Problemen bij privatisering
Onder andere uit de nota Evaluatie
privatiseringsproces 1987, gepubliceerd in mei 1988, blijkt dat de problematiek bij privatisering aanzienlijk complexer is dan bij de start van het privatiseringsbeleid werd aangenomen.
Met name drie aspecten blijken proEen van de doelstellingen van de ka- steld, hetzij geheel aan die overheids- blemen te veroorzaken. In de eerste
3
binetten-Lubbers I en II was het terug- invloed worden onttrokken” . Door de plaats is het zeer moeilijk de financiele
dringen van hetfinancieringstekort. Hier- rijksoverheid worden drie privatise- en daardoor de budgettaire effecten (de
toe dienden budgettaire besparingen te ringsvarianten onderscheiden: afsto- effecten voor de rijksbegroting) van de
worden gerealiseerd. Een manier om dit ting, uitbesteding en verzelfstandiging.
privatisering van een bepaalde dienst of
te bereiken is privatisering. In 1982 is de Vooral de verzelfstandigingsvariant is organisatie vastte stellen. De belangrijkprivatiseringsoperatie dan ook onder- van belang, zowel wat betreft het aan- ste redenen hiervoor zijn dat de overheid
deel geworden van het kabinetsbeleid in tal projecten, als wat betreft het aantal gebruik maakt van een inputbegroting en
het kader van het streven naar beheers- arbeidsplaatsen dat met die projecten dat geen of onvoldoende kostentoerekebaarheid van de collectieve sector en het gemoeid is. Het gaat om zo’n 115.000 ning plaatsvindt. De overheid beschikt
terugdringen van het financieringstekort. arbeidsplaatsen, waarvan de PIT er daardoor niet over een adequaat instruAls gevolg van dit beleid zijn vanaf 1983 bijna 90.000 voor haar rekening neemt ment om een beeld te krijgen van de kosenkele tientallen diensten en organisa- en de Postbank ongeveer 10.000. De ten van een dienst of taak. Gevolg is dat
ties voorgedragen voor privatisering. Be- meeste andere verzelfstandigingen zijn cijfers, die anders op min of meer eengin 1989 zijn door de rijksoverheid niet bescheiden van omvang. De privatise- duidige wijze uit een administratie zoumeerdan tien privatiseringsprojecten af- ring van de loodsdienst, waar rond de den kunnen blijken, dooronderhandeling
gerond. Recente voorbeelden zijn de 1500 personen bij betrokken zijn, is moeten worden vastgesteld.
verzelfstandiging van de PIT, de loods- daarvan een voorbeeld.
In de tweede plaats speelt de btw-prodienst en de verkoop van een pakket
Volgens genoemde definitie van pri- blematiek een belangrijke rol. Na privativatisering van de rijksoverheid zijn pri- sering kan de betreffende organisatie
aandelen van DSM.
In dit artikel zal worden ingegaan op vatisering en verzelfstandiging identiek. btw-plichtig worden, waardoor de gelehet begrip privatisering en op de be- Niettemin onderscheidt de rijksover- verde diensten aanmerkelijk duurder
langrijkste problemen die zich bij priva- heid drie varianten van privatisering (af- kunnen uitvallen. Hoewel een regeling is
tiseringsoperaties voordoen. Door mid- stoting, uitbesteding en verzelfstandi- gecreeerd om de btw-problemen op te
del van een case-onderzoek naar een ging). Echter volgens die zelfde defini- lossen, zijn deze nog niet de wereld uit
van de eerste door het Ministerie van tie zijn afstoting en uitbesteding varian- omdat veelal ad hoc wordt gehandeld en
Verkeer en Waterstaat gestarte privati- ten van verzelfstandiging. Om verwar- omdat definitieve regelingen per geval
seringsoperaties, het privatiseren van ring te voorkomen geef ik hieronder een via onderhandeling tot stand komen.
