Pleidooi voor een duale arbeidsmarkt

Pleidooi voor een duale
arbeidsmarkt
J.c. Siebrand*
mdat de inkomensverdeling die resulteert wanneer iedereen zoveel verdient als de
eigen produktiviteit waard is, in Nederland onaanvaardbaar wordt geacht, dreigt
een deel van de bevolking permanent buiten het arbeidsproces te staan. Een aparte
markt voor minder produktieve arbeid, geënt op de bestaande infrastructuur van
uitzendbureaus, kan ervoor zorgen dat deze maatschappelijk ongewenste situatie
wordt voorkomen.

O

De vicieuze cirkel van relatief zeer weinig werkenden, veel uitkeringstrekkers, hoge uitkeringen, forse
overheidstekorten, hoge collectieve lasten en lage
werkgelegenheid blijkt zonder forse impulsen van
buitenaf heel moeilijk te doorbreken. Ook elders in
Europa is er de desastreuze combinatie van hoge
werkloosheid en overmatige overheidstekorten.
Naast overregulering wordt het bestaande systeem
van belastingen en sociale voorzieningen door velen
gezien als een zeer belangrijke oorzaak van het relatief geringe aantal werkenden in Nederland. De werking daarvan is direct (via het bieden van een niet
aan arbeid gebonden inkomen), en indirect (via verhoging van de arbeidskosten zowel als door een remmende invloed op de neerwaartse loontlexibiliteit).
Deze consensus omtrent de diagnose heeft echter
nog niet geleid tot een doeltreffende aanpak. De
maatschappelijke weerstand hiertegen lijkt voor een
belangrijk deel voort te komen uit diepgewortelde afkeer van inkomensverlaging van weinig produktieven. Als dat een politiek feit is, en daarnaast wordt
vastgehouden aan de opvatting dat de op de markt
blijkende opbrengst van arbeid in beginsel het inkomen dient te bepalen, ligt een onaangename conclusie voor de hand: personen met een (te) lage produktiviteit kunnen niet via het arbeidsproces in hun
inkomen voorzien. Het heeft er alle schijn van dat de
Nederlandse samenleving dit dilemma niet erkent. Incidenteel worden wel voorstellen gedaan (zoals het
inschakelen van werklozen bij diensten die anders
niet te financieren zouden zijn), en uitgevoerd, maar
als algemene formule worden dergelijke oplossingen
niet aanvaard. Budgervervalsing en/of concurrentievervalsing zijn de standaard-tegenargumenten.
Vanuit een puur theGretisch perspectief, waarin
op nationaal niveau naast doelmatigheidoverwegingen ook verdelingsoverwegingen
de optimale allocatie moeten bepalen, is het echter inefficiënt instrumenten zoals een differentiële belasting van (te)
weinig produktieve arbeid bij voorbaat op te geven.
De verspilling van arbeidspotentieel in het huidige

systeem is overduidelijk. Meer hout snijdt de bedenking dat niet alle nationale verdelingsdoelstellingen
verenigbaar zijn met een sterke internationale positie. Niettemin biedt zelfs onder condities van vrijhandel en onbelemmerd internationaal verkeer van produktiefaktoren het feitelijke gebrek aan
internationale arbeidsmobiliteit een zekere ruimte
voor eigen verdelingsprioriteiten.
Kortom, een samenleving, die de gevolgen van de uit de marktwerking
resulterende inkomensverdeling niet wil accepteren,
en evenmin de prijs van omvangrijke werkloosheid
en produktiederving wil betalen voor het realisren
van verdelingsdoelstellingen,
moet zoeken naar middelen om minder produktieve arbeid toch in te schakelen. Een voor de hand liggend middel daartoe is
die arbeid relatief goedkoper te maken. Daarbij kan
aan een gehele of gedeeltelijke vrijstelling van belastingen en/of premies worden gedacht. Theoretisch is
er ook niets tegen subsidiëring.
De principiële kant van deze problematiek zou
niet controversieel behoeven te zijn; de praktische
kant wèl. Hieronder worden de contouren van een
systeem gepresenteerd dat een oplossing zou kunnen bieden. De kerngedachte is dat voor arbeid, die
op de reguliere markt te weinig opbrengt een afzonderlijke markt wordt geschapen, zodat het subsidiëren van vrije tijd wordt teruggedrongen en – gegeven
de nationale verdelingsvoorkeuren
– een efficiëntere
allocatie mogelijk is.

