Privatisering of de kunst van het loslaten

Privatisering of de kunst van het loslaten
Aute ur(s ):
Teulings, C.N. (auteur)
Bovenberg, A.L. (auteur)
Dalen, H.P. van (auteur)
Teulings is werkzaam b ij het Tinb ergen Instituut en de Erasmus Universiteit Rotterdam. Bovenb erg is verb onden aan CentER, de Universiteit van
Tilb urg en de Erasmus Universiteit Rotterdam. Van Dalen werkt bij de Erasmus Universiteit Rotterdam en het nidi te Den Haag.
teulings@few.eur.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 89e jaargang, nr. 4424, pagina 28, 23 januari 2004 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):

Privatisering is een belofte om de beslissingsmacht van private eigenaren niet aan te tasten, uitzonderlijke omstandigheden
daargelaten. Heldere spelregels en beperkte interventiemogelijkheden van de overheid vormen de noodzakelijke voorwaarden voor
marktwerking. Privatisering heeft een goede kans van slagen indien het als een gedeelde verantwoordelijkheid wordt opgevat: in
ruil voor eigen verantwoordelijkheid dienen private partijen zich maatschappelijk verantwoord te gedragen.
De maatschappelijke waardering van privatisering heeft in de loop van de afgelopen decennia alle gradaties doorlopen. In de voetsporen
van Thatcher agendeerden de eerste kabinetten-Lubbers het onderwerp. De rol van de overheid moest worden teruggedrongen en
privatisering was een manier om dat te realiseren. Van de populariteit van privatisering is weinig meer over.
Aan de vraag hoe de waardering voor het begrip privatisering zo radicaal heeft kunnen verschuiven gaat de vraag vooraf: wat is eigenlijk
de betekenis van het begrip privatisering? Het antwoord op die laatste vraag is minder eenduidig dan het op het eerste gezicht lijkt.
Privatisering is een belofte. Het is de belofte van de politieke autoriteiten dat zij de nieuw verworven beslissingsmacht van de private
eigenaar zullen respecteren, uitzonderlijke omstandigheden daargelaten. Wat wel en niet onder uitzonderlijke omstandigheden wordt
gerangschikt, varieert naar plaats en tijd. Met die uiteenlopende interpretaties van het exceptionele varieert ook de betekenis van
privatisering.
In dit artikel analyseren wij de achtergronden van het verschijnsel privatisering. De analyse mondt uit in een aantal beleidsaanbevelingen
om privatiseringen te laten slagen: een heldere legitimatie van beleid, rechtsregels om die consistentie te bewaken, de wenselijkheid van
een verdere beperking van de interventiemogelijkheden van de politiek en maatschappelijk verantwoord gedrag van private partijen.
Onze analyse geeft ook aan waarom transitieprocessen zo lastig zijn: verwachtingspatronen laten zich niet zomaar veranderen. Onze
analyse start met de kern van het probleem: de interventieparadox.
De interventieparadox
De interventieparadox geeft aan dat een partij met beslissingsbevoegdheid er belang bij kan hebben deze macht uit handen te geven.
Weliswaar kan die partij de beslissingsmacht dan niet langer benutten om een groter deel van de koek op te eisen, maar tegelijkertijd
verbeteren de prikkels van andere partijen om de koek te vergroten. Deze interventieparadox speelt in tal van relaties waarin een
opdrachtgever een opdrachtnemer tot betere prestaties wil prikkelen. De activiteiten van de opdrachtnemer brengen informatie boven
tafel over zijn kostenstructuur. Nadat deze informatie bekend is, staat de opdrachtgever bloot aan de verleiding om de prestatiebeloning
aan te passen om de overwinst van de opdrachtnemer af te romen. De opdrachtnemer zal dat echter zien aankomen en daarom nauwelijks
reageren op de prestatieprikkels. Dit fenomeen staat bekend als het ‘ratchet-effect’: de opdrachtnemer doorziet dat goede prestaties in het
heden worden gestraft door strengere normen in de toekomst. Prikkels werken daarom alleen als de opdrachtgever zich geloofwaardig
kan binden aan eerdere beloften om normen onaangetast te laten.
