Ingezonden
Reaganomics en de
Wereldbank
DR. A. IJ. A. LOOIJEN
Inleiding
In 1947 begon de Wereldbank. die toen
nog alleen bekend was onder zijn officiele
naam ..Internationale Bank voor Herstel
en Ontwikkeling”. zijn eerste leningen te
geven. Het waren ook de grootste leningen
die de Bank ooit heeft gegeven. indien men
de dollars van 1947 omrekent in dollars
van 1972. De op een na grootste lening
ging naar Nederland: $ 195 mln. hetgeen
gelijk staat met $915 mln. in 1981. Per
hoofd van de bevolking betekende dat 90
huidige dollars, hetgeen meer is dan de Wereldbank ooit aan enig land heeft uitgeleend.
Ik moest hieraan terugdenken toen ik het
artikel ..Reaganomics en de Wereldbank”
van drs. J. P. Verloren van Themaat in
ESB van 28 juli jl. las. Daaruit blijkt weer
eens hoeveel eenvoudiger het beleid van de
Wereldbank in 1947 tebegrijpen is dan het
huidige beleid en het viel mij op hoe zelfs
in Nederland. dat op ontvvikkelingsgebied
\eel beter op de hoogte is dan de overgrote
meerderheid van de industrielanden, blijkbaar zo weinig over de Bank bekend is dat
zelfs in het Institute of Social Studies daarover misverstanden ontstaan.
In 1947 werden door de Wereldbank uitsluitend leningen gegeven voor herstel van
landen die door de tweede wereldoorlog
waren getroffen. Maar toen Nederland in
1957 zijn laatste lening van de Bank kreeg,
waren de leningen al in veel sterkere mate
gericht op de ontwikkelingslanden. Het
voornaamste doel van de Bank is echter
hetzelfde gebleven: het bijstaan van lidstaten in hun streven om economisch op eigen
benen te kunnen staan. Voor Nederland
was dit in 1957 ruimschoots het geval; Italie kreeg zijn laatste lening in 1965. Japan
in 1967, Finland, Israel en Singapore in
1975 en Griekenland in 1979, om enkele
voorbeelden te noemen.
Wanneer in Nederland gesproken wordt
1141
ken. Als, naar de mening van de Wereldbank, dat moment is aangebroken, vindt
graduering plaats en de Bank heeft hiervoor dan ook een ,,gradueringsbeleid”,
grotendeels gebaseerd op het inkomen per
hoofd van de bevolking van zijn lidstaten.
In 1970 werd als ..trigger figure” een per
capita inkomen van 1.000 toenmalige dollars vastgesteld. wat in dollars van 1980
neerkomt op $ 2.650. Wanneer een land
voor in de landbouw geen plaats is.
Maar het primaire doel van het Wereldbankbeleid wordt nog wel eens vergeten.
De Wereldbank is er zeker niet uitsluitend
op uit om projecten te vinden die de allerarmsten helpen: zij probeert vooral op de
effectiefste wijze haar lidstaten tot economische onafhankelijkheid te brengen. De
Bank zal daarbij trachten mee te werken
aan het bereiken van een goede inkomensverdeling, zowel uit sociale overwegingen
als ook in het besef dat een goede inkomensverdeling bijdraagt tot een hogere
produktiviteit van de bevolking. Maar uiteindelijk is de politieke, economische en
sociale opbouw van een land de taak voor
het betreffende land en zijn regering, zoals
dit ook in de soevereine industriele staten
het geval is. De ontwikkelingslanden zelf.
vertegenwoordigd door hun regeringen,
zijn aandeelhouders van de Wereldbank.
deze mijlpaal heeft bereikt, wordt in prin-
Zij bepalen in overleg met de Bank in de
cipe in de volgende vijf jaren het leningsprogramma van de Wereldbank aan dat
land tot nul teruggebracht.
