Rail 21 en de Randstad
Het lange-termijnplan Rail 21 van de Nederlandse Spoorwegen stelt voor om het
personenvervoer per spoor te verdelen in drie onafhankelijke categorieen, te weten
regionaal, interregionaal en internationaal personenvervoer. Zo kan zowel aan de
groeiende aantallen reizigers als hun specifieke behoeften het hoofd worden geboden.
Om het vrachtvervoer per spoor nieuw leven in te blazen is een exclusieve uitbreiding
van het spoorwegnet noodzakelijk.
H.E. PORTHEDME – IR. L. VAN DER HOEVEN – DRS. H.I. VAN TONGEREN*
In het licht van het versterken van de door congestie en
milieuproblemen bedreigde economische positie van de
Randstad is de belangstelling voor het openbaar vervoer
spectaculair gestegen. Juist vanuit milieu-oogpunt is het
een noodzaak geworden om paal en perk te stellen aan de
groeiende automobiliteit en verkeersoverlast. Zowel de in
1988 verschenen Vierde nota over de ruimtelijke ordening,
het Nationaal milieubeleidsplan, als het Structuurschema
verkeeren vervoer-ll (SVV-II), ruimen een voorname plaats
in voor openbaar vervoer. De rapporten bevelen aan de
concurrentiepositie van het openbaar vervoer te versterken. De NS heeft daar met de presentatie van het toekomstplan Rail 21 op ingespeeld.
De mogelijkheden om in te spelen op het in de tijd
wisselende ruimtelijke ordenings- en economisch vestigingsbeleid zijn voor een duurzaam, maar naar zijn aard
weinig flexibel railsysteem beperkt. Vandaar het niet aflatende pleidooi voor een ge’i’ntegreerd ruimtelijke ordenings, verkeer- en vervoerbeleid met name ook door de provincie
als regionaal integratie- en toetsingskader. Hieronder zal,
na een schets van de betekenis van NS voor de Randstad
en de provincies Noord- en Zuid-Holland in het bijzonder,
dan ook aandacht worden besteed aan het belang van
bestendig overheidsbeleid om de mogelijkheden die het
railtransport van personen en goederen in potentie biedt,
optimaal te benutten.
Rail 21 en de Randstad
Er wordt al decennia lang gebouwd aan de spoorwegen
van de Randstad. Meestal ging het om infrastructurele aanpassingen, zoals het oplossen van knelpunten of het aanbrengen van plaatselijke verbeteringen. Tot 1980 was voornamelijk sprake van het inhalen van achterstanden. De
aanleg van de Zoetermeerlijn, de Schiphollijn en de Flevolijn
in de loop van de laatste tien jaar illustreren daarentegen een
samenhang met belangrijke verstedelijkingstrends, zoals de
ontwikkeling van stadsgewesten en groeikernen. Het wegennet breidde in die periode echter nog veel sneller uit.
Met het toekomstplan Rail 21 heeft de NS in 1988 een
nieuwe koers uitgezet. De afzonderlijke spoorwegprojecten – van vrije kruisingen, spoorverdubbelingen en nieuwe
stations tot de spoortunnel Rotterdam – zouden ondanks
hun onderlinge samenhang, nog geen volstrekt nieuwe
966
dienstuitvoering mogelijk maken of een voor de treinreiziger als nieuw te herkennen produkt opleveren. Rail 21 is
een nieuw openbaar vervoersconcept, dat verschillende
klantengroepen een specifiek vervoersprodukt aanbiedt en
daarnaast een programma voor de daarvoor benodigde
spoorweginfrastructuur.
Kort komt het vervoersconcept van Rail 21 neer op de
introductie van drie deelfuncties, die het openbaar (rail)vervoeraanbod dekken tussen het hogesnelheidstreinenniveau en het hoogwaardige stadsgewestelijke openbaarvervoersysteem. Dit zogenaamde ‘drie treinen’-systeem
bestaat uitagglo-/regiotreinen, interregiotreinen en Eurocity/intercitytreinen. De agglo-/regiotreinen (A/R) zijn vergelijkbaar met de huidige stoptreinen en doen veel haltes aan
binnen stadsgewesten. De interregiotreinen (IR) vervullen
binnen en buiten de Randstad een vergelijkbare functie als
de huidige intercity-treinen. De Eurocity/intercity-treinen
(EC/IC) verbinden binnen de Randstad de vier grote steden
en Schiphol snel en rechtstreeks met een beperkt aantal
steden buiten de Randstad (globaal de stedelijke knooppunten uit de Vierde nota ruimtelijke ordening) en een
aantal belangrijke buitenlandse bestemmingen. Oorspronkelijk zouden alle hiervoor noodzakelijke spooruitbreidingen en andere infrastructurele werken in 2015 zijn voltooid.