Ook de overheid heeft met de interventieparadox te maken. Het ratchet-effect speelde sterk in de voormalige planeconomieën. Prikkels
werkten niet omdat de almachtige staat zich niet geloofwaardig kon binden aan prestatieprikkels. Macht resulteerde uiteindelijk in
onmacht. De planeconomieën zijn dan ook niet ten onder gegaan aan een overdosis sturing, maar aan een gebrek daaraan.
Overheden in markteconomieën worstelen eveneens met het probleem om zich consistent in de tijd te gedragen. De verleiding is namelijk
groot om af te wijken van een optimale beleidslijn. Een voorbeeld is het fiscale beleid. Van iedere verdiende euro verdwijnt een groot deel
in de zakken van de overheid. Sommige soorten arbeid kunnen die lasten makkelijk dragen; andere worden uit de markt geprijsd. Dan is
de verleiding groot om voor die verdwenen arbeid een apart, lager belastingtarief in rekening te brengen. Dat heet dan gesubsidieerde
arbeid: additionele werkgelegenheid, die bovenop de al bestaande banen komt. Het probleem is echter dat werkgevers dan reeds
bestaande werkgelegenheid afbreken en deze herintroduceren als additioneel werk om te kunnen profiteren van het gunstige
belastingregime. Gesubsidieerde arbeid wordt zo de sluipmoordenaar van de reguliere werkgelegenheid en van de belastinginkomsten
daarop. Sterker nog, de verwachting dat er in tweede instantie een programma voor additionele banen zal worden opgetuigd, zal
werkgevers er in eerste instantie van weerhouden om reguliere banen aan te bieden. Het gebrek aan binding van de overheid verziekt
aldus het functioneren van de arbeidsmarkt.

Dilemma
De overheid kan de interventieparadox voorkomen door alle mogelijke, toekomstige publieke belangen te voorzien, voor alle mogelijk
eventualiteiten de gewenste interventies te bepalen en verder alle beslissingsbevoegdheden uit handen te geven aan private partijen.
Private eigendomsrechten zouden op die manier duidelijk gedefinieerd zijn door stabiele wet- en regelgeving. Zo’n vooruitziende blik is
echter praktisch onmogelijk, hetgeen resulteert in het dilemma van zelfbinding versus flexibiliteit. Enerzijds wil de politiek zich binden aan
vaste regels om prikkels maximaal te laten functioneren en niet de verdenking op zich te laden later alsnog de vruchten van de uitgelokte
inspanning weg te zullen belasten. Anderzijds wenst ze de flexibiliteit te behouden om het geweldsmonopolie discretionair in te zetten om
het publieke belang goed te kunnen behartigen. Dat publieke belang behelst het internaliseren van onvoorziene, complexe externe
effecten waarbij veel partijen betrokken zijn en liftersgedrag dreigt. Met haar geweldsmonopolie en de daarop gebaseerde
publiekrechtelijke dwang kan de overheid dit liftersgedrag vermijden. Dit is de kerntaak van de overheid, omdat het comparatieve
voordeel van de overheid is dat zij over het geweldsmonopolie beschikt1.
Extra bindingsprobleem politiek
Private beslissers kunnen eigendomsrechten en daarmee macht geloofwaardig overdragen door privaatrechtelijke contracten af te
sluiten. Private eigendomsrechten en contracten bieden aldus een oplossing voor de interventieparadox. Die beperking van macht is
geloofwaardig. Een derde partij, de rechter die de beschikking heeft over het geweldsmonopolie van de overheid, kan de overdracht van
eigendomsrechten en de beloften die zijn vastgelegd in privaatrechtelijke contracten immers eventueel afdwingen.