het loodsen van zeeschepen, is ge- omschrijving die poogt de verschillende
In de derde plaats leidt een privatisepoogd een bijdrage te leveren aan de vormen van privatisering onder een ringsoperatie in principe tot pensioenempirische basis van de discussie over noemer te brengen. Indien ervan wordt breuk voor de betrokken ambtenaren.
het privatiseringsbeleid. Het onderzoek uitgegaan dat in een organisatie de drie Dit probleem is het gevolg van het feit
spitst zich toe op de budgettaire effec- primaire functies planning, financiering dat werknemers van een te privatiseren
ten van deze privatiseringsoperatie.
en produktie kunnen worden onder- overheidsinstelling voor hun pensioenscheiden, kan onder privatisering wor- voorziening uit het Algemeen Burgerlijk
den verstaan: “een proces dat een ver- Pensioenfonds dienen te treden. Een
inhoudt van de verantwoorde problemen
Het begrip privatisering____ schuiving voor respectievelijk de func- oplossing van oprichting van op dit punt
delijkheid
is mogelijk de
een nieuw
ties planning, financiering en produktie pensioenfonds, waarbij geprivatiseerde
Er bestaan vele definities van het be- van een bepaalde activiteit van een of instellingen zich kunnen aansluiten. In
grip privatisering. In Engeland en meer overheidspartijen naar een of afwachting van de eventuele oprichting
fFrankrijk wordt onder privatisering meer private partijen, die de gedeeltelij- van zo’n fonds heeft het kabinet beslo: vooral verstaan de industriele privatise- ke of de totale verantwoordelijkheid ten tot een tijdelijke voorziening.
} ring, hetactief afstoten, door middel van gaan uitoefenen met betrekking tot een
aandelenverkoop of een andere ver- of meer van de functies van de betref- 1. W.M. van den Berg en G.H.M.J. Kremer,
Privatisering, een vergelijkend onderzoek in
koopvorm, van staatsbedrijven en fende activiteit”4.
Engeland, Frankrijk en Nederland, Rotterstaatsdeelnemingen1. In de Verenigde
Uit bovenstaande definitie blijkt dat dam, 1988. biz. 6.; J. Vickers en V. Wright,
Staten, waar nog minder staatsbedrij- privatisering kan worden opgevat als The politics of industrial privatisation in wes;
ven voorkomen dan in Nederland, een proces dat resulteert in een bepaal- tern Europe: an overview, West European
hwordt met privatisering met name ge- de toestand. Deze toestand kan worden Politics, nr. 4, Londen, 1988, biz. 3.
2. T. Kolderie, The two different concepts of
‘doeld op ‘contracting’ (uitbesteding) .In geplaatst op een continuum waarvan privatization, Public Administration Review,
Nederland is een min of meer eigen op- het ene extreem gevormd wordt door de juli/augustus 1986, biz. 287.
vatting van privatisering gegroeid, die is volledig privaat uitgevoerde taak, bij 3. Nota Evaluatie privatiseringsproces 1987.
srgelegd in de definitie van de rijks- voorbeeld als gevolg van afstoting, en Derde ronde van privatiseringsonderzoek,
aangeboden bij brief van de minister van Fierheid, in casu het Ministerie van Fi- het andere extreem door een volledig nancien aan de voorzitter van de Tweede
ncien. Deze definitie luidt als volgt: publiek uitgevoerde taak. Tussen deze Kamer, d.d. 4 mei 1988, zitting 1987-1988,
er privatisering wordt verstaan al twee extremen in liggen de vormen van 17938, nr.42.
vormen van verzelfstandiging, uitbesteding
en verzelfstandiging, 4. J.F.T. van Erpers Roijaards, Ligtde privatisering op koers? Budgettaire besparingen
door de overheid verrichte ta- waarbij de verantwoordelijkheid voor de en het privatiseren van het loodsen van zeehetzij onder een minder directe functies op verschillende wijzen is ver- schepen, doctoraalscriptie, Erasmus UniIwrm van overheidsinvloed worden ge- deeld tussen overheid en private sector. versiteit Rotterdam, 1988, biz. 18.