Contouren van een duale arbeidsmarkt
Doel van het systeem is de inschakeling van zoveel
mogelijk nu niet werkenden, die wel in staat en bereid zijn te werken, zoals werklozen, gedeeltelijk arbeidsongeschikten
en verminderd produktieve oudere werknemers. Kernelement is dat naast de reguliere

• De auteur is hoogleraar Staathuishoudkunde
Erasmus Universiteit, Rotterdam.

aan de

arbeid, zoals die in het huidige systeem functioneert,
een tweede soort arbeid wordt erkend, die in aanmerking komt voor kostenverlaging. Ik noem die laatste
categorie ‘bemiddelde arbeid’.

Bemiddeling
Het beheerssysteem moet erover waken dat slechts
die arbeid wordt begunstigd, welke in het reguliere
circuit geen kans maakt. Het lijkt echter niet nodig en
zelfs ongewenst daarvoor een ambtelijke organisatie
op te zetten. Een erkend en administratief te controleren bemiddelingsorgaan – te denken valt aan een
aantal gemachtigde en onderling concurrerende uitzendbureaus – zou de bemiddeling kunnen uitvoeren. Uiteraard moet er ook een (commercieel) belang
zijn bij bemiddeling, bij voorbeeld het verschil tussen
het betaalde loon en het in rekening gebrachte loon.
Zijn er substantiële externe effecten, dan is daarnaast
aanvulling uit de algemene middelen van de overheid te overwegen. Te denken is aan het betalen van
premies bij het doorstromen van potentiële werknemers naar het reguliere circuit, zodat de bemiddelingsbureaus belang krijgen bij de organisatie van
‘screening’ en ‘training-on-the-job’.
Om fraude en misbruik te voorkomen vergt de
invoering van het hierboven geschetste systeem in
ieder geval de invoering een sociale identificatiekaart
met een eigen geheugen of toegang tot een centraal
geheugen als registratie- en controle- instrument.
Ook de activiteiten van werkgevers dienen geregistreerd te worden.

Werkgevers
Elke potentiële werkgever moet van de bemiddelde
arbeid gebruik kunnen maken. Voor hen is er het
voordeel van hogere flexibiliteit en lagere kosten;
voor bemiddelde arbeid mag geen minimum loon geIden. Om overmatige verdringing van reguliere arbeid
te voorkomen dient een naar bedijfsgrootte te differentiëren bovengrens gesteld te worden aan het gebruik; te denken valt aan een maximale fractie van
de loonsom. De bepaling van de bedoelde fractie is
een belangrijke strategische keuze, omdat zo op indirecte wijze de maximale omvang van het bemiddelde
circuit wordt vastgelegd. Als alleen het plafond de
verdringing tegen moet houden, bestaat echter de
kans dat voor de betrokkenen in de buurt ervan kleine wijzigingen in omstandigheden soms tot grote en
niet altijd als redelijk ervaren veranderingen kunnen
leiden. Mede daarom is het aan te bevelen flankerende instrumenten in te zetten om de verdringing af te
remmen. In aanmerking komen bij uitstek maatregelen die maken dat individuele werkgevers er een belang bij krijgen om reguliere arbeid niet te vervangen
door bemiddelde. Voor de hand ligt een vermindering van werkgeverslasten, waarvan de werking overeenkomt met een no-claim korting, gebaseerd op het
aantal werkloosheids-schadevrije
jaren, bij een werkloosheidsverzekering waarvan de premies voor rekening van de werkgever komen. Daardoor wordt reguliere arbeid goedkoper en dus het kostenvoordeel
van bemiddelde arbeid kleiner. Om overschakeling
van bemiddelde arbeid naar reguliere arbeid voor
potentiële werkgevers aantrekkelijk te maken kun-

ESB 22-6-1994

nen de kostenvoordelen na de overgang tijdelijk
gehandhaafd blijven. De verdringing wordt uiteraard
ook beperkt door de marktwerking. Naarmate een
groter beroep wordt gedaan op bemiddelde arbeid
stijgen de betrokken lonen, waardoor substitutie van
reguliere arbeid minder aanu:ekkelijk wordt.

