Plan-Andriessen is het meest
doelmatig
De critici van de commissie-Andriessen hebben ongelijk. Het plan om
de lasten voor werkenden te verminderen is beter voor de werkgelegenheid dan de meest voor de hand liggende alternatieven.
De massale werkloosheid is een
ramp, die gepaard gaat met hoge kosten voor de samenleving. Vooral laag
opgeleiden staan baanloos aan de
kant. Eén voorstel van de commissieAndriessen, ingesteld om suggesties
te doen voor de oplossing van dit
probleem, heeft sterk de aandacht getrokken: laat iedereen met een baan
maandelijks I 200 minder belasting
gaan betalen 1 Dekking voor deze
maatregel, die een (bruto) lastenverlichting met circa 9 mrd gulden inhoudt, wordt gevonden door:
• voor b~na 14 mrd gulden om te
buigen, en
• ouderen gedeeltelijk te betrekken
in de premieheffing voor de volksverzekeringen (een lastenverzwaring van 2 mrd gulden)3.
Daarnaast stelt de commissie een lastenverschuiving van 4,5 mrd gulden
voor, te bewerkstelligen door de bestaande vrije som bij de heffing van
inkomstenbelasting
en premies voor
de volksverzekeringen
(de ‘basisaftrek’) te vervangen door een heffingskorting4.
De voorstellen van de commissie hebben in deze kolommen bijval gehad,
maar ook kritiek ontmoet, zoals in
het voorgaande artikel van Wierda en
Sap, en in de eerder in ESB verschenen column van Van Wijnbergen5
Toch blijkt bij een vergelijking met de
verkiezingsprogramma’s
dat de voorstellen van Andriessen en de zijnen
(verreweg) de meeste banen opleveren (zie tabel 1). Om dit te verklaren
volgt hieronder eerst een beknopte
reactie op de kritiek; daarna worden
twee mogelijke alternatieve beleidsmaatregelen besproken.
Kritiek: waar is deeltijdwerk?
Wierda en Sap menen de commissie
op omissies te kunnen betrappen.
Hierbij gaat het om gemiste voetnoten6, maar vooral zouden Andriessen
en de zijnen geen oog hebben voor
het verschijnsel deeltijdwerk. Ongeveer de helft van de banen in het onderste segment is immers een deeltijdbaan? De andere helft is dat dus niet.
Anders dan de critici stellen, gaat het
bij vacatures in het onderste segment
lang niet altijd om (kleine) deeltijdbanen7. De vermeende bijziendheid
van de commissie berust op een misverstand dat mogelijk in de hand is
gewerkt, doordat het geringe verschil
tussen netto loon en netto uitkering
van kostwinners in het rapport voorop staat. De voorstellen van de commissie zijn echter, anders dan Wierda
en Sap stellen, juist een sterke impuls
voor het werken in deeltijd.
Huishoudens gaan er door de voorstellen namelijk al snel op vooruit,
wanneer beide partners een deeltijdbaan vervullen. Stel dat man en
vrouw beide een half-time baan kunnen krijgen. Nu is het niet aantrekkelijk om die te aanvaarden, wanneer
dit huishouden van een of twee Rwwuitkeringen leeft. Elke verdiende gulden wordt – afgezien van een tijdelijke, beperkte vrijstelling – op de
uitkering gekort. Na invoering van de
heffingskorting neemt het inkomen
van dit huishouden met twee halve
banen toe vanl 2.000 totl 2.400 netto per maand. In vergelijking met de
uitkeringssituatie zit dit huishouden
dan bijna op het netto inkomen van
een modale werknemer. Zodra partners samen méér dan 0,8 baan vervullen, gaan zij er ten aanzien van de uitkeringssituatie al op vooruië.
Het voorbeeld dat Wierda en Sap
geven van de BAT-werknemer is daarom niet valide. Na zijn ontslag loont
bij de huidige regelgeving deeltijdwerk voor de vrouw inderdaad niet
langer. Wanneer de vrouw half-time
blijft werken in een winkel (netto in-
komen nu I 1.000, straks I 1.200),
hoeft de man bij het plan-Andriessen
evenwel slechts een baan voor meer
dan 0,3 van de volle werktijd te vinden (nu I 600, straks I 800), om te
bereiken dat het huishouden er financieel op vooruit gaat, in vergelijking
met de uitkeringssituatie. Om I 600
te verdienen, kan de ex-werknemer
van BAT volstaan met een aantal
krantenwijken. Zo ontsnappen huishoudens veel gemakkelijker uit de armoedeval, dan thans mogelijk is.
