Pensioenpijlers als verjonging voor de sociale zekerheid

Pensioenpijlers als verjonging voor de sociale zekerheid
Aute ur(s ):
Baljé, S.H. (auteur)
Leijnse, F. (auteur)
Oomens, P.A.J. (auteur)
Leijnse is voorzitter van de hb o-raad. Baljé en Oomens zijn werkzaam bij het directoraat-generaal Innovatie van het ministerie van Economische
Zaken. Leijnse was lid van de denktank-Winsemius en initiator van de thema-groep ‘Het nieuwe werken’. Baljé en Oomens waren secretaris van
deze themagroep.
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4319, pagina 596, 27 juli 2001 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):

Een nieuw sociaal contract tussen burger en overheid is onontkoombaar. Grotere dynamiek en meer combinaties van individuele
keuzes confronteren het huidige rigide sociale zekerheidsstelsel met nodeloze inactiviteit en verkeerde prikkels. Door de combinatie
van collectieve risicodekking en individuele kapitaalopbouw is het huidige pensioenstelsel een prima leidraad voor een opgefrist
sociaal contract.
Het laatste jaar van het tweede paarse kabinet gaat binnenkort in. Zoals gebruikelijk wordt er hevig gespeculeerd over de komende
kabinetsperiode. In discussies staat het langetermijnbeleid dikwijls centraal: zullen er forse beleidswijzigingen worden geïnitieerd
door het nieuwe kabinet? Het huidige kabinet is druk doende met het afronden van een aantal verkenningen. Vele commissies ronden
hun adviezen aan het kabinet binnenkort af of hebben dat kort geleden gedaan. Zo bracht de denktank-Winsemius onlangs een advies
uit aan minister Jorritsma van Economische Zaken 1. Dit advies gaat in op het kabinetsbeleid voor de komende tien à vijftien jaar. Een
iets langere horizon dan de hiervoor genoemde verkenningen en commissies. De denktank laat zijn licht schijnen op ‘het nieuwe
werken’, ‘het nieuwe ondernemen’, ‘het nieuwe consumeren’ en tenslotte ‘het nieuwe besturen’. In dit artikel lichten wij één van deze
deelthema’s eruit: het nieuwe werken. We beschrijven eerst de trends en ontwikkelingen en geven vervolgens aan hoe deze tot fricties
kunnen leiden in het functioneren van bestaande instituties. We sluiten af met een schets van een nieuw sociaal contract, dat een
flexibeler institutionele reactie op veel meer gevarieerde arbeids- en leefpatronen van mensen mogelijk maakt.
Trends en ontwikkelingen
Veelal wordt beweerd dat onder invloed van individualisering een ongelimiteerde schakering van individuele levenspatronen ontstaat.
Dat is echter niet het geval. Ook in de 21e eeuw zijn nog duidelijke basispatronen in leven en werken zichtbaar. Wel is de variëteit van
basispatronen toegenomen en veranderen mensen vaker en gemakkelijker van patroon. We bespreken achtereenvolgens de drie
belangrijkste trends.
Meer combinaties en transities
Ten eerste constateren we dat mensen meer combinaties van en transities tussen diverse vormen van tijdsbesteding maken. Dat vindt in
alle levensfasen plaats. Jongeren combineren leren met werken. Zo had in 1998 bijna de helft van de scholieren en studenten een baantje.
In 1990 was dat nog slechts een kwart 2. Werkenden van middelbare leeftijd combineren werken met zorgtaken en leren. Tenslotte zijn de
ouderen ook actiever geworden. Ze zijn fitter, worden gemiddeld ouder en doen aan vrijwilligerswerk. Velen reizen en zorgen voor
kleinkinderen. Slechts weinig ouderen zijn echter nog actief op de arbeidsmarkt.
Deze trend staat in schril contrast tot het levensfasemodel van vorige generaties, waarin vormen van tijdsbesteding eenduidig aan
levensfasen gekoppeld waren. Als je jong was, had je te leren. Als je ouder was en vrouw, had je te zorgen. Als je ouder was en man, had
je te werken. Als je oud was, had je te rusten.