Werknemers
Essentieel is dat een potentiële werknemer pas tot
het arbeidsbemiddelingssysteem
wordt toegelaten als
vaststaat dat de reguliere arbeidsmarkt voor de betrokkene geen emplooi biedt. De modaliteiten daarvan – ‘passende arbeid’ – kunnen nader worden gekozen. Het systeem behoeft niet uit te sluiten dat
werknemers direct na het verliezen van hun baan gedurende een zekere periode aanspraak kunnen maken op een nog betrekkelijk hoge uitkering, die
mede gebaseerd is op hun arbeidsverleden. Uitgaande van de huidige instituties – welke overigens in
aanmerking komen voor vervanging door een meer
markt georiënteerd systeem van werkloosheidsverzekering/arbiedsbemiddeling
– kan bij voorbeeld worden gedacht aan een door een gewestelijk arbeidsbureau af te geven bewijs van niet beschikbaarheid van
een reguliere baan als voorwaarde voor bemiddeling.
Voor uitkeringstrekkers ligt het voordeel van bemiddeling vooral in het loon met behoud van de uitkering. Tegenover de extra opbrengsten uit bemiddelde arbeid voor de betrokken werknemers dienen
nadelen te staan om de superioriteit van het reguliere
arbeidscircuit te bewaren. Die nadelen liggen in een
vermindering of afschaffing van aan arbeid verbonden voordelen zoals pensioenopbouw,
ziekengeld,
bescherming tegen ontslag en dergelijke. In de informele sfeer liggen de geringere leer- en trainingsmogelijkheden in het bemiddelde circuit, met navenant
slechtere inkomensperspectieven.
Naast de genoemde regelingen zal het nodig zijn de basisuitkeringen
te verlagen om een nadelig inkomensverschil ten opzichte van reguliere arbeid te handhaven, althans
voor die werklozen, welke op grond van hun arbeidsverleden geen beroep (meer) kunnen doen op een
relatief gunstige werkloosheidsverzekering.
Met datzelfde doel zal ook een bovengrens aan de opbrengsten van bemiddelde arbeid per werkende dienen te
worden gesteld. Evenals in het geval van de bovengrens voor bemiddelde arbeid voor werkgevers bemoeilijkt een dergelijke discrete norm een soepele
overgang van het ene arbeidsmarktregime naar het
andere. Om deze schokwerking af te zwakken en
tegelijkertijd de marktwerking te bevorderen ligt het
voor de hand de bemiddelde werkenden – misschien
is ‘deelverdieners’ een geschikte term – te laten kiezen voor een hoger bij te verdienen bedrag in ruil
voor een verlaging van hun basisuitkering, zodat
zowel de uitkeringstrekker als de uitkeringsinstantie
belang krijgen bij het terugbrengen van het niet zelf
verdiende inkomen.
Voor uitkeringstrekkers is er in de eerste plaats
een (ten opzichte van het huidige niveau verlaagde)
basisuitkering. Daarnaast zal er voor hen die te weinig kunnen bijverdienen, een opvangmogelijkheid
moeten worden geschapen, waarbij ze moeten kunnen aantonen dat hun inkomen zonder suppletie te-

kortschiet en ze bovendien een door een bemiddelingsorgaan af te geven bewijs van onvoldoende bemiddelbaarheid moeten overleggen.
De – hier niet nader uit te werken – feitelijke invulling van de geschetste contouren bepaalt de gevolgen van de invoering van een duale arbeidsmarkt
voor de nationale economie zowel als voor de belangijkste categorieën betrokkenen. Omdat er op collectief niveau netto baten zijn, bestaat in beginsel de
mogelijkheid die belangengroepen, welke directe nadelen ondervinden van de invoering, zodanig te compenseren dat per saldo alle categorieën erop vooruit
gaan. De wijze waarop dat kan geschieden komt hieronder aan de orde bij de bespreking van de gevolgen van de invoering.