Privatisering van de
loodsdienst
lESB 2-8-1989
749
een publiekrechtelijke beroepsorganisatie (pbo). Deze organisatie draagt de
naam Nederlandse Loodsencorporatie
Aan het privatiseringsbeleid van de en is de overkoepelende organisatie
rijksoverheid liggen drie doelstellingen van vier regionale loodsencorporaties.
ten grondslag . Deze doelen of motie- Naast deze rechtspersonen maken ook
ven zijn:
twee bv’s, vier maatschappen en vijf
– het bereiken van budgettaire bespa- stichtingen deel uit van de geprivatiringen;
seerde loodsenorganisatie.
De privatisering en de integratie kun- het bereiken van bestuurlijke afslanking en stroomlijning;
nen niet los van elkaar worden gezien.
– het versterken van de marktsector. Deze privatiseringsoperatie is gebaseerd op een package-deal, waarbij
Sinds de start van het privatiserings- drie clusters van organisaties en belanbeleid in 1982 was het budgettaire mo- gen betrokken zijn geweest:
tief het belangrijkste motief om tot pri- – het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Een van de doelstellingen van
vatisering overte gaan. De ervaring met
de privatiseringsoperaties sinds 1983
dit ministerie is eenheid van maritiem
heeft echter geleerd dat, verkoop van
bestuur. Vanwege deze doelstelling
staatsdeelnemingen buiten beschouen onder druk van de Tweede Kamer
wing gelaten, van het realiseren van
streefde het ministerie naar integratie van de loodsdiensten;
budgettaire besparingen doorgaans
– de loodsen. De loodsen wilden zelfgeen sprake is.
Mede naar aanleiding van hierboven
standigheid, c.q. minder directe begenoemde drie probleemgebieden
moeienis van het ministerie, en een
hoger inkomen. Zij streefden daarom
heeft zich volgens de nota Evaluatie prinaar privatisering. Als wisselgeld wilvatiseringsproces J987binnen de doeleinden een accentverschuiving voorgeden de loodsen akkoord gaan met integratie van de beide loodsdiensten;
daan: budgettaire besparingen staan
niet meer op de eerste plaats. Uit de – de gemeente Rotterdam. Deze geHandelingen van de Tweede Kamer
meente streefde naar samenvoeging
blijkt echter dat voor de minister van Fivan het nautisch beheer van de hanancien en voor de regeringspartijen
vens en de Nieuwe Waterweg. De
het bereiken van budgettaire besparingemeente was bereid daartoe de gegen nog steeds van het grootste belang
meentelijke havenloodsdienst te verzelfstandigen.
is6.
Nu de privatiseringsoperatie op gang
Als gevolg van de politieke priorrteiten
is gekomen, wordt de vraag actueel of
de doeleinden van dat beleid gereali- (de beleidsvoornemens van de minister
seerd worden. Op deze vraag zal aan van Verkeer en Waterstaat) is het niet
de hand van de evaluatie van een case, verwonderlijk dat de gevolgde procedure
de privatisering van het loodsen van niet zozeer gericht is geweest op het realiseren van de drie hoofddoeleinden van
zeeschepen, nader worden ingegaan.
het privatiseringsbeleid (budgettaire besparingen, bestuurlijke afslanking en bestroomlijning alsmede versterPrivatisering van de loodsdienst stuurlijkede marktsector) maar veel meer
king van
op de integratie en het privatiseren (verOp 9 augustus 1983 stuurt minister zelfstandigen) op zich.
Gedurende het privatiseringsproces
Smit-Kroes van Verkeer en Waterstaat
een brief naar de Tweede Kamer waar- bleken de kosten, die met het loodsen
in zij bekend maakt dat privatisering en verbonden waren, steeds hoger uit te
integratie van de rijksloodsen en de vallen. Dit was enerzijds een gevolg
Rotterdamse gemeenteloodsen per 1 van de tijdens de onderhandelingen
door de loodsen gestelde eisen en anjuli 1985 dient te worden gerealiseerd.