De leningsprogramma’s van de Wereldbank aan zijn onderontwikkelde lidstaten
zijn gebaseerd op economische en sectorrapporten die door de Wereldbank-experts
in nauwe samenwerking met de autoriteiten van het betrokken land worden opgesteld en die door veel ontwikkelingslanden
als een handleiding voor het opstellen van
hun economisch-sociale programma’s
eerste plaats hoe zij hun ontwikkeling willen verwezenlijken. De Wereldbank helpt
hen bij het vinden van de beste economisch
verantwoorde methoden, maar mengt zich
niet in de vraagofeen land militair, democratisch, socialistisch of communistisch
wordt geregeerd. Dat is de Bank uitdrukke-
over ontwikkelingshulp, wordt in het alge-
meen primair gedacht aan het tweede
spoor van het z.g. twee-sporenbeleid, nl.
het verbeteren van de omstandigheden van
de armste groepen van de bevolking. Voor
de Wereldbank en voor de bilaterale hulp
is dit tweede spoor echter van betrekkelijk
recente datum. De oorspronkelijke doelstelling, het eerste spoor, is het helpen van
politick onafhankelijke landen om ook
economische onafhankelijkheid te berei-
worden gebruikt. In dat kader is ongeveer
10 jaar geleden de Wereldbank een ,.doelgroepenbeleid” begonnen, met name in de
landbouw, omdat bleek dat de ,,trickle
down theory” in de praktijk maar zeer gebrekkig werkte. Zij het met vallen en opstaan is dit beleid uiteindelijk een groot
succes geworden. Maar het heeft ook duidelijk gemaakt dat uitsluitend concentratie
op de arme bevolkingsgroepen geen oplossing is voor de ontwikkelingsproblemen.
lijk verboden in haar statuten. De Bank
kan hoogstens weigeren een land leningen
te geven omdat een onverantwoord economisch beleid wordt gevoerd, waaraan de
Bank niet wil meewerken of waardoor de
kredietwaardigheid van het land in gevaar
komt.
Koersverlegging
voeren van ..high yield varieties” van rijst
en het aanleggen van uitgebreide irrigatiesystemen zijn de levensomstandigheden
van miljoenen Indiase kleine boeren verbeterd. Zowel voor henzelf als voor de totale
bevolking van India was dientengevolge in
1979 het effect van een droogtejaar in India
veel minder rampzalig dan het daarvoor
was geweest. Het resultaat had echter nog
veel beter kunnen zijn indien niet door het
falen van de energievoorziening veel pompen waren uitgevallen. Voor de regering
In het licht van dit uiteindelijke doel van
de Bank moeten wij ook de ..koersverlegging” zien die door Verloren van Themaat
in zijn £Sfi-artikel wordt geconstateerd.
Hij heeft deze koersverlegging, die hij in
verband brengt met het vertrek van McNamara en de verkiezing van president Reagan, gevonden in het Jaarverslag 1981 van
de Wereldbank.
Een koersverlegging heeft inderdaad
plaatsgevonden, doch voor zover dit gebeurde in de periode die door het Jaarverslag 1981 werd bestreken, hield deze geen
verband met McNamara’s vertrek of Reagans komst. Het jaarverslag 1981 van de
Bank bestrijkt immers het boekjaar 1981
van de Bank dat loopt van 1 juni 1980 tot
30juni 1981. McNamara, die in juni 1980
van India en voor de Wereldbank steeg der-
aankondigde dat hij niet zijn voile derde
halve de prioriteit van energieprojecten (en
vooral ook van coordinate tussen de centrale regeringen en de regeringen van de
deelstaten) omdat het falen van de energiede mogelijkheden tot slagen van land-
termijn tot 1 juli 1983 zou uitzitten maar
op 30 juni 1981 zou vertrekken, heeft nog
gedurende het hele boekjaar 1981 de Bank
geleid. Reagan is pas in januari 1981 president geworden en heeft zijn beleid t.o.v.
de Wereldbank pas na het afsluiten van het
bouwprojecten voor de arme bevolking.
betrokken boekjaar bepaald. Wanneer
De Wereldbank besteedt veel aandacht
aan en verricht ook veel research op het gebied van opvoering van de produktie van
de kleine boeren en pachters en op het ge-
men dan bovendien nog in aanmerking
neemt dat een project, voordat het in de
Executive Board van de Wereldbank 1) aan
de orde komt, al minstens 2 a 3 jaar in de
voorbereidingspijplijn heeft gezeten, dan is
het duidelijk dat het betrokken jaarverslag
uitsluitend een McNamara/Carter-beleid
(of misschien moet ik zeggen McNamara/Carter/OPEC-beleid) vertegenwoordigt.