Risico’s en verantwoordelijkheden
Ten tweede zien we dat anders wordt omgegaan met risico’s en verantwoordelijkheden. Meer dan in het verleden wordt beseft dat
individuen zelf aan zet zijn. De toegenomen welvaart, het hogere opleidingsniveau en – waarschijnlijk het belangrijkste – de toegenomen
variëteit binnen de beroepsbevolking maken het minder vanzelfsprekend dat de Nederlandse samenleving collectief de lasten draagt van
risico’s die qua optreden en duur mede beïnvloed worden door individueel gedrag 3. Waar risico’s voorheen als vooral exogeen (buiten
het individu veroorzaakt) werden beschouwd, zijn tegenwoordig scherper ook de endogene elementen (meer door het individu zelf
bepaald) zichtbaar. Iedereen wordt zijn eigen leven gegund, maar de risico’s ervan zijn dan wel meer voor eigen rekening. De
risicospreidende werking van allerlei sociale zekerheidsarrangementen komt vooral door deze samenloop van extern risico en eigen keuze
steeds meer onder druk.
Overigens wil dit niet zeggen dat de samenleving het wenselijk vindt dat de overheid zich volledig terugtrekt uit de sociale zekerheid.
4

Collectieve arrangementen zijn allerminst afgeschreven . Wel zal in de vormgeving van veel arrangementen de combinatie van
collectieve dekking met eigen verantwoordelijkheid meer plaats moeten krijgen.
Werk wordt anders gewaardeerd
Werk wordt niet langer als een noodzakelijk kwaad gezien, maar krijgt meer het karakter van een consumptiegoed met ruimte voor
wisselende keuzen. Werk wordt een bron van satisfactie, ontplooiing, leren en een waardevol sociaal netwerk. Terwijl werk socialiseert,
monetariseren andere activiteiten: leren wordt meer ervaren als een investering, huishoudelijke diensten worden ingekocht en tegen al of
niet vrijwillige inactiviteit verzekert men zich of er wordt voor gespaard. De manier waarop gewerkt wordt is flink veranderd en zal nog
verder gaan veranderen. Algemene sociale vaardigheden worden steeds belangrijker. Ook gevoel voor ondernemerschap is noodzakelijk.
Dit geldt voor werkenden binnen de onderneming (‘intrapreneurship’) maar logischerwijze ook voor werkenden die een overstap naar het
ondernemerschap willen maken. Werkenden zullen bovendien moeten blijven leren. Inzetbaarheid en mobiliteit, ofwel emplooibaarheid,
vragen een permanent schaven aan en op peil houden van competenties 5 .
Ambities en knelpunten
Verdere verbetering van de kwaliteit van de samenleving is een belangrijke ambitie in het overheidsbeleid. Als we redeneren vanuit de
arbeidsmarkt dan zijn hiervoor twee noodzakelijke voorwaarden van belang. De eerste voorwaarde is dat zoveel mogelijk mensen
economisch onafhankelijk worden en blijven. Dat lukt in Nederland onvoldoende. Er bestaat nog een groot onbenut arbeidspotentieel en
dus grote economische afhankelijkheid. De tweede voorwaarde is een verdere groei van de productiviteit. Hierin blijft Nederland
internationaal bezien flink achter 6 .
Komt het vanzelf wel goed? Wij menen van niet. De Nederlandse instituties van zorg, onderwijs, fiscaliteit en sociale zekerheid vertonen
nog sterk Tayloristische kenmerken: ze gelden voor velen en gaan uit van standaardtypen (massaproductie), schrijven dwingend voor
(standaard productieschema), gaan uit van het standaard levensfasemodel van leren, werken en tenslotte rusten (arbeidsdeling, lopende
band) en een klassieke man-vrouw verhouding in arbeid en zorg. Dit verdraagt zich slecht met de grotere variëteit en afwisseling in
arbeids- en levenspatronen. Het gevolg is nodeloze en ongewilde inactiviteit, verkeerde prikkels en suboptimale participatie. We kunnen
dan denken aan ouderen die gestimuleerd worden vroeg uit te treden en onvrijwillig inactieven die zijn vastgezogen aan instituties als de
bijstand, WW en WAO.
