Persoonsgebonden reïntegratiebudget is ineffectief
Aute ur(s ):
Kok, L. (auteur)
Lucy Kok is werkzaam bij de Stichting voor Economisch Onderzoek van de UvA als hoofd van het cluster Zorg en Zekerheid. (auteur)
lucyk@seo.fee.uva.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4376, pagina 680, 27 september 2002 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
Hoopvol gestemd na positieve ervaringen in de zorg, is recent in de suwi het persoonsgebonden reïntegratiebudget als recht voor
iedereen verankerd. Gehoopt wordt dat dit reïntegratie van arbeidsgehandicapten zal bevorderen. Er zijn echter economische
redenen om aan te nemen dat het persoonsgebonden reïntegratiebudget niet kosteneffectief zal zijn.
In de zorg is het persoonsgebonden budget populair. Het wordt gezien als een belangrijk middel om vraagsturing gestalte te geven.
Met een persoonsgebonden budget kan de patiënt zelf zorg inkopen bij de zorgaanbieder van zijn keuze. De positieve ervaringen met
het persoonsgebonden budget in de zorg hebben geleid tot een discussie of ook in de reïntegratiemarkt een persoonsgebonden budget
zou kunnen worden toegepast. Volgens de voorstanders kan een persoonsgebonden budget de positie van werklozen en
arbeidsongeschikten versterken op de markt voor reïntegratiediensten. Door het vergroten van de autonomie van de cliënt en een
flexibele inzet van middelen zou de cliënt worden geactiveerd. De discussie heeft ertoe geleid dat in 1998 een experiment is gestart met
het persoonsgebonden reïntegratiebudget. Dit experiment is inmiddels geëvalueerd 1.
De resultaten van de evaluatie waren niet positief. Desondanks wordt in nieuwe wetgeving rond suwi het persoonsgebonden budget als
recht voor iedereen verankerd 2. Er is kennelijk een niet te stuiten enthousiasme voor het persoonsgebonden budget dat niet op
economisch rationele argumenten gestoeld is. De nieuwe regeling zal weliswaar meer voorwaarden stellen aan de selectie van de cliënten
die ervoor in aanmerking komen en aan de besteding van de gelden, maar er is weinig reden om aan te nemen dat de regeling effectief zou
zijn. Integendeel, er is alle reden aan te nemen dat deze niet werkt.
Ik zal eerst ingaan op de reguliere praktijk en vervolgens op de vormgeving en resultaten van het experiment met het persoonsgebonden
reïntegratiebudget (prb). Daarna zal ik op puur economisch theoretische gronden beargumenteren waarom een prb niet effectief kán zijn.
Tot slot zal ik ingaan op de verschillen met het persoonsgebonden budget in de zorg, en waarom dit wel effectief is.
Reguliere praktijk 3
Momenteel worden cliënten door de uitvoeringsinstelling aangemeld voor een reïntegratietraject als zij niet op eigen kracht een baan
kunnen vinden, en er sprake is van enige arbeidscapaciteit. Dit gebeurt meestal op initiatief van de uitvoeringsinstelling, maar soms ook
op initiatief van de cliënt. Reïntegratietrajecten worden momenteel ingekocht bij private reïntegratiebureaus. Een reïntegratietraject
bestaat meestal uit begeleiding, bemiddeling, scholing of een combinatie van deze activiteiten. Een meerderheid van de cliënten heeft
inbreng in de keuze van het type ondersteuning. Niet altijd wordt rekening gehouden met de wensen van de cliënt. Het komt
bijvoorbeeld voor dat de cliënt een opleiding wil volgen terwijl het reïntegratiebureau dat niet nodig vindt, of denkt dat de cliënt dat niet
aan kan. De uitvoeringsinstelling monitort het traject en kan eventueel sancties opleggen als de cliënt niet meewerkt.