Om een voorbeeld te noemen: door het in-
voorzieningen duidelijk grenzen stelde aan
bied van sloppenverbetering. Maar ook de
Bank heeft nog weinig kunnen doen aan
het vinden van werk en inkomsten voor het
armste deel van de wereldbevolking: diegenen in arme plattelandsgebieden. waar1142
in plaats van een Clausen/Reagan-beleid.
Energiebeleid
De wijzigingen die Verloren van Themaat op het gebied van het energiebeleid
en de structurele aanpassingsleningen constateert. vinden hun oorzaak vooral in de
tweede oliecrisis van 1979. Terwijl de gevolgen van de eerste olieprijsverhoging van
1973/1974 in veel ontwikkelingslanden
opmerkelijk goed is opgevangen door enerzijds interne aanpassing en anderzijds een
onverwachte bereidheid van het particuliere bankwezen om aanzienlijke leningen
aan ontwikkelingslanden te verstrekken,
was al gauw duidelijk dat een herhaling
van deze ontwikkeling na de olieprijsverhoging van 1979 niet mogelijk zou zijn.
Voor veel ontwikkelingslanden was de omvang van de buitenlandse schuld aanzienlijk gestegen en dit werd nog verergerd door
een stijging van het rentepeil. De nieuwe
olieprijsverhoging had tot gevolg dat de
economische groei waaraan veel ontwikkelingslanden in de jaren zeventig gewend
waren geraakt, werd weggezogen door de
hogere invoerprijzen voor olie, kunstmest
enz. Ditmaal kon men er niet op rekenen
dat het aanpassingsproces opnieuw zou
worden verlicht door commerciele kredieten. Integendeel, de schuldenlast van de
reeds verkregen kredieten drukte zwaar op
de betalingsbalansen. In verband daarmede is de Wereldbank in 1980 met twee
nieuwe programma’s begonnen, waarvan
het structurele aanpassingsprogram is beschreven in het Jaarverslag 1980 van de
Bank en het energieprogram in het Jaarverslag 1981.
In een aparte Wereldbankpublikatie van
augustus 1980 over het energiebeleid werd
de olie-import van de olie-importerende
ontwikkelingslanden voor 1980 geraamd
op $ 50 mrd., terwijl een verdubbeling
werd geraamd voor 1990. In verband daarmede werd door de leiding van de Bank een
verdubbelingsprogramma voor zijn energieleningen opgezet ten einde de olie-importerende ontwikkelingslanden te helpen
bij de uitbreiding van hun nationale energieproduktie. Het energieprogramma voor
de boekjaren 1981-1985, zoals dat McNamara voor ogen stond, zou voorzien in
energieprojecten ten bedrage van $ 92
mrd., waarvan $ 25 mrd. te verschaffen
door de Wereldbank. Hiervan zou $ 2 mrd.
voor kolen en ligniet, $ 8 mrd. voor olie en
gas. $ 1 mrd. voor raffinaderijen. $ 1.75
mrd. voorbrandhout en alcohol, $ 11 mrd.
voor elektriciteitsprojecten en $ 1,25 mrd.
voor industriele,,retrofitting” worden aangewend. Voorwaarde voor de uitvoering
van dit programma was echter dat de Wereldbank extra middelen ter beschikking
zou krijgen via hetzij een nieuwe kapitaaluitbreiding, hetzij een verhoging van het
1) De Executive Board bestaat uit 21 executive
directors, die alle een of meer lidstaten vertegenwoordigen. De Board vervult de functie van een
dagelijks bestuur van de Bank en moet formele
goedkeuring hechten aan alle leningen die de
Bank verstrekt of opneemt. en aan alle belangrijke beslissingen.
plafond voor de bedragen die de Bank op
basis van zijn bestaand kapitaal op de kapitaalmarkt zou mogen lenen. hetzij de oprichting van een apart energiefiliaal met
een eigen kapitaal. Aangezien deze extra
middelen niet beschikbaar zijn gekomen
(en in het Reagan-tijdperk ook zeker niet
zullen komen) is het programma intussen
teruggebracht tot $ 15 mrd. Dit betekent
echter wel een relatieve verhoging van
energieprojecten in het totale leningsprogramma van de Wereldbankgroep van
17.8% over de boekjaren 1976-1980 tot
21,4% over de boekjaren 1981-1985. en
daarmede een relatieve vermindering van
andere sectoren.