Het vinden van een deeltijd (of voltijd)baan wordt een stuk eenvoudiger
door de verwachte banengroei, die
voor het overgrote deel in het laagste
segment is geconcentreerd.
Het voorgestelde systeem stimuleert man en
vrouw dus enorm om elk een deeltijdbaan te zoeken, en geeft daarmee
een stimulans aan de emancipatie
van de arbeidsmarkt. Juist doordat
elke werknemer haar/zijn eigen heffingskorting krijgt, wordt bij uitstek
recht gedaan aan de veelvormigheid
1. De commissie presenteert twee varianten (zie De onderste baan boven, Den
Haag, 1994, blz. 21-22). Bij de ene variant
bedraagt de lastenverlichting voor elke
werknemer f 200 per maand (‘tax credit’
of belastingkorting). Bij de andere variant
krijgen werknemers een aftrekpost van
f 500 per maand. Deze variant legt een
nog aanzienlijk groter beslag op de budgettaire ruimte. Daarom staat de variant
met een belastingkorting hierna centraal.
2. Bij de nabootsing van de macro-economische effecten van dit voorstel heeft het
Centraal Planbureau bijna 14 mrd gld aan
ombuigingen ingezet (tabel 1). Het verschil met de genoemde 9 mrd bestaat uit
5 mrd nog niet ingevulde ombuigingen
uit de Miljoenennota 1994. Op deze manier zijn de resultaten geheel vergelijkbaar met de uitkomsten van de door het
CPB gemaakte Vergelijking van vijf verkiezingsprogramma’s, Den Haag, 1994.
3. Deze optie wordt onder andere genoemd in het WRR-rapport Ouderen voor
ouderen, Den Haag, 1993, blz. 161-163.
4. Deze maatregel is eerder voorgesteld
door de commissie-Stevens, Graag of
niet, Den Haag, 1991, blz. 50-51.
5. S.J.G. Van Wijnbergen, Een gemiste
kans, in E5Bvan 11 mei 1994, blz. 445.
6. Dit verwijt is onterecht. Op blz. 11 van
het rapport staan dertien bronnen.
7. Van de vacatures in de zorg en voor laders/lossers gaat het bij voorbeeld in negen van de tien gevallen om banen van
meer dan 20 uur. Bron: CBS, Vacatureenquête.
8. Het netto minimumloon bedraagt
f 2.000 (afgerond). Met twee deeltijdbanen van 0,4 verdienen beide partners al
f 1.600. Daar komt de dubbele heffingskorting (in totaalf 400) bij.
van leef-, werk- en inkomenssituaties
in het onderste segment. Vreemd, dat
medewerkers van de Emancipatieraad daar geen oog voor hebben.
Kritiek: weinig selectief
Van Wijnbergen richt zijn pijlen vooral op het weinig selectieve karakter
van de voorgestelde belastingverlaging voor werknemers. “Om honderdduizend extra banen in 1998 te
realiseren, krijgen vijf miljoen werknemers een belastingkorting van
f 2.400 per jaar”. Deze uitspraak bevat twee onjuistheden: de door het
CPB berekende banengroei bedraagt
140.000 (tabel 1), en de lastenverlichting komt ten goede aan zes miljoen
werknemers.
Het is het oogmerk van de commissie-Andriessen om het verschil in netto inkomen tussen werkenden en uitkeringsontvangers te vergroten. Een
kostwinner met een minimumuitkering die overweegt een baan tegen
het minimumloon te aanvaarden,
gaat er thans netto slechts twee tientjes in de maand op vooruit. Dat is
duidelijk onvoldoende om de financiële nadelen van een baan, die gemiddeldf 160 per maand bedragen, te
compenseren. Er blijft immers een nadelig verschil van f 140 bestaan. De
prikkel voor uitkeringsontvangers
kan belangrijk worden versterkt,
door hun uitkering met netto f 200
per maand te verlagen. De commissie
heeft hier op twee gronden niet voor
gekozen. Ten eerste, omdat Nederland met de minimumuitkeringen
niet langer uit de Europese pas loopt.