Experiment niet geslaagd
In 1998 zijn drie proefregio’s gestart met de ‘Experimentele regeling subsidieverstrekking arbeidsgehandicapten’. Deelname aan het
experiment stond open voor arbeidsgehandicapten en was geheel vrijwillig. Het experiment was ‘regelluw’. Zo werden de bestedingen
slechts marginaal getoetst. Als criterium voor de activiteiten waaraan het budget werd besteed, gold dat deze gericht moesten zijn op het
bevorderen van de arbeidsgeschiktheid van de cliënt en een reële bijdrage moesten kunnen leveren aan de kans op reïntegratie. De
cliënten besteedden hun budget aan:
» opleidingen en scholing:
» materialen (computers, boeken en bedrijfsinrichting)
» begeleiding en coaching:
» andere bestedingen (reiskosten, pr eigen bedrijf):
De belangrijkste bezwaren van uitvoerders tegen de bestedingen richtten zich tegen de bestedingen aan materialen. Hierdoor ontstond
rechtsongelijkheid met de cliënten die een regulier traject volgden, omdat die de computers in bruikleen kregen en na een scholing
moesten teruggeven, dan wel om een eigen bedrijf te starten een krediet moesten afsluiten, dat zij later moesten terugbetalen. Daarnaast
hadden uitvoerders bezwaren tegen de soms lange duur van de gekozen opleidingen (soms zelfs universitaire opleidingen).
In de experimentperiode van 2,5 jaar (eind 1998-mei 2001) zijn 184 persoonsgebonden reïntegratiebudgetten toegekend. Van de 184
cliënten hadden eind april 2001 26 cliënten hun traject afgerond. Daarvan hadden drie cliënten een betaalde baan in loondienst
gevonden. Dat nog zo weinig cliënten hun traject hadden afgerond komt door de late instroom en de relatief lange duur van de trajecten
(vaak langer dan een jaar). De aantallen zijn te klein om kwantitatieve conclusies te kunnen trekken over de effectiviteit. Bovendien was
er geen controlegroep waarmee de resultaten konden worden vergeleken.
De onderzoekers concluderen op basis van interviews dat het persoonsgebonden reïntegratiebudget geen activerende werking had: de
cliënten waren doorgaans ook zonder steun van instanties al actief op zoek naar werk. Volgens de onderzoekers heeft het budget wel een
‘indirect activerend effect’ omdat het cliënten in aanraking brengt met middelen en instanties die hun toeleiding naar de arbeidsmarkt
bevorderen 4. De cliënten zelf beoordelen het persoonsgebonden reïntegratiebudget positief; zij vinden de eigen verantwoordelijkheid
prettig. Tegelijk zegt driekwart van de cliënten geen bezwaar te hebben tegen reguliere toeleiding. Bij uitvoerenden overheerst de mening
dat het versterken van de autonomie alleen in uitzonderingsgevallen meerwaarde heeft. Zij vinden dat voor de meeste cliënten het
reguliere proces volstaat en de voorkeur verdient.
Marktfalen
De markt voor reïntegratiediensten is geen gewone markt. De overheid grijpt in op deze markt omdat zonder overheidsingrijpen er te
weinig vraag is naar reïntegratiediensten 5. Werklozen en arbeidsgehandicapten kopen uit zichzelf te weinig reïntegratiediensten in. Het
nut dat zij aan deze diensten ontlenen ligt kennelijk lager dan de prijs die ze ervoor moeten betalen. De maatschappij heeft echter wel een
groot belang bij deze diensten. Als de gebruiker namelijk een baan vindt gaan de belastingen en premies omlaag. Met andere woorden:
reïntegratiediensten hebben ‘positieve externe effecten’: niet alleen de gebruiker heeft er baat bij, maar ook anderen.
Als er sprake is van positieve externe effecten dan grijpt de overheid meestal in door het product te subsidiëren, waardoor de prijs laag
kan blijven. Reïntegratiediensten zijn zelfs helemaal gratis voor de gebruiker. Er wordt geen eigen bijdrage gevraagd omdat dat de vraag
teveel zou afremmen. Momenteel wordt het reïntegratietraject voor een cliënt bepaald door de uitvoeringsinstelling, in overleg met de
cliënt. Er zit enige dwang achter: de uitvoeringsinstelling kan sancties toepassen als de cliënt geen traject wil volgen. Dit duidt erop dat
het nut voor de cliënt zelfs negatief kan zijn. Uit het onderzoek van Hento en Jehoel Gijsbers (zie noot 3) blijkt dat een substantieel deel
van de arbeidsgehandicapten risico’s ziet aan werkhervatting. Zij zijn bang dat hun gezondheid achteruit gaat door werken en dat zij bij
mislukte werkhervatting hun uitkering verliezen.
Overheidsfalen
Als de markt faalt, kan de overheid ingrijpen. Overheidsregulering brengt echter ook problemen met zich mee. Deze problemen kunnen te
maken hebben met de verhouding tussen de principaal (degene die taken delegeert) en de agent (degene aan wie de taken gedelegeerd
zijn).