Zoals uit het artikel van Verloren van
Themaat blijkt, is de Nederlandse ontwikkelingsgemeenschap vooral geinteresseerd
in b.v. kleinschalige herbebossingsprojecten. Het nieuwe energieprogramma van de
Wereldbank bevat inderdaad een component voor hout en alcohol, maar deze component is relatief klein omdat de bedoeling
van het Wereldbank energieprogramma
primair is om de lidstaten van de Bank te
helpen de stagnatie te voorkomen die zonder extra maatregelen zou voortvloeien uit
de verhoging van de olieprijzen. De Bank is
daarbij in eerste instantie sterk gesteund
door de (vorige) Amerikaanse regering. Het
Reagan-regime heeft echter ernstige kritiek
op het energieprogramma van de Bank,
omdat het van mening is dat in het algemeen energieontwikkeling heel goed kan
worden verricht door het bedrijfsleven en
met geld van het bedrijfsleven, terwijl de
relatief schaarse middelen van de Wereldbank beter voor andere ontwikkelingsdoeleinden kunnen worden gebruikt welke
voor particuliere-financiering niet aantrekkelijk zijn. Vanuit verschillende uitgangspunten bepleiten zowel de Amerikaanse autoriteiten als Verloren van Themaat dat de Bank zich meer zou moeten
toeleggen op de ontwikkeling van kleinschalige projecten. De Amerikaanse kritiek is niet geheel ongerechtvaardigd. De
Bank heeft enkele projecten gefinancierd
waarvan men zich inderdaad kan afvragen
of hier wel primair een taak voor de Wereldbank lag.
In andere gevallen daarentegen is de
steun van de Bank nuttig of zelfs onontbeerlijk, b.v. wanneer het gaat om het aanleggen van infrastructuur die ontwikkeling
van gas, olie of kolen mogelijk zal maken
(pijpleidingen, havens, spoorwegen, e.d.).
Ook kan de Wereldbank van tijd tot tijd
een katalyserende rol spelen in het contact
tussen de regeringen van ontwikkelingslan-
in een niet bijzonder kredietwaardig ontwikkelingsland wanneer de Wereldbank in
het betrokken project is gemoeid.
projectlening wordt daartegenover gebruikt voor een tastbare investering die nog
lang vruchten oplevert.
Structitrele-aanpassingsleningen
IDA -problematiek
De tweede beleidswijziging, nl. het verstrekken van structurele-aanpassingsleningen (SAL’s), is eveneens een uitvloeisel van
de olieprijsverhogingen. De praktijk na de
eerste olieprijsverhoging heeft geleerd dat
de economische groei in een aantal ontwikkelingslanden tot staan kwam door het gebrek aan middelen. Ook de uitvoering van
de Wereldbankprojecten stagneerde daarbij, niet zozeer omdat de Wereldbank geen
gelden beschikbaar had, maar omdat de betrokken ontwikkelingslanden waren gedwongen tot budgettaire bezuinigingen en
daardoor vertraging optrad in hun eigen
nationale bijdragen aan het betrokken project. Als het ontwikkelingsland geen geld
had om de lokale aannemers te betalen,
stagneerden ook de betalingen voor die delen van het project die doorde Wereldbank
werden gefinancierd.
De SAL’s worden gezien als een aanvulling op betalingsbalanshulp van het IMF,
die in het algemeen korter is. Het IMF verbindt aan het beschikbaar stellen van zijn
kredieten macro-economische voorwaarden; het beleid van de Wereldbank is meer
op verschillende sectoren van de economic
gericht en kan daardoor meewerken aan
een verbetering van de binnenlandse economie en van de exportpositie van het betrokken land. De Bank bedreef al ,,supply
side economics”toen Reagan nog in Hollywood werkte.