Private contractpartners willen vandaag afspraken maken over hun gedrag van morgen en dezelfde wens leeft bij de overheid als hoeder
van het publieke belang. De politieke gemeenschap wil bijvoorbeeld haar leden verleiden te investeren, maar investeerders willen dan wel
de zekerheid dat de politiek die investeringen niet onteigent ten bate van andere leden van die gemeenschap. Vergeleken met individuele
contractpartners in de private sector, kan de overheid zich als beheerder van het geweldsmonopolie echter moeilijker binden2. Als
wetgever kan de politiek de gevolgen van privaatrechtelijke afspraken immers ongedaan maken met nieuwe publiekrechtelijke regels. Als
beheerder van het geweldsmonopolie is de politiek zelf weinig vatbaar voor de dreiging met geweld.
De beperking van de bindingsmogelijkheden van de overheid is het directe gevolg van de kerntaak van de overheid: het via
publiekrechtelijke dwang beschermen van publieke belangen. In extreme situaties moet de politiek daarom bestaande rechten opzij
kunnen zetten. De interventie van Helmut Kohl bij de Duitse eenwording illustreert dat de politiek uiteindelijk de baas is: hoezeer het
monetair beleid ook was voorbehouden aan de Bundesbank, toen het er echt op aan kwam bij de vaststelling van de wisselkoers tussen
de Oost- en West-Mark bleek de politicus te zegevieren over de bankier. Velen zullen echter ook een meer pessimistische interpretatie
herkennen bij de interventies van de politiek. Machtsmisbruik van politici ten eigen bate of partijpolitieke belangen roepen de associatie
op met ‘zakkenvullers’ en bewerkstelligen daarmee een verwijdering van de kiezer van de Haagse politiek. Nog afgezien van
machtsmisbruik is het gebrek aan binding een klassieke vorm van overheidsfalen en een kernprobleem voor publieke instituties.
Het dilemma tussen binding en flexibiliteit is nauw gerelateerd aan de klassieke tegenstelling tussen politiek links en rechts. ‘Oud’-links is
de propagandist van flexibiliteit in de vorm van het politieke primaat: de politiek moet ten alle tijden de mogelijkheid hebben om in te
grijpen om schadelijke externe effecten, in het bijzonder de ‘uitwassen van ongebreidelde marktwerking’, te bestrijden. Rechts,
daarentegen, is de beschermheer van private eigendomsrechten tegen machtsmisbruik van de staat en daarmee de advocaat van binding
van overheidsinterventie aan strakke regels. Het nieuwe Links Рde PvdA van Kok en de derde weg van Blair en Schr̦der Рpoogt
egalitaire preferenties te realiseren met een overheid die interventie bindt aan vaste regels. Dit om marktfalen te corrigeren zonder
overheidsfalen te introduceren.
Privatisering als symbool voor non-interventie
De effectiviteit van politieke sturing hangt af van de mate waarin de politiek in staat is zich geloofwaardig te binden aan non-interventie.
In de loop der tijd zijn diverse instituties ontstaan die in die behoefte voorzien. Een van de oudste is het recht. De ‘Rule of Law’ is niet in
de laatste plaats een bescherming van de burger tegen de willekeur van politici. Ook ten opzichte van de koning kan de burger zich
beroepen op het recht. De Trias Politica van Montesquieu is een verdere verfijning van dit idee. Het beginsel van rechtszekerheid
beschermt eigendomsrechten en het beginsel van rechtsgelijkheid beschermt de individuele burger tegen chantage door een politicus.