In de literatuur worden als redenen genoemd waarom de agent niet doet wat de principaal wil 6:
» de principaal heeft andere doelen dan de agent;
» de principaal heeft te weinig informatie over het gedrag van de agent;
» de principaal kan geen invloed uitoefenen op de cliënt.
In de reguliere uitvoeringspraktijk is de uitvoeringsinstelling (gemeente of uwv) de agent en het ministerie van szw de principaal. De
uitvoeringsinstelling bepaalt wie in aanmerking komen voor een reïntegratietraject en monitort de dienstverlening van het
reïntegratiebureau. De uitvoeringsinstellingen zijn op hun beurt principaal in de relatie tot de reïntegratiebureaus. Onlangs is de markt
voor reïntegratiediensten vrijgegeven: vele private aanbieders kunnen nu opdrachten krijgen van de uitvoeringsinstelling. De private
reïntegratiebureaus concurreren met elkaar en hebben een prikkel om goed te presteren. Een zwak punt in de huidige constellatie is nog
dat de uitvoeringsinstellingen niet dezelfde doelen hebben als het ministerie. Dit heeft te maken met de bekostigingssystematiek van de
uitvoeringsinstellingen. Meer reïntegratie betekent minder uitkeringsontvangers en dus minder geld voor de uitvoering. Het ministerie
heeft bovendien weinig informatie over de effectiviteit van reïntegratieactiviteiten 7. Het ministerie heeft echter wel een zekere macht over
de uitvoeringsinstelling. Zeker over de uwv. Het ministerie bepaalt de bekostiging van het uwv en heeft ook invloed op de
aanbestedingsprocedure van reïntegratiediensten. Op de uitvoering van de bijstand door gemeenten heeft het ministerie geen directe
invloed. Wel kan het ministerie via de financiering van de bijstand invloed uitoefenen op de uitvoering. Met dit doel is in het
regeerakkoord afgsproken de bijstand geheel te budgetteren, zodat effectieve reïntegratieinspanningen de gemeenten geld oplevert.
Bij het persoonsgebonden budget komt de regie voor het reïntegratietraject te liggen bij de cliënt, in plaats van bij de
uitvoeringsinstelling. De cliënt kan dan gezien worden als een ‘agent’ en het ministerie van szw als ‘principaal’. De rol van de
uitvoeringsinstelling wordt gemarginaliseerd. Er is echter geen reden te veronderstellen dat de effectiviteit van het reïntegratiebeleid
groter wordt door invoering van de mogelijkheid van een persoonsgebonden reïntegratiebudget. De doelen van de cliënt zijn niet
dezelfde als die van het ministerie. Niet alle cliënten willen per se reïntegreren, anders zouden zij wel bereid zijn te betalen voor
reïntegratiediensten of de gratis reïntegratiediensten afnemen. De kans is dus groot dat de cliënt met het persoonsgebondenbudget
andere doelen nastreeft dan de uitvoeringsinstelling. Dit is ook gebleken tijdens het experiment met het persoonsgebonden budget. Het
geld wordt gebruikt om een opleiding te volgen, die niet noodzakelijk de kansen op de arbeidsmarkt vergroot. Of een computer. Aan de
tweede faalfactor (de principaal heeft te weinig informatie over het gedrag van de agent) is ook voldaan. De uitvoeringsinstelling kan wel
monitoren waar het budget aan wordt uitgegeven, maar heeft geen inzicht in het arbeidsmarktgedrag van de cliënt. De
uitvoeringsinstelling kan, wanneer er geen baan wordt gevonden, niet bepalen of dat te wijten is aan de cliënt, of aan de
arbeidsmarktsituatie, of aan een verkeerde keuze van reïntegratiediensten dan wel aan een slechte kwaliteit van de geleverde diensten.
Hierdoor wordt ook aan de derde faalfactor voldaan. De uitvoeringsinstelling heeft weinig mogelijkheden sancties op te leggen aan de
cliënt als na afloop van het reïntegratietraject geen baan is gevonden. De oorzaken daarvoor hoeven immers niet bij de cliënt te liggen.
Verscherping van de regels kan de problemen die tijdens het experiment met het prb optraden verminderen, maar niet oplossen. Bepaald
kan worden dat bepaalde bestedingen of opleidingen niet uit het prb mogen worden betaald. Of een door een cliënt voorgesteld traject
de kansen van de cliënt op de arbeidsmarkt vergroot, kan echter niet alleen op basis van het traject beoordeeld worden. Daarvoor is
kennis nodig van de kwaliteiten en kenmerken van de cliënt. Het verbieden van een traject (dat aan de regels voldoet) is in het kader van
een persoonsgebonden budget niet aan de orde. De essentie van een persoonsgebonden budget is immers juist de vrijheid van de cliënt
om te kiezen wat deze zelf wil (vraagsturing).