De overheid vond een bouwperiode van vijfentwintig jaar
te lang en drong aan op verkorting met tien jaar. De
uitvoering van het toch al ambitieuze plan wordt hiermee
een nog indrukwekkender ‘tour de force’.
Voor de Randstad betekent het onafhankelijk van elkaar
laten rijden van de EC/IC-treinen, de IR-treinen en de
R/A-treinen de uitbouw van de bestaande tweesporige
hoofdbaanvakken van twee naar vier sporen. Vooral in de
stedelijke bebouwing zorgt dit voor ruimtelijke inpassingsproblemen. Voor de relaties van de Randstad met de rest
van Nederland en het buitenland zijn ook nog de nodige
projecten voorzien, maar die zijn vaak minder ingrijpend.
Het bedrag dat gemoeid is met de geplande investeringen
geeft een indruk van de de omvang van de toekomstige
spoorwegwerkzaamheden die uiteindelijk een goed functionerend drie-treinensysteem mogelijk moeten maken. Het
totaal aan projecten dat in de periode tot en met 1993 in
* H.E. Portheine is hoofddirecteur Commercie, L. van der Hoeven
is hoofd van de afdeling Planologie en H.I. van Tongeren is
stafmedewerker van de afdeling Planologie bij de NV Nederlandse
Spoorwegen.
uitvoering is of wordt genomen en dat tussen 1992 en 2001
in dienst komt, betreft een veertigtal spoorwegwerken en
beloopt in Noord- en Zuid-Holland gezamenlijk zo’n / 4,8
miljard. In de provincie Utrecht komt daar nog /1,75 miljard
bij. Projecten die het reizen van en naar de Randstad in
gunstige zin beihvloeden kosten / 710 miljoen. Het totaal
aan NS-infrastructuurinvesteringen ten behoeve van het
kloppend hart van Nederland bedraagt dan / 7,3 miljard. Van
het bedrag dat in de regeringsbeslissing SVV-II voor (hoogwaardig) stadsgewestelijk vervoer is uitgetrokken (ongeveer
/ 6,3 miljard) zal ook nog eens een groot deel toevallen aan
de grote steden van de Randstad. Al met al zijn de investeringen niet gering. Het lijkt niet overdreven het tot 2010 in of
in relatie met de Randstad te investeren bedrag voor openbaar vervoer op ruim / 10 miljard te ramen.
Wat mogen de Randstad en in het bijzonder de provincies Noord- en Zuid-Holland voor deze miljarden verwachten? Een uitgebouwd hoogwaardig openbaar-vervoernet
dat de noord- en de zuidvleugel niet alleen onderling, maar
ook vanuit de overige landsdelen en belangrijke buitenlandse bestemmingen beter bereikbaar maakt. Dit zal de
ontwikkeling van de centrale stadsgedeelten een welkome
impuls geven. Ook het (top)locatiebeleid om bedrijven van
Internationale allure aan te trekken is met de plannen
gediend. De stationsomgevingen kunnen tot nog waardevoller vestigingsplaatsen evolueren. Vestiging van bedrijven bij stations verlicht de druk op de weginfrastructuur.
Werknemers worden minder afhankelijk van de auto omdat
er een kwalitatief goed alternatief beschikbaar komt.
Rail 21 cargo
Bij het goederenvervoer per spoor is overwegend sprake
van medegebruik van de infrastructuur voor reizigersvervoer. De beschikbare spoorcapaciteit is dan ook een afgeleide van die voor reizigerstreinen. Het aantal exclusief
voor goederenvervoer bestemde lijnen is beperkt en op
zich ook bescheiden qua capaciteit (veelal enkelsporig).
Deze afhankelijkheid van de ruimte in de dienstregeling
van het reizigersvervoer, wordt door de snel groeiende
omvang hiervan als een sterke bedreiging ervaren voor het
goederenvervoer per spoor. Recent is deze zorg omgezet
in het lange-termijnplan Hail 21 cargo; een ‘businessplan
goederen’ staat op stapel.