Op 1 September 1988 is privatisering derzijds een gevolg van het telkens
en integratie van de beide loodsdien- weer boven water komen van nieuwe
sten een feit geworden. Ondanks de pri- aspecten, die kosten met zich mee
vatisering is van een werkelijk afstoten brachten. Met name de honorariakosvan de loodsdienst naar de marktsector ten en de exploitatie- en investeringsniettemin geen sprake. Gekozen is voor lasten zouden na privatisering aanzieneen variant van de privatiseringshoofd- lijk stijgen. Ook is een ‘opslag voor winst
vorm Verzelfstandiging’. Er is echter en risico’ aan de verzelfstandigde orgageen nv gevormd zoals in het geval van nisatie toegekend.
de PTT, waarbij de aandelen overigens
nog voor 100% in handen van de staat
zijn.maar later aan de private sector zulBudgettaire besparingen
len worden verkocht. Het loodsen van
zeeschepen wordt een in de LoodsenWat de budgettaire besparingen bewet en Scheepvaartverkeerswet geregeld monopolie. De juridische vorm is treft: in plaats van een positief saldo, ZO-
Doeleinden van privatisering
750
label. Saldo van inkomsten en uitgaven van het loodsen en de verkeersbegeleiding (x f 1 miljoen)
Gerealiseerd Begroting na
1987
Inkomsten
Uitgaven
– loodsenorganisatie 166
privatisering
233
233
214
– verkeers-
begeleiding
38
38
204
Saldo
252
29
-19
als in de binnenambtelijke situatie het
geval was, zal na verzelfstandiging van
de loodsdiensten een negatief saldo
ontstaan van 19 miljoen gulden in het
eerste jaar na privatisering. In bovenstaande label wordt de situatie voor privatisering aan de hand van de afrekening over het jaar 1987 vergeleken met
de geprivatiseerde situatie na 1 September 1988, zoals die eruit ziet volgens de begroting bij de overeenkomst
d.d. 13-1 -1986 tussen het ministerie en
de loodsen7. De afrekening over 1987
is op vergelijkbare wijze berekend als
genoemde begroting d.d. 13-1-1986.
De tabel laat voorts zien dat uit de opbrengst van de loodsgelden (/ 233
mln.), naast de loodsenorganisatie ook
het
Verkeersbegeleidingssysteem
(VBS) langs de Nieuwe Waterweg moet
worden bekostigd (/ 38 miljoen).
Uit de tabel blijkt dat in 1987 het saldo / 29 miljoen bedroeg. De uitgaven
voor de loodsdienst bedroegen over
1987 / 166 miljoen. De uitgaven zullen
volgens afspraak in het eerste jaar na
privatisering / 214 miljoen bedragen.
Dit betekent een verhoging van de uitgaven met / 48 miljoen in ongeveer
twee jaar tijd (de privatisering is een feit
geworden op 1 September 1988).
In 1987 en 1988 is gebleken dat de
inkomsten uit het loodsen van zeeschepen, als gevolg van een gewijzigd
scheepvaartaanbod, tegenvallen in
vergelijking metde prognoses. Dit heeft
geleid tot een vermindering van de in5. Brief van de minister van Financien inzake privatisering, d.d. 25 mei 1983, zitting
1982-1983, 17938, nr. 1, biz. 1-2. Zie ook:
Heroverweging collectieve uitgaven, Deelrapport 3, Heroverweging, Profijtgedachte
en privatisering, Tweede Kamer, zitting
1980-1981, 16625, nr. 8, biz. 2 e.v.
6. Handelingen van de Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, UCV 73, 5 September
1988, Vaste Commissie voor Financien en
Vaste Commissie voor Ambtenarenzaken,
behandelingen van de nota Evaluatie privatiseringsproces 1987, biz. 21.
7. Regels betreffende loodsen (Loodsenwet), Memorie van Antwoord, Eerste Kamer,
d.d. 10juni 1988, zitting 1987-1988, 20290,
nr. 214b.
komsten van / 252,2 miljoen in 1986 tot
/ 233 miljoen in 1987. De inkomsten
stagneren en blijven de komende jaren
naar verwachting ongeveer / 233 miljoen per jaar.