Vergelijking met zorg
Waarom is het persoonsgebonden budget in de zorg wel succesvol? Ten eerste is de context anders: de cliënt wil voor zorg betalen en
heeft zich daarvoor verzekerd. In plaats van in natura (zorg) wordt de verzekering uitbetaald in geld waarmee de cliënt zelf zorg kan
kopen. Het marktfalen op de zorgmarkt is niet het gebrek aan vraag vanuit de cliënt, maar het niet werken van het prijsmechanisme
doordat de cliënt verzekerd is.
Aan de belangrijkste voorwaarde voor succes voor een persoonsgebonden budget is dan voldaan: de cliënt heeft hetzelfde doel als
degene die het budget ter beschikking stelt: namelijk goede zorg, toegesneden op de persoonlijke situatie. Daarbij komt dat de cliënt de
kwaliteit van de zorg goed kan beoordelen. Voor de zorg waarvoor een persoonsgebonden budget kan worden verkregen, geldt dat
sprake is van een langer durende relatie tussen vrager en aanbieder. Als de aanbieder van zorg slechte kwaliteit levert zal de vrager een
andere aanbieder zoeken. De relatie tussen een aanbieder van de reïntegratiediensten en een cliënt is principieel eenmalig. Als de cliënt
geen baan heeft gevonden dan kan niet worden overgestapt naar een andere aanbieder. Het budget wordt immers eenmalig verstrekt,
voor een beperkte periode. Een tweede verschil is dat een cliënt de eigen behoefte aan zorg beter kan beoordelen dan de
uitvoeringsinstelling. Met reïntegratiediensten ligt dat veel lastiger. De cliënt weet niet precies welke reïntegratiediensten hij nodig heeft.
De cliënt moet daarvoor én kennis hebben van de arbeidsmarkt én kennis hebben van zijn eigen kwaliteiten. Veel cliënten hebben geen
van beiden. Het risico is dan ook levensgroot dat cliënten diensten inkopen die hun kansen op de arbeidsmarkt niet vergroten.
Conclusie
Er is vanuit de economische theorie geen enkel aangrijpingspunt dat erop wijst dat door het invoeren van een persoonsgebonden
reïntegratiebudget de effectiviteit van het reïntegratiebeleid groter wordt. Integendeel, de kans dat geld verkeerd wordt besteed is veel
groter dan nu.
Het ministerie van szw is momenteel bezig een nieuwe bekostigingssystematiek te maken voor het uwv en met het verbeteren van de
aanbestedingsprocedure aan private reïntegratiebureaus. In de evaluaties van de aanbestedingsprocedure zijn hiertoe nuttige suggesties
gedaan 8. Het lijkt me beter hier energie in te steken, dan in regelgeving rond een persoonsgebonden reïntegratiebudget.
1 H. Bosselaar, R. Prins, PRB, Proef Rechtvaardigt Bezinning, Eindverslag van het experiment met persoonsgebonden
reïntegratiebudgetten, Leiden/Utrecht, 2001.
2 Memorie van Toelichting Invoeringswet SUWI, Tweede Kamer vergaderjaar 2000-2001, 27663, nr 3.
3 Gebaseerd op I.N. Hento en G. Jehoel-Gjisbers, 80 arbeidsgehandicapten op weg naar werk, Lisv, Amsterdam, 2001.
4 H. Bosselaar, R. Prins, op cit., 2001, blz. 20.
5 Zie ook: CPB werkdocument no. 118, Arbeidsbemiddeling en -reïntegratie van werklozen: welke rol heeft de overheid te spelen?, Den
Haag, 2000.
6 Zie bijvoorbeeld: R.G. Noll, Economic perspectives on the politics of regulation, in: R. Schmalensee en R.D. Willig, Handbook of
industrial organization, North-Holland, Amsterdam, 1989.
7 Zie bijvoorbeeld: ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Aan de slag, eindrapport van de werkgroep Toekomst van de
arbeidsmarkt, Interdepartementaal beleidsonderzoek ronde 2000 nr. 8, Den Haag 2001.
8 Zie o.a.: H. Vinke, R. Cremer, Evaluatie aanbestedingsprocedure, TNO arbeid, 2001.
Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)