte- lijke ordening, de economie en de mobiliteit. Beide hoofdscenario’s gaan uit van de volledige uitvoering van het beleid van het
Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV-2). Ook het in de VINEX geformuleerde beleid wordt in de scenario’s als basis
genomen. De economische ontwikkeling tot 2010 vindt plaats volgens het European Renaissance-scenario van het Centraal Planbureau
4. De situatie in 1992 fungeert daarbij als ijkpunt.
Hiernaast zijn onder andere twee gevoeligheidsanalyses uitgevoerd. Deze analyses hebben tot doel aan te geven wat er gebeurt als het
flankerend beleid niet van de grond komt (het zogenaamde ‘rampenscenario’) of als het beleid juist wordt aangescherpt (het zogenaamde
INVERNO-scenario) 5. Deze scenario’s geven de uitersten weer, en leiden tot een bandbreedte waarbinnen de toekomstige ruimtelijkeconomische ontwikkeling naar verwachting zal plaatsvinden.
Congestiekosten
Om grip te krijgen op de economische effecten van infrastructuur is eerst inzicht in de directe effecten noodzakelijk, in de vorm van
reistijden en reiskosten. Deze kunnen in dit geval worden uitgedrukt in congestiekosten. De directe economische effecten van de aanleg
van weginfrastructuur in de Noordvleugel zijn voor meerdere uitleg vatbaar (zie tabel 1). Ten opzichte van het basisscenario leidt het
investeren in nieuwe wegen niet in de eerste plaats tot meer voertuigkilometers, maar wel tot minder congestiekosten. Maar alleen het
INVERNO-scenario laat een absolute daling van de congestiekosten zien, zowel totaal als per kilometer. De aanleg van infrastructuur is
dus het meest effectief wanneer dit gepaard gaat met de uitvoering van flankerend beleid.
Tabel 1. Vergelijking van congestiekosten voor de Noordvleugel als geheel, indexcijfers, 1992 = 100
Zonder wegenprojecten
Basis
Rampen
Voertuigkm.
Congestiekosten
+ totaal
ï‚· per km.
Met projecten
Invest.
INVERNO
145
132
155
138
183
126
260
197
145
94
91
66
Bron: DHV Milieu en Infrastructuur.
Deze bevinding kan worden uitgewerkt door een uitsplitsing van de congestiekosten voor de drie hoofdscenario’s naar wegvak. Een
aantal grote knelpunten is na verwezenlijking van de Koepelstudieprojecten voor een aanzienlijk gedeelte opgelost. Hiertoe behoren
onder andere de Coentunnel, het knooppunt Muiderberg (A1/A6), het knooppunt Diemen (A1/A9) en het knooppunt Badhoevedorp
(A4/A9). Een groter aantal kleinere knooppunten laat echter een stijging van de congestiekosten zien in vergelijking met 1992. Hier gaat
het met name om verkeersknooppunten in het hoofdwegennet en om aansluitingen van het regionale op het hoofdwegennet, zoals het
knooppunt Zaandam (in noordelijke richting), het knooppunt Kooimeerplein bij Alkmaar en de aansluiting van de N201 op de A4 ter
hoogte van Hoofddorp. De oplossing van het ene knelpunt kan gepaard gaan met het ontstaan van een ander knelpunt even verderop.
De knelpunten zijn in de meeste gevallen gelegen op de routes tussen enerzijds ‘nieuwe’ werklocaties ten zuiden van Amsterdam en
anderzijds de ‘nieuwe’ woonlocaties aan de noordzijde van de hoofdstad.
Deze analyse mondt uit in een overzicht van de veranderingen in autobereikbaarheid per onderscheiden werklocatie (tabel 2). De
investeringen blijken vooral de bereikbaarheid van locaties aan de rand van Amsterdam te verbeteren.
Tabel 2. Autobereikbaarheid van werklocaties in 1992 en 2010 volgens de twee hoofdscenario’s
Werklocatie
1992
Amsterdam-Centrum
Westelijk Havengeb.
Amsterdam ZO
Amsterdam-West
Amsterdam-Zuid
Schiphol
Hoofddorp
Hilversum
IJmond
Zaanstad
Almere
Haarlem
Basis
0
++
+
+
+
++
+
0
0
0
0
0
0
0
0
+
Invest.
+
+
+
+
+
0
0
0
+
+
0
+
+
–
0
++ zeer goed;
+ goed;
0 neutraal;
– beperkt;
+/- zeer beperkt.
Bron: DHV/Noordvleugelmodel.
Regionaal-economische effecten
De regionaal-economische gevolgen van een verandering in de bereikbaarheid kunnen echter sterk per gebied verschillen, afhankelijk
van het productiemilieu. Om inzicht te verkrijgen in de te verwachten reactie is voor ieder van twaalf onderscheiden werklocaties het
productiemilieu geanalyseerd. Daartoe is een interviewronde gehouden onder 25 respondenten, afkomstig uit bedrijfsleven en overheid,
alsmede met zakelijk belanghebbenden, intermediairs en experts.