Ten tweede, omdat een zodanige verlaging sociaal onaanvaardbaar moet
worden geachë. Het alternatief is
dan invoering van een fiscale faciliteit
voor werkenden, die wat betreft omvang vergelijkbaar is met de bestaande zelfstandigenaftrek. Daarvoor
heeft de commissie gekozen.
Kan de tegemoetkoming echter
niet worden afgebroken, naarmate
het (loon)inkomen hoger is (zoals in
de Verenigde Staten)? Het budgettaire
beslag van de heffingskorting voor
werknemers wordt dan beperkt. Zo
wordt echter de marginale druk verscherpt, waardoor het leveren van extra arbeidsinspanningen
voor de (lagere) middengroepen nog zwaarder
zou worden afgestraft. Bovendien
zou de afbraak van de tax credit de
belastingwet veel ingewikkelder maken.
ESB 29-6-1994
Van Wijnbergen heeft
T4bel 1. Ombuigingen en h4_groel.
1994-2002
zich bij andere gelegenheden voorstander getoond van fikse lastenverlichting. De commissie bedient hem wat dit
betreft op zijn wenken.
Van Wijnbergen verwacht meer heil van di82
124
98
recte subsidies voor on118
128
231
183
geschoold werk. Hij zou
beter kunnen weten. Dit
instrument is weinig ef-5,8
-4,5
-3,5
-3,3
fectieflO. De aanbeve-4,4
-10,8
-7,4
-6,3
ling van de commissieBron: Commissie-Andriessen,
De onderste baan boven, bijlage
Andriessen strookt met
de drie weken geleden
gepubliceerde analyse
het adres van de grote politieke partijin de OESO Jobs Study: werk aanvaaren.
den wordt aantrekkelijker, zonder dat
huishoudens van uitkeringsontvangers tot onaanvaardbare armoede verAlternatieven
vallen. Werkenden krijgen immers
De voorstellen van de commissie-Aneen hoger netto inkomen, uitkeringsdriessen kunnen rechtstreeks worden
ontvangers worden niet extra gekort.
vergeleken met de verkiezingsproEen deel van de commissie pleit tegramma’s (zie tabel 1), en leiden blijvens voor een forse uitbreiding van
kens een doorberekening van het
het aantal ‘bijkomende banen’. Zo
Centraal Planbureau tot (aanzienlijk)
kan een deel van de omvangrijke restmeer extra banen dan de plannen
groep van moeilijk plaatsbare werklovan de vier grote partijen. De extra
zen door de overheid worden ingebanen zijn geconcentreerd in het onschakeld bij de produktie van
derste segment van de arbeidsmarkt.
maatschappelijk nuttige vormen van
Het voorstel van de commissie- Andienstverlening. Van Wijnbergen
driessen biedt ook voordelen boven
werpt tegen dat de banenpools zoutwee andere alternatieven die moden zijn mislukt. Het tegendeel is het
menteel in Haagse beleidskringen in
geval. Zoals de commissie zelf constadiscussie zijn: invoering van een preteert doen zich op dit moment in de
mievrije voet (franchise) bij de ziekenpraktijk wél grote problemen voor bij
fondsverzekering, respectievelijk inhet wegplaatsen van deelnemers aan
voering van een franchise bij de
de Jeugd Werk Garantiewet. Toch is
overhevelingstoeslag.
een plan voor het op grote schaal
scheppen van bijkomende banen
geen luchtspiegeling, mits de overPremievrije voet
Alle werknemers met een bruto jaarheid werkelijk absolute voorrang
loon benedenf
59.400 zijn verplicht
geeft aan het maken van additionele
in het ziekenfonds verzekerd. De probanen. Aan die voorwaarde is thans
centuele premie (6,35%) komt hoofdlang niet altijd en overal voldaan. Dat
zakelijk (5,15%) voor rekening van
moet veranderen!
de werkgevers. Met name woordvoerVoor de heffingskorting zijn ombuiders van de PvdA hebben zich het afgingen noodzakelijk. Bij de invulling
gelopen jaar voorstander getoond
hiervan heeft de commissie gezocht
van invoering van een vrije voet bij
naar een synthese van de door de
de premieheffing voor de ziekenvier grote partijen in hun verkiezingsfondsverzekering. Voordeel van deze
programma’s neergelegde plannen
maatregel is dat de lastenverlichting
voor de collectieve uitgaven (zoals
kan worden toegespitst op werkgegekwantificeerd door het Centraal
Planbureau). Voor deze aanpak is gekozen vanwege op de politieke ge9. G. Oude Engberink en B. Post, Grenvoeligheid van voorstellen voor omzen van de armoede, Rotterdam, 1994.
buigingen op de collectieve uitgaven.