Of een ontwikkelingsland SAL’s kan
krijgen, hangt van het land zelf af en van de
bereidheid van dat land om in overleg met
de Wereldbank tot beleidsrichtlijnen te komen die zijn economische structuur zullen
verbeteren. Verloren van Themaat merkt
op dat zulke voorwaarden ..niet duidelijk.
en soms zelfs duidelijk niet aan de wensen
van de ontwikkelingslanden zelf beantwoorden. Dit is beslist onjuist voor die landen die bereid zijn SAL’s te aanvaarden.
De regeringen van die landen (tot nu toe
niet meer dan vijftien) zijn zich zeer wel bewust van de noodzaak hun structurele beleid te verbeteren. Maar als een regering
hiertoe niet bereid is, doet zij er beter aan
geen SAL aan te vragen. Dat betekent
overigens niet dat het land minder geld van
de Wereldbank zou krijgen. Gezien de
schaarste aan Wereldbank-middelen is de
Bank er immers niet in geslaagd de SAL’s
additioneel te maken en in het algemeen
Verloren van Themaat gaat in zijn artikel ook in op het effect van de vermindering van de Amerikaanse bijdrage aan
IDA, de Internationale Ontwikkelings Assiociatie, en op de Amerikaanse belangstelling voor een vergroting van cofinanciering
met het bedrijfsleven. Deze ontwikkelingen liggen inderdaad in de lijn van Reaganomics. Zij hebben echter weinig te maken
met het beleid dat in het Bank-jaarverslag
over 1981 is geschetst. De IDA-problematiek, die kortgeleden in Toronto tijdens de
Wereldbank jaarvergadering, uitvoerig aan
de orde is geweest, en het cofinancierings-
beleid van de Bank, dat vooral van belang
is voor die ontwikkelingslanden die hun
,,graduering” zien naderen, kunnen beter
eens afzonderlijk worden behandeld.
A. IJ. A. Looijen*
* De auteur is bewindvoerder van de Wereldbank
te Washington.
Naschrift
Het is altijd interessant wanneer iemand
die zo lang op hoog beleidsniveau nauw
verbonden is geweest met een relatief gesloten instelling als de Wereldbank, daarover
schrijft. Een aantal zaken die de beer Looij-
en naar voren brengt, roepen een reactie
op. Uit wat hij schrijft, blijkt niet zozeer
dat er in Nederland misverstanden over de
Bank bestaan — over veel feiten zijn wij
het eens met elkaar — wel blijkt dat zijn
analyse op een aantal punten anders is dan
die van mij. In dat verband wil ik de volgende opmerkingen maken.
1. Ik meen dat de oorspronkelijke doelstelling van de Bank niet is geweest om lan-
den ,,economische onafhankelijkheid” te
den, die bang zijn te worden uitgebuit door
zal een land dat een SAL krijgt minder pro-
multinational oliemaatschappijen, en
deze maatschappijen zelf, die vrezen dat
hun oliebronnen zullen worden genationaliseerd tegen afbraakprijzen nadat eenmaal
de oliewinning op gang is gekomen. Een
beperkte deelneming van de Wereldbank,
die daarbij tevens een rol kan spelen bij het
tot stand brengen van goede contractuele
afspraken tussen het ontwikkelingsland en
de oliemaatschappijen, kan van groot belang zijn. Ook zullen handelsbanken of
verzekeringsmaatschappijen vaak met een
geruster hart in zee gaan met een debiteur
jectleningen krijgen. Wel is aan de SAL’s
een bijzondere attractie verbonden, nl. dat
zij zeer snel kunnen worden besteed. Een
land kan een deel van zijn normale import-
helpen bereiken. Dit staat niet in de statuten vermeld, en is ook een te weinig operationaliseerbaar begrip, zoals o.m. blijkt uit
het vrij willekeurige ,,graduerings”-moment dat de Bank hanteert voor ontwikkelingslanden. In de statuten van de Bank
staat wel vermeld dat de Bank tot taak
heeft de ,,ontwikkeling van produktieve
voorzieningen” te stimuleren en de ,,verhoging van levensstandaarden” en zelfs
,,de verbetering van arbeidsvoorwaarden”
na te streven. De grote nadruk die Looijen
meent te kunnen leggen op het z.g. eerste
spoor van het twee-sporenbeleid lijkt mij
daarom niet geheel juist. Oorspronkelijk
meende men eenvoudigweg dat eerste en
programma uit de SAL’s financieren. An-
tweede spoor grotendeels samenvielen.
