Regeren is vooruitzien
Volgens het middenscenario van de
laatste bevolkingsprognose van het
CBS (1987) treedt er in de komende
decennia een veroudering van de bevolking op. Dit wordt in de eerste
plaats veroorzaakt door min of meer
trendmatige oorzaken, te weten een
toeneming van de levensverwachting
enerzijds en een afnemend kindertal
per vrouw anderzijds. De gemiddelde
leeftijd van de bevolking stijgt daardoor, terwijl bovendien – in vergelijking
met het verleden – het groeitempo van
de totale bevolking afneemt. Na 2020
zou de omvang van de totale Nederlandse bevolking volgens dit scenario
zelfs afnemen. In de tweede plaats is
er sprake van een zekere onevenwichtigheid in de opbouw van de bevolking
als gevolg van de naoorlogse geboortengolf. Het zwaartepunt van de leeftijdsverdeling schuift hierdoor in de
loop van de tijd geleidelijk naar hogere leeftijdscategorieen, waardoor het
proces van veroudering van de bevolking wordt versterkt.
De demografische verschuivingen
kunnen kernachtig worden beschreven met behulp van twee kengetallen.
De ‘groene druk’, dat wil zeggen het
aantal jongeren in de leeftijd van 0 tot
20 jaar ten opzichte van de potentiele
beroepsbevolking, daalt van 44% nu
naar 38% in 2035; de ‘grijze druk’,
waarmee het aantal personen van 65
jaar en ouder ten opzichte van de potentiele beroepsbevolking wordt aangeduid, loopt op van 21% nu tot 41%
in 2035. Het relatieve aantal jongeren
loopt dus de komende decennia met
ongeveer 1/7 terug, terwijl het aandeel
van ouderen verhoudingsgewijs zal
verdubbelen. Nu moeten de uitkomsten van bevolkingsprognoses met de
nodige voorzichtigheid worden gehanteerd, maar deze cijfers dwingen ons
wel ons te beraden op de mogelijke
consequenties van de demografische
ontwikkeling en de beleidsconclusies
die daaraan verbonden zouden moeten worden.
Naar de gevolgen van de te verwachten demografische ontwikkeling
voor de overheidsfinancien is in de afgelopen jaren reeds veel onderzoek
verricht. De heroverwegingswerkgroep ‘Demografische veranderingen
en de ontwikkeling van de collectieve
sector’ heeft in 1986 becijferd dat ongeveer de helft van de overheidsuitga-
ESB 2-11-1988
J. de Koning
ven demografisch gevoelig is, en dat
de desbetreffende uitgaven tussen
1985 en 2030 met ruim 20% zullen toenemen, louter als gevolg van veranderingen in de bevolkingsomvang en -samenstelling. Dit is een gemiddelde stijging van nog geen 0,5% per jaar. Achter deze op zich zelf niet al te verontrustende uitgavenstijging gaan aanzienlijke verschuivingen tussen de verschillende uitgavencategorieen schuil.
Uitgavenverhogingen van 30 a 40%
treden op in de sociale zekerheid en
de gezondheidszorg, terwijl de uitgaven in bij voorbeeld de onderwijssector onder invloed van de ontgroening
fors zouden kunnen dalen.Tervoorkoming van een verdergaande opwaartse druk op de collectieve uitgaven onder invloed van de demografische ontwikkeling, zijn flinke budgettaire herschikkingen geboden. Deze herschikkingen vergen een grote mate van
flexibiliteit, waarvoor vooral ook de politieke en maatschappelijke bereidheid
aanwezig moet zijn.
Een belangrijk punt is de uitgavenontwikkeling van de AOW in de toekomst. Hiernaar is onderzoek gedaan
door de Commissie Financiering Oudedagsvoorziening – de commissieDrees. Als alleen de AOW-uitgaven
worden bezien dan is het beeld dat de
commissie voor de komende decennia
schetst op zichzelf niet al te verontrustend. Voorwaarde is echter dat een redelijk tempo van economische groei
wordt gerealiseerd. In een scenario
met een lage economische groei -1 a
1,5% per jaar – neemt de druk van de
AOW-uitgaven in procenten van het
nationale inkomen toe van ruim 6% in
1985 tot ruim 8% in 2030. Bij een lagere economische groei – 2,5 a 3,5% per
jaar – daalt aanvankelijk de druk van
de AOW-uitgaven, waarna in de periode 2010-2030 een stijging optreedt tot
omstreeks het huidige niveau
Ik zou het vraagstuk van de collectieve uitgaven in de toekomst niet alleen willen toespitsen op de AOW-uitgaven. De toekomstscenario’s van de
commissie-Drees wijzen immers uit
dat de risico’s van een verder oplopende druk van de totale collectieve uitgaven en een nog langdurig hoge werkloosheid niet denkbeeldig zijn. Om te
voorkomen dat een stijging van de collectieve-uitgavendruk optreedt, zou
een economische groei van ongeveer
2,5% per jaar moeten worden gerealiseerd. In het licht van de groeiprestaties van de Nederlandse economie
sinds de beginjaren zeventig behoeft
het geen betoog dat het bereiken van
dergelijke groeicijfers aanzienlijke inspanningen zal vergen.