10. OESO, The OESOjobs study, Parijs,
Kritiek op de door de commissie
1994. Voor Nederland: E. Mot e.a .., Wergeselecteerde dekkingsmaatregelen
king van de Wet loonkosten reductie op minimumloonniveau, Den Haag, 1992.
kan Van Wijnbergen beter richten aan
139
272
-4,7
-11,2
5.
»
vers die in verhouding veel lager betaalden in dienst hebben/nemen.
Door bij voorbeeld de eerstef 13.500
van het loon volledig van premie vrij
te stellen, dalen de arbeidskosten van
lager betaalden met f 700 per jaarll .
Het resulterende ‘gat’ in de financiering van de ziekenfondsverzekering
moet worden gestopt door een rijksbijdrage ten laste van de algemene
middelen. Het budgettaire offer dat
met deze ingreep is gemoeid beloopt
circa 4,5 mrd gulden.
Om verschillende redenen verdient
deze optie geen schoonheidsprijs.
Ten eerste kleeft er een belangrijk
psychologisch bezwaar aan. Het is
sterk de vraag of werkgevers lastenverlichting in deze vorm als blijvend
ervaren en er bij hun beslissingen
over uitbreiding van het personeelsbestand rekening mee houden.
Een andere overweging geeft echter de doorslag. Verlaging van de
werkgevers lasten doet de vraag naar
arbeid toenemen. Bij lastenverlichting
in de komende kabinetsperiode moet
echter bovenal iets worden gedaan
aan problemen die zich manifesteren
aan de aanbodkant van de arbeidsmarkt. Verkleining van de werknemerswig heeft daarom prioriteit. Het
aandeel van de werkgevers in de sociale lasten daalde al van 38% in 1980
tot 17% in 1992, het aandeel van de
werknemers nam toe van 46% tot
69%12. Doordat het minimumloon
sterk is achtergebleven bij de gemiddeld verdiende cao-lonen, was de
kostenontwikkeling op de vloer van
het loongebouw sinds 1982 uitgesproken gematigd13. Als gevolg hiervan
nam de werkgelegenheid voor lager
betaalden de afgelopen tien jaren
meer dan evenredig toe. Het probleem is dat deze nieuwe banen nauwelijks werden bezet door mensen
die op een uitkering zijn aangewezen. Andriessen en de zijnen denken
dat dit probleem veroorzaakt wordt
door het te kleine verschil tussen het
netto loon en de netto uitkering.
Invoering van een franchise bij de
premieheffing voor de ziekenfondsverzekering verhelpt niets aan dit
probleem. De extra banengroei door
deze maatregel (33.000) bedraagt overigens slechts een kwart van die bij
uitvoering van de voorstellen van de
comI~lissie-Andriessen. Een nog verdergaande verlaging van de werkgeverslasten heeft daarom in de ogen
van de commissie niet de grootste
prioriteit.
Beperking overhevelingstoeslag
Vooral VVD en D66 zijn gecharmeerd
van een andere vorm van lastenverlichting voor werkgevers, te weten
een beperking van de zogeheten
‘overhevelingstoeslag’.
Dit loonbestanddeel compenseert werknemers
voor het feit dat zij sinds 1990 alle
premies voor de volksverzekeringen
moeten betalen. De werkgeverslasten
kunnen omlaag door deze overhevelingstoeslag stapsgewijs af te breken
en werknemers hiervoor schadeloos
te stellen door het tarief van de eerste
belastingschijf te verlagen. Hoewel effectief, is dit niet de meest doelmatige aanpak14. De werkgever van een
dubbelmodale werknemer profiteert
in guldens bijna driemaal zoveel van
een vermindering van de overhevelingstoeslag als de werkgever van
een minimumloner. Dit betekent dat
van elke gulden die langs deze weg
voor wigverkleining wordt ingezet
slechts een klein deel ten goede
komt aan het laagste segment van de
arbeidsmarkt. Zo’n uitkomst zou
haaks staan op het doel waarvoor de
commissie werd ingesteld.