In Rail 21 cargo wordt ingegaan op de vraag: hoe zal in
het begin van de volgende eeuw de functie van het goederenvervoer per spoor eruit moeten zien en welke infrastructuurbehoefte hoort daarbij, wil er sprake zijn van een substantiele modal-splitwijziging van weg- naar railtransport of
een economised verantwoorde combinatie van beide
transportwijzen.
Het plan voor het goederenvervoer per rail is in feite een
alles-of-niets-aanpak. Men kan zich afvragen of de ‘gateway Nederland’ naast weg- en watertransport in de toekomst ook per rail een aantrekkelijk alternatief moet bieden. Vanwege de grote afhankelijkheid van medegebruik
van de railinfrastructuur voor het personenvervoer op dit
moment, kan deze vraag alleen maar positief worden beantwoord wanneer dit medegebruik drastisch zou worden
teruggedrongen. Aangezien dit nogal bezwaarlijk is, wordt
gepleit voor een ‘exclusieve’ uitbreiding van de infrastructuur voor goederentransport per rail. Indien in belangrijke
mate aan deze alles bepalende randvoorwaarde wordt
voldaan, kan het aandeel van het goederenvervoer per rail
met vele tientallen procenten toenemen. Vanwege de groei
van het personenvervoer zou een gecontinueerde medegebruikssituatie het einde voor het NS-goederenvervoer
betekenen. De grotere onafhankelijkheid van het personenvervoer maakt het aanbieden van meer en snellere
ESB 17-10-1990
verbindingen een hoge frequentie naar met name buitenlandse bestemmingen mogelijk en genereert daarmee
naar verwachting een flinke nieuwe vraag. Bovendien zou
een verschuiving van bij voorbeeld wegvervoer naar de rail
goed passen in de toenemende zorg om de milieugevolgen
van het jaar in jaar uit groeiende autoverkeer te beperken.
Ook in Rail 21 cargo krijgen de geformuleerde projecten
voornamelijk in de Randstad gestalte. De te verdubbelen
en elektrificeren Havenspoorlijn in Rotterdam en het westelijke deel van de nieuwe hoofdtransportas goederen over
de zogenaamde Betuweroute springen het meest in het
oog. Het is de bedoeling om de projecten deels door de
overheid en deels particulier te financieren. In relatie tot de
Randstad ligt het voor de hand ook het vervolg van de
(rail)goederenassen door Noord-Brabant en Gelderland in
de beschouwingen te betrekken, omdat een integrate aanpak de hoogste groeimogelijkheden biedt.
Het toekomstplan Rail 21 cargo omvat ook projecten
waartoe thans door het Rijk in het S W-ll nog niet is besloten.
Het gaat met name om projecten op en rond de luchthaven
Schiphol, in relatie met het Amsterdam-Noordzeekanaalgebied en de westelijke Betuweroute. De NS pleit ervoor deze
in elkgeval ruimtelijk niet onmogelijkte maken of door middel
van korte-termijnbouwbeslissingen op en rond de luchthaven
te blokkeren. Zij zullen – zeker nadat de Betuweroute als
belangrijkste West-Oostgoederenverbinding eenmaal is gerealiseerd – steeds belangrijker worden voor aan- en afvoer.
Dit zal een evenwichtige ontwikkeling in de noord- en zuidvleugel van de Randstad kunnen waarborgen en bovendien
de veelzijdigheid van de luchthaven Schiphol in internationaal verband kunnen vergroten.
Juist wanneer de grenzen tussen de landen van WestEuropa verdwenen zullen zijn, zal de concurrentie tussen
steden en stedelijke gebieden toenemen. De concurrentiekracht wordt bepaald door functioned specialisatie enerzijds en – met name in de transport- en distributiewereld veelzijdigheid anderzijds. Anticipatie op die nieuwe omstandigheden is van cruciaal belang. Naast het reeds langer onderkende belang van goede snelle goederentransportverbindingen met Belgie en Frankrijk en met Middenen Zuid-Duitsland, lijkt de as naar Oost-Europa perspectiefrijk genoeg om er bij ruimtelijke en logistieke planning
nu al terdege rekening mee te houden.
Hoge-snelheidsverbindingen
De discussie rond aansluiting op het net van Internationale hoge-snelheidslijnen wordt beheerst door de angst om
te vervallen tot ‘Randgebied’. De vervoersspanning met
Antwerpen/Brussel/Londen en Parijs enerzijds en de zware vervoersrelatie met het Ruhrgebied en Frankfurt anderzijds, pleiten inderdaad voor sterke verbetering van deze
Internationale spoorwegrelaties. Op de korte termijn geldt
dit al voor het reizigersvervoer en op de wat langere termijn
voor het vervoer van vracht. En natuurlijk wordt de positie
van de Randstad in internationaal verband versterkt wanneer sprake is van hoge-snelheidsverbindingen in verscheidene relevante richtingen.