De arob-procedure biedt de burger de mogelijkheid om feitelijk tegen de overheidsbeslissingen in het geweer te treden. De algemene
beginselen van behoorlijk bestuur dwingen de overheid haar beslissingen zorgvuldig te motiveren. Des te beter besluiten worden
gemotiveerd, hoe meer het beleid voorspelbaar wordt. De interventieparadox is bijgevolg des te geringer. Bram Peper werd in de Eerste
Kamer weggehoond toen hij claimde als minister niet aanspreekbaar te zijn op de toezeggingen van zijn voorganger. Tot slot: veel landen
kunnen burgers de vastgestelde wetgeving laten toetsen aan de grondwet door een Constitutioneel Hof van Beroep.
Ad Geelhoed was in Nederland een van de eersten die de steeds verdere inperking van de discretionaire beslisruimte van de overheid
signaleerde. Deze trend lijkt nog niet te zijn voltooid. De opkomst van de Europese Unie markeert een nieuwe stap in deze ontwikkeling.
De Nederlandse overheid wordt gebonden aan Europese wetgeving en Europese afspraken. De grote vraag blijft wel wie de Europese
wetgever bindt. Daarom is een discussie over de Europese constitutie en de democratische legitimatie van Europa van belang. Zolang
Europa een centrale autoriteit met democratische legitimiteit ontbeert, blijft de bindende waarde van veel Europese afspraken nog
beperkt. Dit blijkt bijvoorbeeld nu de grote landen de afspraken rondom het Stabiliteits- en Groeipact schenden.
Privatisering is een symbool waarmee de politiek aangeeft niet in beslissingen te zullen interveniëren. Hoe ver die non-interventie gaat, is
niet altijd eenduidig vastgelegd in heldere privaatrechtelijke contracten. Het conflict over de tarieven van tpg illustreert dit. De
postbezorger maakt forse winst, en dus wil de verantwoordelijke staatssecretaris interveniëren in de tarieven. Tpg betwist de
bevoegdheid van de staatssecretaris om zo de overwinst af te romen ten bate van het publieke belang.
Compensatie
Een andere mogelijkheid om non-interventie geloofwaardiger te maken, is door wettelijk vast te leggen dat private partijen moeten
worden gecompenseerd bij onverwachte overheidsinterventies. Een dergelijke compensatieregel kent twee voordelen. Ten eerste hoeven

private partijen zich geen zorgen te maken dat hun investeringen door overheidsinterventie waardeloos worden. Zij worden voor dat
verlies immers gecompenseerd. Deze verzekering tegen politieke risico’s verbetert het investeringsklimaat. In de tweede plaats
internaliseert de overheid de nadelige externe effecten voor derden in haar besluitvorming. Dat komt de afweging tussen kosten en baten
van publieke beslissingen ten goede.
Het karakter van de interventieparadox biedt tevens een verklaring voor de impopulariteit van privatisering. De kost gaat immers voor de
baat uit: de regering moet eerst investeren in een goede reputatie van non-interventie, voordat de vruchten van privatisering kunnen
worden geplukt. Een geprivatiseerde onderneming gaat immers pas echt snijden in de kosten als ze zeker weet dat de voordelen daarvan
niet worden ingepikt door politici. De waarde van privatisering is dat het politici weerhoudt van het inzetten van publiekrechtelijke
dwang, ook al zou het politieke belang op korte termijn daardoor worden gediend omdat overwinsten worden ingezet ten behoeve van de
meerderheid van de bevolking. Het afzien van deze baten ten gunste van de reputatie van een betrouwbare overheid vereist discipline
van de politiek om in te gaan tegen de kortetermijnbelangen van een groot deel van de bevolking. Privatisering doet het belang van
minderheden prevaleren ten opzichte van het kortetermijnbelang van de meerderheid.
Betekenis privatisering plaats- en tijdsgebonden
Privatisering is een ‘self-fulfilling prophecy’. Naarmate private eigenaren verwachten dat privatisering betekent dat de overheid zich echt
niet meer met de besluitvorming zal inlaten, zullen zij zich meer inspannen en daardoor grotere kostenvoordelen realiseren. Die voordelen
maken politieke interventie minder aantrekkelijk, omdat mogelijke toekomstige voordelen door die interventie teniet worden gedaan.