Macro-economische gevolgen
Als er veel extra arbeid op de markt komt die door
lastenverlichting aanzienlijk goedkoper is, ligt een
forse stijging van de werkgelegenheid voor de hand:
de kostendalingen zullen deels via prijsdalingen,
deels via grotere winstmarges tot vergroting van de
afzet, de produktie en de effectieve arbeidsvraag leiden. De werkgelegenheidsstijging
zal vooral optreden in de diensten sfeer, waar allerlei activiteiten
weer levensvatbaar worden die voorheen door de loden last van de hoge arbeidskosten ten dode leken
opgeschreven. Daar komt nog bij dat de directe concurrentie van goedkopere bemiddelde arbeid en de
daaruit volgende dreiging van verdringing ook een
neerwaartse druk zal uitoefenen op de reguliere Ionen, waarschijnlijk vooral die voor minder gekwalificeerde arbeid, waardoor de werkgelegenheid extra
zal stijgen. Aan de andere kant zal ook het effectieve
arbeidsaanbod stijgen vanwege de vergrote toegang
tot de arbeidsmarkt. Tegenover het extra arbeidsaanbod in het bemiddelde circuit zou in beginsel een daling in het reguliere circuit kunnen staan: als die arbeid minder opbrengt wordt vrije tijd goedkoper.
Dergelijke substitutie-effecten kunnen echter voorkomen worden door de geïnduceerde daling van de reguliere lonen door lastenverlichting te compenseren;
zoals hieronder wordt besproken is dit een optie
waarvoor ook andere belangrijke argumenten zijn
aan te voeren. In het bemiddelde circuit zal het extra
aanbod groter zijn naarmate de basisuitkeringen sterker worden verlaagd en de daar te verdienen lonen
hoger liggen.
Extra werkgelegenheid in het reguliere circuit
heeft specifieke voordelen vanwege de extra belasting- en premie-opbrengsten,
of – in het geval van
subsidiëring – de afwezigheid van overheidsbijdragen, en – normaal gesproken – ook in de vorming
van menselijk kapitaal. Daartegenover kan de gemeenschap bij extra bemiddelde werkgelegenhied
vaker met lagere uitkerin~en volstaan, omdat de .betrokkenen (legaal en zichtbaar) bijverdienen. De be. sparing op basisuitkeringen verschaft dekking voor
het feit dat over een deel van de arbeid geen of minder belastingen en premies worden geheven. Rekening houdend met de doorwerking van de arbeidskostenverlaging op de afzet en de produktie en de

daaruit voortvloeiende vergroting van de belastingbasis kunnen bij een geschikte invulling voor het overheidsbudget de besparingen zelfs groter zijn dan de
combinatie van opbrengstderving en extra uitgaven.
Door dergelijke overschotten te gebruiken voor een
verlaging van de collectieve lastendruk kan (gemiddeld) een daling van de beschikbare inkomens voor
de regulier werkenden worden voorkomen en kunnen daarnaast positieve aanbodeffecten worden gegenereerd.
De verlaging van de arbeidskosten impliceert uiteraard een verbetering van de concurrentiepositie
van de Nederlandse economie. Voor de industrie
gaat het daarbij niet alleen om een directe daling van
de produktiekosten, maar ook om het goedkoper
worden van toegeleverde diensten. Voor zover onze
relatieve internationale positie berust op kwaliteitsconcurrentie – op termijn zal dat kwaliteitsaspect
zeker domineren – is het van meer belang dat het
voorgestelde systeem bij een geschikte invulling ook
extra inspanningsprikkels genereert, omdat de verlaging van de lastendruk op arbeid een grotere loondifferentiatie toelaat.
De redelijkheid gebied te erkennen dat in het
zwarte circuit dualiteit al in zekere mate wordt gerealiseerd. Een deel van de geschetste effecten kan daarom neerkomen op het witten van reeds bestaande
activiteiten. Het behoeft echter nauwelijks betoog dat
illegaliteit om tal van redenen een inferieur regime is.
Daarom zijn per saldo zeker ook substantiële reële
gevolgen te verwachten van de beoogde instituele
veranderingen.
Samenvattend lijken de geschetste maatregelen te
kunnen scoren op minstens drie belangrijke macroeconomische doelstellingen: hogere werkgelegenheid, geringere overheidstekorten en een betere internationale concurrentiepositie, zonder een wezenlijke
aantasting van de bestaansmiddelen van diegenen
die – ook onder de nieuwe verhoudingen – niet anders kunnen dan op het sociale systeem terugvallen.
Maar macro-voordelen garanderen niet dat alle maatschappelijke spelers er alleen maar beter van worden. Voor een oordeel over de haalbaarheid is het
van belang ook aandacht te schenken aan de effecten op de positie van verschillende belangengroepen.