Het gevolg van dit alles is zoals gezegd een negatief resultaat van / 19
miljoen per jaar. Tevens worden in de
eerste zes jaar na privatisering in totaal
voor een bedrag van ten minste / 29,5
miljoen aan indirecte kosten gemaakt.
Bestuurlijke afslanking____
Bij de haalbaarheid van de doelstelling bestuurlijke afslanking en stroomlijning kunnen de nodige vraagtekens
worden gezet. Kwantitatieve informatie
over de effecten van de privatisering
voor de formatie van het ministerie was
ten tijde van het onderzoek (1988) niet
beschikbaar, hetgeen na een privatiserings(reorganisatie)proces van vijf jaar
merkwaardig mag heten. Binnenambtelijk zouden bij het ministerie ongeveer
honderd formatieplaatsen bij de loodsdienst betrokken zijn geweest. Het is
onzeker in hoeverre het achterblijvende
apparaat van het Directoraat-Generaal
Scheepvaart en Maritieme Zaken als
gevolg van de privatisering, afgezien
van het vertrek van de geprivatiseerde
personeelsleden, verder zal worden ingekrompen. Dit hangt onder andere af
van de zogeheten scheidingsverliezen
die zullen optreden door het opsplitsen
van de organisatie. Met scheidingsverliezen wordt bedoeld de extra middelen
die nodig zijn indien het totale aantal
formatieplaatsen toeneemt wanneer taken, als gevolg van bij voorbeeld privatisering, worden gesplitst en uitgevoerd
door verscheidene organisaties. Verwacht kan worden dat bij functies waarvan de uitoefening van taken ten behoeve van de loodsdienst een relatief
gering deel van de werkbelasting uitmaakte, weinig merkbare extra ruimte
zal ontstaan.
Wat het totaal aantal loodsen betreft:
zonder integratie en als gevolg van het
binnenambtelijkearbeidsvoorwaardenbeleid zouden zonder privatisering enkele tientallen loodsen meer in dienst
zijn geweest.
Versterklng marktsector___
In de stukken voorde Tweede Kamer
over de privatiseringsoperatie wordt de
doelstelling versterking van de marktsector niet geoperationaliseerd. Als
deze doelstelling wordt getoetst aan de
hand van de indicatoren ‘prijs van een
dienst’, ‘monopolie-organisatie’ en
‘mate van regulering’8, blijkt dat de
loodsgelden niet worden verlaagd, dat
sESB 2-8-1989
de loodsenorganisatie een machtige
monopoliepositie behoudt en dat de
loodsplicht is verscherpt. Indien als indicatoren ook ‘produktiviteit’ en ‘innovatie’ in beschouwing worden genomen,
blijkt dat een eventuele toeneming van
de marge als gevolg van verhoging van
de produktiviteit, de zogenaamde ‘efficiencywinst’, volgens de overeenkomst
d.d. 13-1-1986 zal toevallen aan de
loodsen, het ondersteunend personeel
van de loodsen en het Ministerie van
Verkeer en Waterstaat. Een toeneming
van de marge zal daarom niet leiden tot
lagere tarieven. Meer innovatie is niet
te verwachten; naast ontwikkelingen
die reeds voor de privatisering in gang
gezet waren, zijn op afzienbare termijn
geen nieuwe ontwikkelingen als gevolg
van de privatisering te verwachten. Wat
de indicator ‘kwaliteit van de dienstverlening’ betreft: de wachttijden voor zeeschepen zouden zijn afgenomen of verdwenen. Dit is echter een stelling van
de loodsen, die door hen niet is onderbouwd. Door het organisatieadviesbureau Berenschot zal o.a. op dit punt onderzoek worden verricht.