Schets van een nieuw sociaal contract
Ons oude sociaal contract heeft als kern inkomensbescherming door het collectief in geval van calamiteiten. Het contract gaat daarbij uit
van een scherp onderscheid tussen inkomensderving als gevolg van onvrijwillige keuzen (calamiteiten en risico’s) en inkomensderving
uit vrije wil. Risico en vrije keuze lopen echter meer dan vroeger door elkaar heen: vrije keuzes kunnen bepaalde risico’s uitlokken, de
effecten van externe risico’s kunnen door eigen toedoen worden beperkt of vergroot. De actuele maatschappelijke discussies omtrent de
toekomst van de WAO en de risico’s van ongezonde eetgewoonten illustreren deze samenloop treffend. Sommige mensen doen minder
dan anderen om gezondheidsrisico’s te beperken. Door de vrije keuze om minder te doen aan preventie wordt het risico van onvrijwillige
inactiviteit vergroot. Ook als het gaat om spoedige reïntegratie na een periode van inactiviteit door ziekte of ontslag, zijn er verschillen
tussen inspanningen die werkenden zich getroosten. Het aanvankelijke risico op onvrijwillige inactiviteit wordt hierdoor weliswaar niet
bepaald, maar het voortduren van de inactiviteit wel degelijk. Ook bij werkloosheid, scholing en het krijgen van kinderen kunnen
werkenden keuzes maken die bepaalde risico’s uitlokken, en daarmee de druk op ons oude sociale contract vergroten (zie de discussie
over een volksverzekering voor zorgverlof).
Doordat de regelgeving blijft uitgaan van een scherp onderscheid tussen risico en vrije keuze, zijn aanzienlijke perverse effecten
onvermijdelijk. Het systeem van naadloos onderscheid tussen onvrijwillige keuzen en vrije wil kan alleen in stand gehouden worden door
steeds verfijnder definities en steeds meer controle. De relatief hoge en stijgende kosten van de uitvoering stellen echter een grens. De
keurings- en controlepraktijk zijn niet opgewassen tegen de gemengde werkelijkheid. Het gevolg is dat steeds meer vrije keuze-elementen
worden gedoogd en stilzwijgend geformaliseerd als risico’s. Het oude contract induceert zo inactiviteit en uitschakeling van de eigen
vrije keuze als beste middel om onder de definitie voor collectieve dekking te komen.
Deze weg kan geen stand houden. Solidariteit blijft alleen in stand als ze niet te ruimhartig wordt toegepast en mensen zich kunnen
voorstellen dat de risico’s die bij anderen worden gedekt ook hen zouden kunnen treffen. Een nieuw sociaal contract zou de samenloop
van vrije keuze en risico niet moeten proberen te ontwarren. Steeds scherpere definities en steeds meer controle zijn bij een toenemende
maatschappelijke variëteit een bij voorbaat verloren race. Het nieuwe sociaal contract zou de samenloop van eigen keuze en risico juist
als uitgangspunt moeten nemen.
Collectieve dekking (door omslag van de kosten) van risico’s en individuele dekking (door opbouw van kapitaalaanspraken) van hetgeen
door eigen toedoen wordt veroorzaakt zouden onlosmakelijke elementen van iedere sociale verzekering moeten zijn 7. Op deze wijze
wordt de samenloop tussen risico en vrije keuze aan den lijve ondervonden. Daarin ligt een goede prikkel om de collectief gefinancierde
kosten van inactiviteit zo beperkt mogelijk te houden.