De Centrale Economische Commissie heeft een subvariant ontwikkeld
waarin dit bezwaar goeddeels wordt
ondervangen: bij de overhevelingstoeslag wordt stapsgewijs een franchise
ingevoerd, die in 1998 is opgelopen
totf 26.000. Als compensatie gaat de
basisaftrek metf 5.000 extra omhoog. Blijkens berekeningen van het
CPB ligt de extra banengroei bij dit alternatief in dezelfde orde van grootte
als bij de voorstellen van de commissie-Andriessen. Het budgettaire verlies, gedekt via ombuigingen en lastenverschuivingen, is eveneens
vergelijkbaar. De koopkrachteffecten
voor werknemers zijn wat ongunstiger. Het voornaamste bezwaar tegen
deze optie is dat opnieuw lastenverlichting voor werkgevers centraal
staat. De verhoging van de basis aftrek metf 5.000 geldt in gelijke mate
voor werknemers en uitkeringsontvangers. Hierdoor blijven het netto
minimumloon en de netto minimumuitkering voor kostwinners (praktisch) gelijk, met funeste gevolgen
voor de bereidheid van uitkeringsontvangers om toe te treden tot de arbeidsmarkt.
Conclusie
De commissie-Andriessen heeft onder andere voorgesteld de afstand tus-
sen netto lonen en netto uitkeringen
te vergroten, door invoering van een
heffingskorting voor werknemers van
f 200 per maand. Deze suggestie
leidt blijkens een doorberekening
van het Centraal Planbureau tot (aanzienlijk) meer extra banen dan de
plannen die zijn uitgestippeld in de
verkiezingsprogramma’s
van de vier
grote partijen. De extra banen zijn geconcentreerd in het onderste segment
van de arbeidsmarkt, waar de werkloosheidsproblemen
het meest nijpend zijn. Het voorstel van de commissie-Andriessen biedt ook
voordelen boven invoering van een
franchise bij de premieheffing voor
de ziekenfondsverzekering,
respectievelijk invoering van een franchise bij
de overhevelingstoeslag.
Anders dan sommigen blijken te
menen, geeft het voorstel een sterke
impuls aan het werken in deeltijd,
juist door voormalige uitkeringsontvangers.
Flip de Kam
De auleur is werkzaam bij de Vakgroep Algemene Economie, RU Groningen en lid
van de commissie-Andriessen.
Dit artikel is
op persoonlijke titel geschreven en geeft
niet noodzakelijk de mening van de overige commissieleden weer.
11. Dit komt overeen met het voorstel uit
het PvdA-verkiezingsprogramma.
Deze
franchise is nagenoeg gelijk aan de helft
van het wettelijk minimumloon (bruto
f 28.035 per jaar).
12. Met rijksbijdragen was 16% (980) respectievelijk 14% (992) gemoeid. Zie:
CBS, Nationale rekeningen 1987, Den
Haag, 1988, blz. 148-149; en Nationale rekeningen 1992, Den Haag, 1993, blz. 168169. Hoewel de ontwikkeling van het
werkgeversaandeel
wordt onderschat, omdat de overhevelingstoeslag
sinds 1990 als
‘financiering niet ten laste van werkgevers’ wordt geregistreerd, is het aandeel
van de werkgevers in de financiering van
de sociale verzekeringen ook na correctie
voor dit artefact gedaald.
13. Sinds 1980 is het bruto minimumloon
met 22% verhoogd; de cao-lonen stegen
gemiddeld met 44% (commissie-Andriessen, op.cit., 1994, blz. 1).
14. Tot 1990 kwamen twee van die premies rechtstreeks voor rekening van de
werkgever. Afschaffing van de overhevelingstoeslag is voorgesteld door C. van
Dijkhuizen, Een kwart miljoen extra banen, E5B, 12 januari 1994, blz. 28-29. Voor
kritiek op dit voorstel zie: commissie-Andriessen, op.cit., 1994, blz. 19.