derzijds zal een regering, welke een verantwoord beleid voert, ongetwijfeld aarzelen
alvorens om deze reden een SAL aan te
vragen. De middelen uit een SAL zijn immers snel op en men vindt er daarna weinig
van terug, terwijl anderzijds de rente en aflossingen nog zo’n 20 jaar op de begroting
en de betalingsbalans blijven drukken. Een
2. Het is een beetje ongelukkig het doelgroepenbeleid van de Bank in India een
groot succes te noemen. Dit beleid heeft er
immers, door het bevorderen van mechanisatie, verdringing van kleine boeren door
grote boeren e.d., mede toe bijgedragen dat
de door Looijen zelf genoemde werkloosheid op het platteland nog verder is ge-
ESB 20-10-1982
1143
groeid. Mechanisatie, modernisering, pro-
duktiviteitsverhoging zijn geen ..neutrale”
instrumenten, maar roepen zeer vaak (politieke) spanningen op en tellen naast winnaars vaak ook verliezers.
3. De door mij gesignaleerde koersverlegging van de Bank, m.n. de grotere aandacht voor energie en betalingsbalansproblemen, is uiteraard voor een zeer belangrijk deel het gevolg van veranderende
wereld-economische omstandigheden, en
is reeds door McNamara geinitieerd. Daarover verschil ik niet van mening met de
heer Looijen. Maar daar ging het mij in
mijn bijdrage niet om. Wat ik heb benadrukt, is dat de \orrn waarin deze wijzigingen gegoten worden wel onder een zekere
veranderende politieke invloed van m.n.
de VS lijkt te staan (zoals grotere aandacht
voor de rol van particulier kapitaal en het
marktmechanisme). Dat de Amerikaanse
autoriteiten vinden dat de Bank zich zou
moeten toeleggen op kleinschalige ener-
gieprojecten lijkt mij twijtelachtig. Zij menen vooral dat de Bank projecten moet ondernemen die (hopelijk Amerikaanse) particuliere investeringen zullen stimuleren.
Dat kunnen wellicht relatief kleine Bankinvesteringen zijn (zoals olie-exploratie),
maar die kunnen daarom zeker niet
..kleinschalig” worden genoemd.
4. De heer Looijen bevestigt de indruk
dat de ontwikkelingslanden de structured
aanpassingsleningen (SAL’s) willen hebben omdat deze zeer snel te besteden en
voor algemene importfinanciering te gebruiken zijn. Voorwaarden daaraan verbonden zullen daarom door de overheden
vooral als lastig ervaren worden, en door
die overheden zo veel mogelijk worden geminimaliseerd. Veel van de gevraagde
maatregelen zouden ze immers, als ze echt
graag zouden willen, ook zonder de SAL’s
kunnen trefFen. Er blijft veelal een spanning bestaan tussen de twee doelstellingen
van de SAL’s om enerzijds de betalingsba-
lans te verlichten en anderzijds struetureel:|
beleid te verbeteren. Het lijkt mij tautolo-J
gisch te beweren dat die landen die del
SAL’s aanvaard hebben, ook de voorwaar-\
den daaraan verbonden onderschrijven.
Na lezing van het commentaar van de j
heer Looijen kan ik niet aan de indruk ont- j
komen dat ook hij meent dat de regering- j
Reagan op een aantal sleutelgebieden een j
herkenbare invloed heeft uitgeoefend
het Bankbeleid: zie het energiebeleid, del
rol van het bedrijfsleven en de particuliere i
banken, en IDA, en dat de effecten hiervan {
enigszins ten koste zijn gegaan van voorde j
heer Looijen ,,revisionistische” doelstel- •
lingen als directe armoedebestrijding en in- •
komensverdeling. Bij dit alles ging het er ]
mij minder om dat in de Bank een koers- verlegging heeft plaatsgevonden, alswel om \
de vorm waarin dat gebeurt.
J. Verloren van Themaat