Drie pijlers
Het huidige pensioenstelsel kenmerkt zich door een combinatie van individueel sparen en collectieve risicodekking. Deze systematiek
kan de grondslag zijn van een nieuw sociaal contract door de werking ervan uit te breiden naar een loonvervangende uitkering bij ziekte,
arbeidsongeschiktheid, zorgtaken, ontslagwerkloosheid en langdurige afwezigheid wegens opleiding en scholing. Vervolgens kunnen
ook financiering van scholing, zorg en vormen van persoonlijke dienstverlening in het contract worden opgenomen.
De samenloop van risico en vrije keuze zou vertaald kunnen worden in een gemengde verzekering, die gebaseerd is op een glijdende
schaal van collectieve risicodekking door omslag (risico) naar individuele kapitaalopbouw (vrije keuze). Risicosolidariteit blijft een
belangrijk uitgangspunt: wie getroffen wordt door een onvrijwillig risico heeft recht op steun. De mate waarin op die steun een beroep

mag worden gedaan wordt verbonden met de eigen inzet om weer op eigen benen te kunnen staan. Inkomenssolidariteit wordt daarbij via
belastingfaciliteiten voor verschillende spaarvormen gerealiseerd en (evenals nu) niet in het stelsel van inkomensbescherming zelf.
Deze gemengde verzekering bestaat, net als ons pensioenstelsel, uit drie pijlers. De eerste pijler gaat uit van een generieke
minimumdekking van een bepaald niveau en een bepaalde duur. Op deze minimumdekking heeft iedere verzekerde, onder bepaalde
condities, recht. De kosten worden via het omslagstelsel opgebracht door alle verzekerden. De overheid is verantwoordelijk voor de
inrichting en toegang tot de eerste pijler.
De tweede pijler gaat uit van collectieve spaarvormen op bedrijfs-, bedrijfstak- of cao-niveau, waarin individuele kapitaalrechten worden
opgebouwd. Kortweg betekent dit individueel sparen in een collectief contract. Op deze individuele kapitaalreserve kan onder bepaalde
condities een beroep worden gedaan ter compensatie van diverse vormen van loonderving. De overheid zou ter stimulering een fiscaal
faciliërende rol op zich kunnen nemen bij de opbouw van deze reserves. Een interessante stimulans in deze richting is eigenlijk al
gegeven doordat vanaf 1 januari 2001 premies voor verlofspaarregelingen fiscaal onder de omkeerregel kunnen worden gebracht. Hierbij
kan de premie voor de opbouw van de voorziening fiscaal worden afgetrokken – de uitkering daarentegen is fiscaal belast.
De derde pijler gaat uit van individuele spaar- of verzekeringsvormen die volledig door het individu zelf worden gekozen. Onder welke
condities het individu aanspraak kan maken op zijn rechten of middelen is afhankelijk van het contract dat hij/zij met de financiële
dienstverlener of verzekeraar heeft gesloten. De overheid heeft hier slechts de rol van toezichthouder.
Grijs en zwart gebied
De via omslag gedekte uitkering van de eerste pijler kan relatief hoog zijn in de eerste maanden van loonderving als gevolg van pure
‘pech’, zoals ziekte of ontslag door faillissement. Na verloop van tijd, als de aanvankelijke oorzaak van inactivering naar de achtergrond
verdwijnt en de eigen inzet bij reïntegratie belangrijker wordt, kan de uitkering meer worden gebaseerd op middelen die onder de tweede
en derde pijler zijn gereserveerd. Dit brengt een element van activering in de gemengde verzekering. De werkende heeft er namelijk belang
bij om de uitkering uit hoofde van de tweede en derde pijler te beperken. Anders slinkt zijn opgebouwde spaartegoed. Langzaam
reïntegreren komt zo deels ten laste van de door de werkende zelf opgebouwde rechten en tegoeden. Als iemand volstrekt niet meer in
staat is om te werken als gevolg van ziekte of handicap, kan de basisuitkering stijgen.