Gevolgen voor verschillende groepen
Voor de werkgevers hebben de voorstellen in wezen
slechts positieve effecten. Zij worden geconfronteerd
met een groter arbeidsaanbod en mede in verband
daarmee een daling van de bruto lonen en de arbeidskosten.
Voor de reguliere werknemers zijn de gevolgen
complex. De hierboven besproken neerwaartse druk
op hun bruto lonen door het op de markt komen van
bemiddelde arbeid zal opzichzelf beschouwd een inkomensdaling impliceren. Daar staat tegenover dat
de kans op werkelijke inactiviteit en het verliezen
van aansluiting met de arbeidsmarkt aanzienlijk geringer wordt door de optie van werken in het bemiddelde circuit. Door een geschikte keuze van alle relevante tarieven kan de overheid de budgettaire voordelen

van de operatie gebruiken voor een verlaging van de
belasting- en premiedruk voor de regulier werkenden, zodat zij er ondanks de daling van de bruto Ionen door het extra arbeidsaanbod, gemiddeld, in beschikbaar inkomen op vooruit kunnen gaan.
Ook voor de uitkeringsgerechtigden zijn er in beginsel zowel positieve als negatieve gevolgen. De categorische verlaging van de basisuitkeringen is uiteraard een direct nadeel. Daartegenover staat dat de
betrokkenen in staat worden gesteld legaal bij te verdienen en financieel worden opgevangen als ze daartoe onvoldoende in staat zijn. Zij brengen wel een offer in termen van viije tijd, maar dat is moeilijk als
een onredelijke inbreuk op verworven rechten te beschouwen. Voor de werking van het systeem moet
het beschikbare inkomen van uitkeringstrekkers onder dat van (vergelijkbare) werkenden te blijven,
maar als het beschikbare inkomen van werknemers
per saldo omhoog gaat, is in beginsel ook voor uitkeringstrekkers een stijging denkbaar. Sociaal belangrijk is dat zij als bijverdieners niet meer aan de kant
staan en dat zij in een werksituatie hun vaardigheden
kunnen vergroten. Zelf houden zij tal van prikkels
om te blijven streven naar een reguliere baan: een
relatief laag inkomen, relatief ongunstige inkomensperspectieven, relatief slechte sociale voorzieningen.
De doorstroomremmende
werking van het opgeven
van vrije tijd vermindert vergeleken bij de huidige situatie substantieel: door de noodzaak bij te verdienen en het te verwachten bescheiden uurloon zal er
veel minder vrije tijd overblijven. Hun kansen op een
reguliere baan worden door de marktwerking en
door gerichte maatregelen bevorderd. Door een te
verwachten daling van de lonen voor laag gekwalificeerde arbeid ontstaat extra werkgelegenheid.
Werkgevers kunnen hen in het bemiddelde circuit
screenen en daarna tegen aanvankelijk lagere arbeidskosten in dienst nemen (bemiddelingsorganen
die
dat laatste bewerkstelligen maken aanspraak op premies).
Voor niet-werkenden zonder recht op uitkering
ontstaat een nieuwe, voor sommigen ongetwijfeld
aantrekkelijke, optie, namelijk bemiddelde arbeid.