Conclusie
Privatisering van het loodsen van
zeeschepen heeft niet geleid tot budgettaire besparingen. Met name als gevolg van verhoging van de personeelsen exploitatielasten zal in het eerste
jaar van verzelfstandiging een negatief
saldo ontstaan van /19 miljoen gulden.
Ook wordt in de eerste zes jaar na privatisering voor / 29,5 miljoen gulden
aan indirecte kosten gemaakt. Oorzaak
van dit budgettaire effect was onder andere dat de privatisering van het loodsen van zeeschepen niet in de eerste
plaats was gericht op het realiseren van
de drie hoofddoelstellingen van het privatiseringsbeleid van de rijksoverheid
(in casu het Ministerie van Financien):
budgettaire besparingen, bestuurlijke
afslanking en stroomlijning alsmede het
versterken van de marktsector. Deze
drie doelen waren geen expliciet doel
van de operatie. Daarnaast heeft geen
goed onderzoek plaatsgevonden om te
beoordelen of aan de doelen en randvoorwaarden kon worden voldaan. Privatisering blijkt voorde rijksoverheid (in
casu het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) vooral een middel te zijn geweest om integratie van de rijksloodsdienst en de Rotterdamse gemeenteloodsdienst tot stand te brengen.
De loodsen hebben hun doelen verbetering van de arbeidsvoorwaarden, zelfstandigheid en inperken van de
dreiging van innoverende ontwikkelingen voor hun werkgelegenheid als gevolg van het walradarsysteem – goeddeels kunnen realiseren. Het moeten
toegeven aan de eisen van de loodsen,
een belangengroep die zich in een monopoliepositie bevindt, blijkt ten koste
van de rijksbegroting te zijn gegaan.
Het vaststellen van de kosten van een
taak of dienst is problematisch omdat de
overheid gebruik maakt van een inputbegroting en omdat bij de overheid geen
adequate kostentoerekening plaatsvindt. Het vaststellen van de budgettaire
effecten van privatiseringsoperaties levert hierdoor grate moeilijkheden op.
De bijdrage van privatiseringsoperaties tot het terugdringen van het financieringstekort is, zeker als wordt afgezien
van verkoop van staatsdeelnemingen,
zeer gering. Als het gaat om het bereiken
van budgettaire besparingen is het nuttig dit feit onder ogen te zien en de aandacht te richten op de werkelijke oorzaken van het financieringstekort.
Van veel ontwikkelingen in de maatschappij kan pas op langere termijn
worden vastgesteld of, en in hoeverre,
de doeleinden zijn gerealiseerd en wat
de eventuele ongewenste neveneffecten zijn. Gezien het feit dat het privatiseringsbeleid is gebaseerd op veronderstellingen en niet op wetmatigheden, kan slechts de empirie leren of de
doelen van dat beleid haalbaar zijn.
Daarom kan de privatiseringsoperatie
worden opgevat als een experiment op
macroniveau: een experiment om te
trachten het functioneren van de overheid te verbeteren door haar te verkleinen. De resultaten van dit experiment
zullen echter pas op middellange of lange termijn beschikbaar komen. Tot dan
blijven de effecten van het privatiseringsbeleid met onzekerheid omgeven.
J.F.T. van Erpers Roijaaids
De auteur is verbonden aan het DirectoraatGeneraal van de Volkshuisvesting van het
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer.
8. Deze indicatoren zijn gebaseerd op uitspraken van minister Ruding in het verslag
van de UCV 73, d.d. 5 September 1988, biz.
20 e.v.,alsmede op argumenten voor privatisering zoals die worden genoemd door
o.a.: P.B. Boorsma, Privatisering, in: F.K.M.
van Nispen en D.P. Noordhoek (red.), De
grote operates. De overheid onder het mes
of snijden in eigen vlees, Deventer, 1986,
biz. 86 e.v.; H.J. de Ru, Privatisering in de
praktijk, juridische aspecten, Zwolle, 1987,
biz. 11 en L.H. White, Privatization of municipally provided services, Journal of Liberta-
rian Studies, 1978, nr. 2, biz. 187 e.v.
751