Bij een en ander is het eveneens
van belang nu reeds de mogelijke gevolgen onder ogen te zien van het ouder worden van de beroepsbevolking.
De piek in het aantal ouderdomspensioengerechtigden zo omstreeks 2030
zal immers worden voorafgegaan door
een drastische toeneming van het
aantal oudere werknemers, van zeg
50 jaar en ouder. Op dit moment is van
de potentiele beroepsbevolking ongeveer 24% ouder dan 50 jaar. Dit percentage zal volgens de prognoses de
komende jaren oplopen tot 28 in het
jaar 2000 en meer dan 33 in het jaar
2010. Een dermate snel groeiend aandeel van oudere werknemers in de totale beroepsbevolking kan belangrijke
consequenties hebben voor het functioneren van de arbeidsmarkt. Ik denk
in dit verband onder meer aan de doorgaans wat geringere mobiliteit van oudere werknemers. Bovendien stelt een
groter aandeel van oudere werknemers andere eisen aan de inrichting
van het produktieproces.
Vergrijzing van de beroepsbevolking kan ook van substantiele betekenis zijn voor de omvang van het kortdurende en langdurige ziekteverzuim.
Hierin schuilt een belangrijk risico voor
het welslagen van het beleid gericht op
1019
een beperking van de omvang van de
collectieve sector. In het verleden is
gebleken dat de invalideringsfrequentie toeneemt met het stijgen van de
leeftijd. Uit vooruitberekeningen blijkt
dat, indien de komende decennia de
invalideringsfrequentie per leeftijdsgroep op het huidige peil blijft, louter
als gevolg van de veroudering van de
beroepsbevolking in 2010 het aantal
arbeidsongeschikte personen de een
miljoen zal overtreffen. Pas in de jaren
na 2010 zou van enige vermindering
van het aantal arbeidsongeschikte
personen sprake kunnen zijn. In dat
licht kent het kabinet grote waarde toe
aan maatregelen die gericht zijn op inschakeling van gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemers. Ik hoop dan
ook dat de Wet Arbeid Gehandicapte
Werknemers in dit opzicht een stimulans betekent. Gezien de omvang van
de problematiek kan hiermee echter
niet worden volstaan.
Het kabinet is daarom van plan in
overleg met sociale partners te bezien
welke maatregelen reeds op korte termijn kunnen worden getroffen die tot
beperking leiden van de uitstroom van
arbeidsongeschikten uit het arbeidsproces. Een van de mogelijkheden die
aan de sociale partners is voorgelegd,
betreft de invoering van een gedifferentieerde WAO-premie. Bedrijfstakken of ondernemingen die verhoudingsgewijs weinig uitstroom naar
arbeidsongeschiktheidsverzekeringen
kennen, zouden een aan de werkgever toekomende korting kunnen krijgen op de WAO-premie. Is daarentegen sprake van een bovenmatige uitstoot van arbeidsongeschikten, dan
zou de werkgevergeconfronteerd kunnen worden met een opslag op de premie. Via premiedifferentiatie worden
werkgevers, zo verwacht het kabinet,
gestimuleerd factoren weg te nemen
die het langdurige ziekteverzuim nadelig beTnvloeden. Overigens zij vermeld dat in de lange-termijnscenario’s
van het Centraal Planbureau een geleidelijke beeindiging van vut-regelingen is verondersteld. Dit sluit aan bij
het tijdelijke karakter van deze regelingen.
Een ander aspect met betrekking tot
de gevolgen van de vergrijzing waarop
ik bijzondere aandacht wil vestigen,
betreft het perspectief voor de aanvullende pensioensector. Naast het wettelijke pensioen ontvangen steeds
meer gepensioneerde werknemers
een aanvullend pensioen dat opgebouwd is tijdens de actieve periods.
Vooruitberekeningen van de Commissie Financiering Oudedagsvoorziening wijzen uit dat dit aanvullende pensioen in de toekomst een steeds gro-
1020
ter deel van het oudedagsinkomen
gaat vormen. Een dergelijke ontwikkeling gaat uiteraard gepaard met een
stijging van de premies voor aanvullende pensioenen, een stijging die
sterker zal zijn naarmate het verschil
tussen het beleggingsrendement en
de loon- of prijsinflatie kleiner wordt. In
de toekomstverkenningen van de
commissie-Drees nemen de premielasten voor aanvullend pensioen toe
van 3,5% van het nationale inkomen in
1985 tot 6,5 a 9% in 2030. Een dergelijke kostenstijging zou de werkgelegenheid en de concurrentiepositie
kunnen schaden. Ik acht het daarom
van belang dat eventuele ongewenste
en onbedoelde kostenstijgingen tijdig
worden gesignaleerd.