Interventie doorbreekt het verwachtingspatroon en vernietigt daarmee de kostbare reputatie van de overheid.
Omgekeerd geldt dat naarmate de nieuwe eigenaren verwachten dat de overheid na privatisering het private eigendom toch niet zal
respecteren, zij zich nauwelijks zullen inspannen om kostenvoordelen te realiseren. Dan is overheidsinterventie ook niet erg kostbaar
omdat er toch weinig kostenvoordelen verloren gaan. De onwil om macht uit handen te geven uit angst de kip met de gouden eieren te
laten lopen, verkeert dus vaak in zijn tegendeel: de overheid blijft met de rotte appelen zitten.
De recente ontwikkelingen rondom het Stabiliteits- en Groeipact illustreren het bestaan van meerdere evenwichten, afhankelijk van de
verwachtingen betreffende de afdwingbaarheid van beloften van overheden. De bindingswaarde van het pact verdampt naarmate de
verwachtingen zich aanpassen aan de verslechterde reputatie en geloofwaardigheid van de Franse en Duitse overheden bij het
afdwingen van Europese afspraken. De onwil van de grote nationale staten om macht uit handen te geven in een politieke unie resulteert
in stuurloosheid.
De betekenis van privatisering is afhankelijk van tijd, plaats, en sector. Zij hangt immers samen met de reputatieschade die politici lijden
wanneer ze privaat eigendom inperken door bestaande publiekrechtelijke wet- en regelgeving aan te passen. De rechten die eigenaren
kunnen ontlenen aan hun eigendom worden dus mede bepaald door de normen en verwachtingen van het publiek. Een voorbeeld
daarvan is het verschil tussen klm en ns. De dienstregeling van de klm is bijna nooit onderwerp van debat in de Tweede Kamer, terwijl
die van de ns bijna iedere maand op de agenda prijkt. Dat is voor een deel zo omdat het nu eenmaal altijd zo is geweest. Als de Tweede
Kamer de minister week in, week uit oproept om in te grijpen, dan is de geloofwaardigheid van haar non-interventie al lang en breed
verdampt voordat zij feitelijk ingrijpt.
De Amerikaanse geschiedenis biedt een andere illustratie. De grondwet van de Verenigde Staten bleek al snel een groot succes te zijn.
De strikte grenzen aan de interventiebevoegdheden van de overheid bleken een bron van economische groei. Veel Zuid-Amerikaanse
landen adopteerden daarom constituties die sterk op die van de Verenigde Staten leken. Toch kenden geen van deze landen dezelfde
hoge groeicijfers als de Verenigde Staten. Waar de grondwet in de Verenigde Staten een effectieve rem zette op overheidsinterventie,
daar functioneerde diezelfde wet in het geheel niet in Zuid-Amerika, met zijn andere tradities en gewoonten.
Maatschappelijke verantwoordelijkheid van private partijen
Er is een keerzijde aan de wenselijkheid van non-interventie van de overheid. In laatste instantie behoudt de politiek altijd het recht te
interveniëren bij grote, onvoorziene externe effecten of schrijnende ongelijke uitkomsten van het marktproces. Private eigendomsrechten
zijn daarom altijd begrensd. Private eigenaren kennen niet alleen rechten; ze dragen ook een maatschappelijke verantwoordelijkheid hun
beslissingsmacht niet in te zetten om de samenleving te schaden. Private partijen die doelbewust grote negatieve externe effecten
veroorzaken, roepen de interventie van de overheid over zich af. Die partijen doen er daarom verstandig aan zelf externe effecten te
internaliseren, ook zonder expliciete publiekrechtelijke wet- en regelgeving. Normen en verwachtingen van het publiek, over wat de
redelijke gronden voor overheidsingrijpen zijn, dwingen zo verantwoord ondernemerschap af.