Slotopmerkingen
Uiteraard vormt elk verplicht sociaal systeem een inbreuk op de marktwerking, maar de Nederlandse samenleving is niet bereid de gevolgen van de onbelemmerde marktwerking te accepteren. Binnen de
maatschappelijk acceptabele verdelingsdoelstellingen
kan naar een efficiënte allocatie worden gestreefd
door zoveel mogelijk ruimte te bieden aan de marktwerking. Het scheppen van een extra markt is daarbij
in beginsel een moeilijk te overtreffen instrument.
Dat is precies de kern van het voorstel.
Potentiële werkgevers zullen wel trachten op arbeidskosten te besparen door inschakeling van bemiddelde arbeid, maar verdringing wordt beperkt
door de vast te stellen bovengrens en de financiële
prikkels voor werkgevers om regulier werkenden langer in dienst te houden. Gegeven de nadelen van het
bemiddelde circuit schept het voor weinig produktieve werkers voldoende prikkels op termijn hun pro-

ESB 22-6-1994

duktiviteit te verbeteren en naar het reguliere circuit
over te gaan.
Invoering is een zo ingrijpende institutionele verandering dat de optimale invulling niet eenvoudig op,
basis van de informatie uit het verleden is te schatten. In dit verband is het vafl belang dat het systeem
zich leent voor een geleidelijke invoering. Met andere woorden, de samenleving kan enige tijd schuiven
met de belangrijke parameters tot een niet meer te
verbeteren constellatie is bereikt. Ik heb met opzet
van een cijfermatige invulling afgezien; die zou afleiden van de kern problematiek. Ook laat ik in het midden volstaan kan worden met een verlaging van de
belasting- en premiedruk, of dat subsidies moeten
worden verstrekt. De omvang van de collectieve lastendruk is in Nederland zo hoog dat expliciete subsidiëring misschien niet nodig is. Bovendien ontstaat
extra werkgelegenheid door de resulterende algemene daling van de arbeidskosten. In het bijzonder de
lonen in het bemiddelde circuit kunnen laag uitvallen; de aanbieders staan onder sterke druk om hun
lage basisinkomen aan te vullen, maar hebben geen
hoog uurloon nodig om aan een redelijk totaalinkomen te komen. Aanzienlijke werkgelegenheidseffecten lijken haalbaar, al zal het daarbij deels ook gaan
om het witten van zwarte arbeid.
Wat hierboven wordt voorgesteld vertoont overeenstemming met eerdere voorstellen. De argumentatie
is misschien wat fundamenteler dan gebruikelijk,
maar de grondgedachte meer arbeid in te schakelen
door de verspillingen ten gevolge van een ondoelmatig sociaal systeem tegen te gaan kan zeker geen aanspraak maken op oorspronkelijkheid. In één opzicht
verschilt het bovenstaande wel principieel van alle
mij bekende andere voorstellen. De beoogde afzonderlijke markt voor minder produktieve arbeid, acht
ik een wezenlijke doorbraak, omdat zo de anders te
vrezen nadelen van concurrentievervalsing en budgetvervalsing worden ondervangen.
Gelet op de voorgeschiedenis kan de invoering
van de geschetste duale arbeidsmarkt weerstanden
opwekken, deels vanwege diepgewortelde vooroordelen, deels vanwege verwachte uitvoeringsprobIemen, deels ook om de meer fundamentele reden dat
voor sommige maatschappelijke spelers tegenover de
evidente voordelen toch wel een flinke prijs staat.
Toegeven aan die weerstanden kan ons echter duur
komen te staan. Zonder een fundamenteel andere
aanpak ligt het voor de hand dat forse ingrepen in
de verzorgingsstaat in Europa in het algemeen en in
Nederland in het bijzonder worden uitgesteld tot een
crisis daarvoor de politieke ruimte schept. Fijnzinnige
oplossingen maken in dat stadium weinig kans en
vermoedelijk blijft er dan van de nu gekoesterde verzorgingsstaat weinig over.
De essentie van het bovenstaande betoog is kort
samen te vatten. Het uit zijn krachten gegroeide systeem van subsidiëring van vrije tijd vormt een tijdbom onder de verzorgingsstaat. Nederland kan die
tijdbom onschadelijk maken. Een duale arbeidsmarkt
biedt een oplossing. Waar wachten we op?

J.e. Sîebrand

575