Door de keuze voor een gemengde verzekering worden de problemen in het zogenaamde ‘grijze gebied’, dat zich kenmerkt door een sterke
samenloop van risico en vrije keuze, fors minder. Aangezien het grijze gebied steeds groter wordt door de toenemende variëteit in
levenspatronen, is dit een positieve ontwikkeling. Ze vermindert de financiële druk op het systeem als geheel, waardoor de echte risico’s
(het ‘zwarte gebied’) beter beschermd kunnen worden.
Naarmate loonderving van de werkende niet als gevolg van pech, maar als gevolg van vrije keuze optreedt, zoals bij opleidingen of
bepaalde zorgvormen, zal de door omslag gefinancierde basisuitkering laag zijn en van korte duur. Daarna zal gebruik moeten worden
gemaakt van de voorzieningen die de werkende zelf heeft opgebouwd in de tweede en derde pijler. Als het opnemen van dergelijk verlof
als maatschappelijk wenselijk en nuttig wordt gezien, kan de overheid besluiten om de uitkering uit hoofde van de eerste pijler te
verhogen dan wel de tweede pijler extra te faciliëren. De basisgedachte is dat bij meer vrije keuze het beroep dat de werkende op de
tweede en derde pijler doet substantieel groter is dan op de eerste pijler.
Selectie
De poortwachterfunctie blijft met name bij de eerste pijler van invloed op het uiteindelijke succes van het contract. Werkenden dienen
alleen aanspraak te kunnen maken op de eerste pijler als zij voldoen aan van tevoren vastgestelde criteria. Door echter uit te gaan van
een gemengde verzekering (een koppeling van de eerste pijler aan de tweede en derde pijler) worden de meet- en selectieproblemen van
de poortwachter, die in elk sociaal contract bestaan, minder doorslaggevend voor het uiteindelijke succes. Dit is een cruciale
toegevoegde waarde ten opzichte van het oude sociaal contract.
Onderwijs
Een interessante parallel met deze gemengde opzet doet zich voor bij de huidige discussie over scholingsfaciliteiten. Een voorbeeld is de
persoonlijke ontwikkelingsrekening (POR), die gezien kan worden als een creatieve invulling van de tweede pijler. Met deze POR krijgt de
werkende een eigen rekening die aangewend kan worden voor uitgaven aan emplooibaarheid. De bijdragen op deze rekening worden
gestort door de werkgever en de werkende zelf. Eventueel kan de POR gefacilieerd worden door de overheid.
Identiek is het actuele vraagstuk over de overheidsverantwoordelijkheid voor voorzieningen in het beroeps- en hoger onderwijs: waar
begint en eindigt de verantwoordelijkheid? Door de groei van het levenslang leren en het toenemende beroep van het bedrijfsleven op
flexibele onderwijs- en kennisdiensten is deze vraag steeds klemmender geworden. Voor zover er een rol voor de overheid bestaat, zal
een overgang van aanbod- naar vraagfinanciering als een deel van de oplossing naar voren komen 8 .
Voordelen
In dit voorstel wordt recht gedaan aan de wens van de werkende tot meer eigen verantwoordelijkheid. Er wordt afgestapt van het
standaard levensfasemodel van onze huidige instituties. Dit vergroot de mogelijkheden tot overstappen en combineren. Tevens worden
inactieven geprikkeld actief te worden. De collectieve lastendruk zal hierdoor lager worden, zelfs als het percentage inactieven naast een
endogeen ook een zeker exogeen gehalte kent (denk bijvoorbeeld aan frictiewerkloosheid). Dit is vooral te danken aan de lagere meet- en
selectiekosten voor toegang tot de eerste pijler en de relatieve verschuiving naar kapitaaldekking in het nieuwe contract. Hierdoor zal
tevens de conjunctuurgevoeligheid van de arrangementen geringer worden.