Uit deze analyse blijkt dat het belang van een goede bereikbaarheid voor economische ontwikkeling lang niet overal in de Noordvleugel
van de Randstad even belangrijk is (zie tabel 3). Op een aantal werklocaties blijken heel andere knelpunten de economische ontwikkeling
te vertragen. Genoemd kunnen hier worden het gebrek aan ruimte voor economische activiteit (Amsterdam-Centrum, Hilversum en
Haarlem) of een geringe economische vitaliteit (IJmond en Zaanstad).
Tabel 3. Sterke en zwakke kanten van de twaalf werklocaties Invloed van de factoren op de groeipotentie in het basisscenario,
2010
A’dam West.
Centr. hav
A’dam
ZO
A’dam
W
A’dam
Z
Schip
hol
Hoofd
dorp
Hilv. IJ- Znst
sum
mond
Al- Hrlm
mere
Autobereikbaarheid a
OV -bereikbaarheid a
+
– Economisch
gewicht b
++
+/Economische
vitaliteit c
+
Productiestructuur d
+/+
Imago van
het gebied
+/+/Ruimtelijke
inpasbaarheid ++
Bestuurs cultuur
pm
pm
Totaal(excl.
bereikbaarheid)+/- +
0
0
0
0
0
0
–
0
+
–
0
+
+
0
0
0
–
0
0
+
+
+
+
++
+/-
+
+/-
+
+
+
–
–
–
++
–
+/-
+
+
+/-
–
++
+/-
++
++
++
++
+
++
++
+
++
+/-
++
+/-
+/-
pm
pm
++
+
+
–
–
+/-
+
+/-
+
++
–
+
+
++
–
pm
+
++
pm
pm
pm
pm
pm
pm
pm
++
++
+/-
+/-
+/-
+
+/-
++
++ zeer gunstig
+ gunstig
– ongunstig
+/- redelijk.
a. uitgangspunt vormt de bereikbaarheid in 2010, volgens het Noordvleugelmodel
b. aantal arbeidsplaatsen
c. uitgangspunt vormt de verwachte groei 1992-2015
d. aanwezigheid van veel stuwende werkgelegenheid (transport en distributie, zakelijke dienstverlening, internationaal karakter)
wordt positief beoordeeld.
De situatie is echter anders voor de ‘nieuwe’ werklocaties, die zich als een hoefijzer om Amsterdam ontwikkelen. Dit hoefijzer begint in
Hoofddorp en strekt zich via Schiphol uit naar Amsterdam- Zuid/WTC en Amsterdam Zuid-Oost, om vervolgens te eindigen bij Almere.
Hier staat het licht voor toekomstige economische ontwikkeling in veel opzichten op groen. Zonder extra weginfrastructuur zal de
bereikbaarheid van deze ‘nieuwe’ werklocaties echter fors teruglopen. Reden hiervoor is vooral de eigen groei van het gebied, met
aanzwellende verkeersstromen als gevolg. In afwezigheid van andere knelpunten, en in afwachting van een concurrerend openbaar
vervoer, zal een slechtere autobereikbaarheid dus een grote doorwerking hebben op het lokale productiemilieu.
Uitvoering van de onderzochte weginfrastructuurprojecten leidt in vijf van de zeven nieuwe werklocaties tot een verbeterde
bereikbaarheid, ook al zal deze nog altijd ongunstig afsteken bij de situatie in het referentiejaar 1992. In vergelijking met het basisscenario
zonder weginfrastructuur is de bereikbaarheidssituatie echter overwegend positief te noemen. Alleen in Hoofddorp en Almere sorteren
deze wegenprojecten om verschillende redenen weinig effect.
Werkgelegenheid
Hier zal niet worden ingegaan op de klassieke vraag hoeveel banen de vijf wegenprojecten opleveren. Op grond van bovenstaande
analyse kunnen echter wel voorzichtige uitspraken worden gedaan over de invloed van de weginfrastructuurprojecten op de
haalbaarheid van werkgelegenheids-verwachtingen zoals die bestaan voor het jaar 2010 (zie tabel 4). Realisatie van de
weginfrastructuurprojecten leidt op de helft van de onderzochte werklocaties tot een vergroting van de kans op het realiseren van de
verwachte banengroei. De weginfrastructuurprojecten dragen in het bijzonder bij aan de haalbaarheid van de
werkgelegenheidsverwachtingen voor Schiphol en het Westelijk Havengebied. Dit is van groot belang, omdat voor beide werklocaties
wordt ingezet op een aanzienlijke toename van de werkgelegenheid. De wegenprojecten bieden echter weinig soelaas voor het dichterbij
brengen van de ambitieuze werkgelegenheidsverwachtingen in Amsterdam Zuid-Oost en Hoofddorp 6. Elders spelen deze
wegenprojecten een rol in het behoud van werkgelegenheid.
Tabel 4. Invloed van de twee hoofdscenario’s op de haalbaarheid van de voorziene werkgelegenheidsontwikkeling
voorzien aantal arb.plaatsen
1992
2010
verand.
( x 1000)
%
‘Oude’ werklocaties
A’dam centrum
A’dam west
Hilversum
IJmond
Zaanstad
Haarlem
Subtotaal
‘Nieuwe’ werklocaties
A’dam Zuid
Westelijk havengeb.