De keuze van halteplaatsen voor de hogesnelheidstrein
kan het vestigingsgedrag van internationaal georienteerde
bedrijven be’fnvloeden. Daarom dienen vestigingsmilieus
van internationaal topniveau te worden ontwikkeld op die
plaatsen waar het komende decennium de hogesnelheidstrein in ieder geval een station zal krijgen: Amsterdam en
Rotterdam. Ook de luchthaven Schiphol moet worden bediend. Een argument hiervoor is de potentiele overloop van
lucht- naar treinreizigers, met name waar het de voortzetting betreft van een intercontinentale reis over het Europese vasteland over afstanden tot maximaal 1.000 kilometer.
967
Deze functie wordt momenteel vervuld doorde Eurocity/intercity-verbindingen waarin Schiphol als stop is opgenomen. Uitbouw van de vervoerfunctie van Schiphol die de
ontwikkeling tot een daadwerkelijke lucht/railhaven mogelijk maakt, komt zowel de Randstad als de luchthaven ten
goede. Immers, een goed gebruik van het gedifferentieerde aanbod van vervoer kan uitbreiding van luchtverkeer,
maar ook extra wegcapaciteit beperken of zelfs overbodig
maken. Dit, gevoegd bij de opmerkingen die reeds over de
thans nog onderbelichte potentiele goederenvervoerfunctie in relatie tot de luchthaven zijn gemaakt, lijkt voor de
Raodstadprovincies een uitdaging die op zijn vervoers- en
milieu-technische merites serieus moet worden bezien.
Bestendig ruimtelijk beleid gewenst
De NS dragen, daartoe in staat gesteld door investeringsmiddelen van de rijksoverheid, hun steentje bij aan het
verbeteren van de verplaatsingsmogelijkheden. Er wordt
diep nagedacht over en meegewerkt aan plannen tot verbetering van de concurrentiepositie ten opzichte van de
auto. De trend in de vervoersprestaties van de NS geeft
aanleiding tot optimisme over de toekomst.
Te gemakkelijk wordt vaak vergeten welke cruciate invloed
het flankerende, maar in de praktijk vaak mankerende overheidsbeleid uitoefent ter versterking of effectuering van de
mobiliteitsgeleiding. Zaken als situering van werkgelegenheids- en voorzieningenlocaties, woongebieden, maar ook
parkeerbeleid en fiscale maatregelen zijn door de NS niet of
nauwelijks beihvloedbaar. Daarom zal de NS blijven pleiten
voor een grate mate van selectiviteit bij het aanwijzen van
(top)werk- en voorzieningengebieden. De aansluiting op of
ontsluiting door hoogwaardig openbaar (trein)vervoer dient
een bepalende factor te zijn. Dit mede omdat de flexibiliteit
van de NS- en andere railsystemen onvoldoende zijn om het
nogal grillige en ongerichte ruimtelijke-ordeningsbeleid van
de afgelopen decennia te kunnen compenseren.
Een ander ‘piece de resistance’ uit de door de NS permanent uitgezonden boodschap is het pleidooi voor verdichting
van de bouw in stedelijke gebieden (niet alleen rond stations); juist ook in stadsgewesten waar men aanleg van
hoogwaardige openbaar-vervoersystemen bepleit. Deze
kostbare infrastructuurzal Verdiend’ moeten worden en krijgt
pas toekomstwaarde wanneer er voldoende draagvlak voor
de voorziening wordt gecreeerd. Pas bij een voldoende
dichte vulling met woningen, werkgelegenheid en voorzieningen op relevante knopen in het netwerk, zal het openbaar
vervoer een substantiele bijdrage kunnen leveren aan de
doelstellingen van mobiliteitsgeleiding en milieubeleid.
Samenwerking op Randstadniveau
De Nederlandse Spoorwegen zijn een landelijk opererend openbaar-vervoerbedrijf, dat sterk wordt beinvloed
door de zusterbedrijven in de omringende landen. Daarnaast is er sprake van een sterke regionaal verbindende
en ook ontsluitende functie binnen regie’s en stadsgewesten. Dit brengt vele vormen van samenwerking op verschillende niveaus metzich mee, metcollega-vervoerbedrijven,
de landelijke, provinciale en lokale overheden en vele, vele
anderen. Met name de rol van de provincie is hier relevant.