Het nieuwe sociale contract verliest hierbij niet het waarborgen van de sociale cohesie uit het oog. Bepaalde risico’s moeten ook in de
toekomst collectief gedragen blijven. Als die zekerheid er niet is, bestaat het gevaar dat individuen zoveel mogelijk risico’s gaan mijden.

Zo gaat flexibiliteit en ondernemerschap, en daarmee menselijk kapitaal, verloren.
Aandachtspunten
Belangrijk is de inrichting van de eerste pijler. Omslag staat hierbij als financieringsvorm voorop en de collectiviteiten zullen dan ook zeer
groot zijn. De inrichting kan echter variëren. Andere aandachtspunten zijn de poortwachterfunctie, het mee kunnen nemen van de
opgebouwde rechten bij verandering van baan of het maken van de overgang naar het ondernemerschap. Dit speelt vooral bij de tweede
pijler. Belangrijk zijn ook het afstappen van het onderscheid tussen werknemer- en ondernemerschap en het rekening houden met de
Europese juridische context.
Voorts is transparantie noodzakelijk. Niet iedereen is even goed in staat een juiste balans te vinden tussen korte- en lange termijnrisico’s
en dito investeringen. Voor een evenwichtig gebruik van de gemengde verzekering is daarom ondersteuning en advies nodig op het
grensvlak van collectieve belangenbehartiging en consumentenvoorlichting. De sociale partners kunnen een belangrijke rol spelen bij
het verbeteren van de markttransparantie. Naast de traditionele onderhandelingsrol (het vormgeven van de tweede pijler) zullen zij steeds
meer een adviserende rol voor hun leden op zich nemen. Overigens zal ook ondernemerschap in de markt voor informatie ontstaan 9.
Intermediairs zullen de kritische consument assisteren bij het inkopen van producten op terreinen als zorg, onderwijs en verzekeringen.
Slot
Het vervangen van het oude sociale contract vraagt tijd en geleidelijkheid. Voor sommige groepen kan tijdelijk een dekkingstekort
ontstaan. In tijden van economische voorspoed en een krappe arbeidsmarkt zijn dergelijke schaduwkanten gemakkelijker op te vangen,
zowel door betrokkenen als door de samenleving als geheel. Het komende decennium levert dan ook de gunstigst denkbare achtergrond
voor een geleidelijke herziening.

1 Denktank-Winsemius, Naar een nieuwe maatschap, Ministerie van Economische Zaken, Den Haag, 2001.
2 J. de Haan, A. van de Broek en P. Schnabel, Het nieuwe consumeren: een vooruitblik vanuit demografie en individualisering, SCP,
Den Haag, 2001.
3 J.J.M. Theeuwes, Het nieuwe werk nemen, SEO, Amsterdam, 2001.
4 P. Ester en H. Vinken, Van later zorg: verwachtingen van Nederlanders over arbeid, zorg en vrije tijd in de 21e eeuw, OSA, Tilburg,
2000.
5 A. Gelderblom en J. de Koning, Het nieuwe werken en het nieuwe leren: overgang naar een transitionele arbeidsmarkt, SEOR,
Rotterdam, 2001.
6 J.W. Oosterwijk, Nieuwe bronnen van welvaartsgroei, ESB, 5 januari 2001, blz. 4-7.
7 Zie voor aanverwante ideeën A.L. Bovenberg, Een belaste levensloop, ESB, 23 febrauri 2001, blz. 171, F. de Vijlder, Herontwerp
sociale politiek gevraagd!, ESB, 26 mei 2000, blz. 431, en F.A.G. den Butter en U. Kock, Meer arbeidsparticipatie met individuele
spaarfondsen?, Openbare Uitgaven, 2000, blz. 200-212.
8 Voor andere markten als zorg, kinderopvang en vormen van persoonlijke dienstverlening gaan vergelijkbare redeneringen op.
9 S.H. Baljé en P.M. Waasdorp, Entrepreneurship in the Netherlands. New economy; new entrepreneurs, blz. 29-50, EZ/EIM, 2001
(gratis te bestellen via http://www.ez.nl ).

Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)