De rechten en plichten van de publieke en de private sectoren vallen dus niet samen met juridische wet- en regelgeving, formele
eigendomsrechten en gecodificeerde contracten, maar hangen ook samen met stilzwijgende maatschappelijke normen. De geloofwaardige
bescherming van zowel private eigendomsrechten als het publieke belang staat of valt uiteindelijk met breed gedragen waarden en
verwachtingen die deze bescherming ondersteunen.
De recente conflicten rondom de salarissen van Ahold-topman Moberg en zijn kpn-collega Scheepbouwer illustreren dit. Gaan
bestuurders te ver in het zichzelf toekennen van hoge salarissen, dan roepen zij het risico van politieke interventie over zich af. Het lijkt
erop dat in deze schemerzone van de eigen maatschappelijke verantwoordelijkheid en dreiging van opgelegde politieke interventies de
bestuurders letterlijk eieren voor hun geld hebben gekozen. Als gevolg van verschillende waarden liggen de grenzen op dit terrein in
Nederland anders dan in de vs.
De moeizame transitie van overheid naar markt
Zelfbinding van de overheid is een belangrijke voorwaarde voor het succes van marktwerking. De merkwaardige consequentie van deze
redenering is dat ‘marktwerkingbeleid van een actieve marktordenende overheid’ een contradictio in terminis is. Hervormingen die de
betrouwbaarheid van de overheid zouden moeten vergroten, kunnen op korte termijn de geloofwaardigheid juist aantasten. Deze
hervormingen vereisen immers discretionaire interventiebevoegdheden. Deze bevoegdheden staan op gespannen voet met zelfbinding

van diezelfde overheid. Immers, alleen met effectieve zelfbinding zijn de prikkels geloofwaardig. Daarom zijn transitieproblemen zo
moeilijk.
De afgelopen jaren hebben een aantal dramatische voorbeelden van deze contradictie laten zien. Het ongedaan maken van de al jaren
bestaande (semi-) wettelijke monopoliepositie van taxichauffeurs vereiste het ingrijpen in bestaande rechten. Zeker voor chauffeurs die
zich zojuist voor veel geld een vergunning hadden verworven, was deze ingreep een hard gelag. Dergelijke ingrepen tasten de
geloofwaardigheid van de overheid aan en ondergraven daarmee de effectiviteit van overheidsprikkels.
Conclusie
De beleidsaanbevelingen uit de voorafgaande analyse kunnen in twee imperatieven worden samengevat: ‘bezint eer ge begint’ en
‘voltooit wat is ontplooid’. De eerste opdracht is gericht aan overijverige economen die bij alles direct de term privatisering roepen; de
tweede aan talmende politici die steeds weer nieuwe bedenkingen opwerpen tegen het inperken van hun bevoegdheden. De combinatie
van jeugdige overmoed in de beginfase en politieke koudwatervrees in het vervolgtraject heeft bij de ns en de bedrijfsverenigingen in de
sociale zekerheid geresulteerd in poel van demotivatie en apathie. Deze organisaties zijn daardoor in hoge mate immuun geworden voor
politieke sturing. Privatisering is zijn symbolische waarde kwijt van een verzekering tegen interventie door de politiek. Zeker in de
bovengenoemde sectoren staat de overheid voor de uitdaging haar geloofwaardigheid te herwinnen.
Coen Teulings, Lans Bovenberg en Harry van Dalen

1 C.N. Teulings, A.L. Bovenberg en H.P. van Dalen, De calculus van het publieke belang, Ministerie van Economische Zaken,
Kenniscentrum voor ordeningsvraagstukken, 2003, zie: www.ez.nl/publicaties/pdfs/03ME18.pdf
2 D. Acemoglu, Why not a political Coase theorem? Social conflict, commitment and politics, NBER working paper, nr. 9377, Cambridge,
MA, 2002.

Copyright © 2004 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)