In de optiek van de NS vervult de provincie bij de realisering van de spoorwegplannen een belangrijke functie. Deze
zou zich verder kunnen ontwikkelen tot een zware rol, temeer
daar de NS – juist vanwege de bovenregionale landelijke
functie, belang heeft bij zo groot mogelijke (vervoer)regio’s,
gebaseerd op substantiele vervoerrelaties. Op haar beurt
968
meent de NS in de discussie over in ontwikkeling zijnde
vervoerregio’s een waardevolle functie te vervullen als constante factor met landelijke samenhangen. De NS beschouwt haar vervoersfunctie in sterke relatie met de omgeving. Om deze functie adequaatte kunnen uitoefenen, wordt
op lokaal (bestemmingsplannen), regionaal en provinciaal
niveau (streekplannen) en rijksniveau intensief meegedacht
met beleids- en planvorming. De afhankelijkheid van externe
invloeden en sturende overheidsmaatregelen is immers
groot. Het brede scala van aldus te onderhouden contacten
wordt benut bij het verkrijgen of vergroten van het draagvlak
voor landelijk overeengekomen projecten, zoals in Rail 21
opgenomen, of bij projecten die in ander opzicht volop in
discussie zijn zoals de traces voor hoge snelheidslijnen, de
goederentraces van de eerste twee fasen van Rail 21 cargo
(Betuweroute) en op langere termijn de Schiphol-doorvoer.
Realisatie van al deze projecten is uiteraard geen zaak
van de NS alleen. Flankerend beleid van het Rijk en de
provinciale overheden zijn onmisbaar om de ambitieuze
doelen te bereiken: een verdubbeling van het aantal reizigers
per openbaar vervoer en in de steden zelfs een verviervoudiging! Meer nog dan in het verleden het geval was, moeten
mogelijkheden worden gecreeerd tot constructief meedenken, tijdig signaleren van knelpunten en creatief toepassen
en doorlopen van procedures. Zonder draagvlak en zendingswerk van politieke zijde zal het echter onmogelijk zijn
de NS-bijdrage als substantiele component van het verkeeren vervoerbeleid, met ambitieuze doelen ten aanzien van
mobiliteitsgeleiding en milieubeheer, tijdig te verwezenlijken.
Ten slotte______________________
Het ontstaan van de spoorwegen in Nederland – in de toen
nog niet bestaande of als zodanig ervaren Randstad dateert nog van voor de splitsing tussen Noord- en Zuid-Holland. Gedurende ongeveer honderd van de honderdvijftigjarige ontwikkeling van het spoorwegnet was dit in belangrijke
mate bepalend voor de ruimtelijke ontwikkeling in Nederland
en met name in de Randstad. Deze ruimtelijk structurerende
werking is in de loop van de zestiger jaren overgenomen door
het toenemende autoverkeer in het algemeen en de uitbouw
van het wegennet in het bijzonder.
De grenzen aan deze groei zijn echter in de loop van de
laatste vijfentwintig jaar nadrukkelijk in beeld gekomen. Het
toenemende milieubewustzijn leidttot een kritische beoordeling. Aan de voorwaarden voor een grote nieuwe taak voor
het openbaar vervoer en in het bijzonder het reizigers- en
goederenvervoer per spoor wordt momenteel voortvarend
gewerkt, maar daarbij zijn naast de ter beschikking gestelde
rijksmiddelen, politieke en bestuurlijke steun en medewerking op provinciaal en lokaal niveau van doorslaggevende
betekenis.
In het voorafgaande is getracht naar voren te brengen
dat een nieuwe ruimtelijk structurerende functie zeker tot
de mogelijkheden behoort, vooropgesteld dat het economische-ontwikkelingsbeleid, het ruimtelijkeo-rdeningsbeleid en daarvan afgeleid het woningbouw- en locatiekeuzebeleid en ten slotte uiteraard het verkeer- en vervoer- en
milieubeleid niet alleen in flankerende zin, maar juist in
sturend opzicht een wijziging in het vervoerkeuzegedrag
helpen beinvloeden om daarmee het economisch functioneren van de Randstad op de lange termijn te garanderen.
Dan is ook hier – ondanks een indrukwekkende bevolkingsdruk en een dichte pakking qua bebouwing en voorzieningen – een duurzame ontwikkeling mogelijk.
H.E. Portheine
L. van der Hoeven
H.I. van Tongeren