Eventuele
maatregelen die de pensioenkosten
zouden kunnen beperken, moeten immers tijdig worden overwogen.
De primaire verantwoordelijkheid
voor het beleid inzake aanvullende
pensioenregelingen ligt uiteraard bij
de sociale partners. Toch zou ik de gelegenheid te baat willen nemen om enkele suggesties voor mogelijke aanpassingen van regelingen aan u voor
te leggen. In veel pensioenregelingen
wordt bij volledige diensttijd een ouderdomspensioen van 70% van het
bruto arbeidsinkomen opgebouwd.
Het netto pensioenresultaat kan echter in veel gevallen aanzienlijk hoger
uitvallen omdat vanaf 65-jarige leeftijd
geen premies meer zijn verschuldigd
voor de werknemersverzekeringen,
voor het aanvullende pensioen en voor
de volksverzekeringen AOW en AWW.
Soms wordt daardoor bij volledige
diensttijd op netto basis een pensioenresultaat van bijna 100% gerealiseerd.
Deze discrepantie komt voort uit het
feit dat pensioenrechten worden opgebouwd over het bruto loon inclusiefde
verschuldigde werknemerspremies.
Het verschil tussen het in de pensioenregeling vastgelegde pensioenresultaat van veelal 70% en het vaak hogere netto pensioenresultaat zou kunnen
worden verkleind door loonbestanddelen als pensioenpremie of premies
voor de sociale verzekeringen geheel
of gedeeltelijk buiten de aanvullende
pensioengrondslag te brengen.
Een andere mogelijkheid ter verkleining van het verschil in bruto-nettotraject tussen werknemers en gepensioneerden is premieheffing voor de
AOW en AWW over het inkomen van
pensioengerechtigden. Een dergelijke
draagvlakverbreding voor de premieheffing AOW/AWW zou vanwege de
netto-nettokoppeling materieel geen
betekenis hebben voor gepensioneerden die uitsluitend zijn aangewezen op
een AOW-uitkering. Voor zover over
aanvullende
pensioeninkomsten
AOW- en AWW-premie wordt geheven, zou eveneens worden bereikt dat
het pensioenresultaat op netto basis
meer overeenkomt met het in de regeling vastgelegde percentage.
Een ander, fundamenteel punt van
overweging is wellicht de eindloonsystematiek. Toepassing van een dergelijke pensioenformule kan er toe leiden
dat het pensioenresultaat een weinig
getrouwe afspiegeling vormt van het
arbeidsverleden. Dit geldt met name
voor werknemers met een grillig carriereverloop. Een alternatief voor het
eindloonstelsel is het opbouwsysteem
met indexering van opgebouwde aanspraken. Ik heb begrepen dat er inmiddels een groot ondernemingspensioenfonds in het bankwezen is dat wil
overgaan van het eindloonstelsel naar
een opbouwsysteem met indexering.
Het uiteindelijke pensioenresultaat is
bij een opbouwsysteem afhankelijk
van de gedurende de volledige actieve periode werkelijk opgebouwde aanspraken. Het opbouwsysteem biedttevens als voordeel dat de lasten voor
het aanvullende pensioen niet langer
rechtstreeks worden beTnvloed door
ontwikkelingen van het wettelijke pensioen. Toekomstige lastenstijgingen in
de aanvullende pensioensector die het
gevolg zijn van de samenloop van
AOW en aanvullend pensioen zouden
zo in een opbouwsysteem kunnen
worden beperkt.
Ook in de achter ons liggende periode hebben zich belangrijke verschuivingen voltrokken in de samenstelling
van de bevolking naar leeftijd. Sinds
1957, het jaar van de invoering van de
AOW, is het aantal personen van 65
jaar en ouder binnen dertig jaar verdubbeld, terwijl nu voor de komende
50 jaar een verdubbeling van het aantal AOW-gerechtigden wordt voorzien.
Ik wil dan ook beslist niet dramatisch
doen over de demograf ische ontwikkeling die zich aftekent. Wel meen ik dat
het van verstandig beleid getuigt als
overheid en sociale partners zich op
een aantal terreinen, waarvan ik u er
enkele noemde, nu reeds buigen over
de vraag welke maatregelen noodzakelijk zijn om tijdig in te spelen op demograf ische ontwikkelingen. Zeker
ook op dit terrein geldt: regeren is vooruitzien.