A’dam ZO
Schiphol
Hoofddorp
Almere
Invloed op haalbaarheid
basisinvestscenario scenario
80
<
36
80
40
33
29
37
47
262
32
31
40
50
273
26
15
27
39
=
-2
5
9
7
4
32
28
51
71
11
15
0
9
17
40
=
<
<
=
=
22
89
89
83
=
=
>
=
=
=
<<
<
<
62
169
<
>
>
>
<
>
<<
>
<<
>
Subtotaal
Totaal werklocaties
133
394
239
513
80
30
< beïnvloedt haalbaarheid negatief;
> beïnvloedt haalbaarheid positief;
= neutraal.
Voorziene aantal arbeidsplaatsen op basis van het CPB European Renaissance scenario (RESEDA Grote steden variant); aantallen
arbeidsplaatsen zijn door de afbakening van de werklocaties veelal lager dan voor de bijbehorende steden of stadsdelen als geheel.
Conclusie
Juist bij investeringen in de weginfrastructuur wordt vaak sterk vanuit het project gedacht en in veel mindere mate vanuit het gebied
waarin deze investering wordt ingebed. De groeipotentiebenadering, zoals onder meer toegepast in de Koepelstudie, kan dan ook
worden gezien als een stap verder in de analyse van (regionaal-) economische effecten van infrastructuur.
De methode biedt daardoor een handvat voor besluitvorming over infrastructuurprojecten. De benadering geeft tevens een indicatie van
onder- of overinvesteringen binnen deze sector. In het eerste geval wordt de economische ontwikkeling bedreigd, in het tweede komt
een verantwoorde besteding van publieke middelen ter discussie te staan.
Daarmee heeft de groeipotentiebenadering tevens consequenties voor het regionaal-economisch beleid, zoals daaraan momenteel vooral
door de Europese Unie wordt vormgegeven. Uit de analyse is af te leiden dat de aanleg van infrastructuur in perifere probleemgebieden,
met diverse knelpunten in het productiemilieu, slechts beperkte economische effecten zal sorteren. Bij de effectiviteit van een uitsluitend
op infrastructuur gericht regionaal beleid dienen dan ook vraagtekens te worden gezet.
Op het niveau van de Noordvleugel van de Randstad bevestigt de Koepelstudie dat een sterke (ruimtelijk-) economische dynamiek
bijdraagt aan een sterke toename van de automobiliteit. Daarmee wordt de behoefte aan extra infrastructuur vergroot. Het openbaar
vervoerstelsel blijkt in dit gebied momenteel echter slechts in geringe mate te zijn ingesteld op het voorzien in deze behoefte. ‘Nieuwe’
werklocaties zijn per openbaar vervoer simpelweg minder goed ontsloten dan ‘oude’ werklocaties. Om in deze behoefte aan capaciteit te
voorzien komt daarom veel druk bij de weginfrastructuur te liggen.
De Koepelstudie bevestigt de hypothese dat extra weginfrastructuur in sterk verstedelijkte gebieden ook weer extra mobiliteit oproept.
Door aanleg van de vijf weginfrastructuurprojecten in de Noordvleugel van de Randstad neemt de verkeersintensiteit op het regionale
hoofdwegennet verder toe. Hierdoor ontstaan weer nieuwe knelpunten, waardoor de behoefte aan nieuwe weginfrastructuur nog verder
toeneemt en waardoor de totale economische effecten van infrastructuur juist afnemen. Dit ‘bijten in eigen staart’ kan worden opgevat als
een steun voor flankerende maatregelen op het gebied van verkeer en vervoer (INVERNO-beleid). Met het aanleggen van nieuwe wegen
alleen komt de oplossing van het fileprobleem nauwelijks dichterbij. Uit de interviewronde bleek dat het belang van aanvullende
maatregelen in toenemende mate ook door het bedrijfsleven wordt doorzien. Het maatschappelijk draagvlak voor uitvoering van het
regionale SVV2-beleid (INVERNO) zou daarmee wel eens groter kunnen zijn dan doorgaans wordt verondersteld
1 Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Handboek economische effecten infrastructuur, Rotterdam, 1996, blz. 36.
2 ECMT, Politiques régionales, réseaux de transport et communications, Parijs, 1994.
3 D. Biehl, The role of infrastructure in regional policy, OESO, Parijs, 1994.
4 Zie voor de de geregionaliseerde CPB-scenario’s ook NEI/DHV, Verzameling en vooruitberekening van werkgelegenheid en
beroepsbevolking, Rotterdam/Amersfoort, 1992.
5 INVERNO staat voor Integrale Verkeers- en Vervoervisie voor de Noordvleugel van de Randstad. De visie is een regionale vertaling
van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer, deel d.
6 De bereikbaarheidsproblemen in Hoofddorp worden voor een belangrijk deel veroorzaakt door de gebrekkige aansluiting van de N201
op de A4. Op dit moment is een MER/Streekplanuitwerking N201/A4 lopende, waarin gestudeerd wordt op de capaciteitsproblemen van
deze aansluiting.
Copyright © 1997 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)