Passend onderwijs voor allen

Passend onderwiis voor allen
H.Oosterbeek*
n de nota Blijven Leren kiest het Ministerie van O&W voor een strikte scheiding
tussen onderwijs dat wel en niet gesubsidieerd wordt. Dit onderscheid is economisch
niet te rechtvaardigen. Een voucher-systeem legt meer verantwoordelijkheid bij de
onderwijsdeelnemer, en is niet alleen efficiënter maar ook rechtvaardiger.

I

Momenteel vindt er een herijking plaats van de taken
en verantwoordelijkheden
van de overheid voor het
onderwijs. In de vorig jaar door het Ministerie van
Onderwijs en Wetenschappen uitgebrachte discussienota Blijven leren worden enkele hoofdkeuzen voorgesteld. In dit artikel worden deze hoofdkeuzen
kritisch besproken en wordt een alternatief plan voorgesteld. Dit plan spoort goed met een aantal van de
aanpassingen in het onderwijsysteem die onlangs in
dit blad door Frequin en De Vijlder zijn bepleit}. Ter
onderbouwing van dit plan wordt eerst een beknopte economische analyse gegeven van de taak van de
overheid ten aanzien van het onderwijs.

De rol van de overheid
Onderwijs kan in beginsel zonder overheidsinterventie via de markt worden verstrekt, en is daarom geen
zuiver collectief goed. Toch zijn er goede argumenten voor interventie, omdat een vrije markt van onderwijs ondoelmatig en onrechtvaardig is.

Doelmatigheid
Doelmatigheidsoverwegingen
voor overheidsbemoeienis hebben betrekking op externe effecten,
onzekerheid en onvolledige informatie. Met externe
effecten wordt bedoeld dat andere dan de betrokken
marktpartijen voor- of nadeel ondervinden van hetgeen tot stand komt. Bij onderwijs kan worden gedacht aan het hogere democratische gehalte van een
goed opgeleide maatschappij of aan vermindering
van de criminaliteit.
Onzekerheid heeft ermee te maken dat het volgen van onderwijs gezien kan worden als het verrichten van een investering. De opbrengsten hiervan zijn
onzeker, en dus is investeren in onderwijs risicovol.
Nog niet eens zozeer voor een individu dat zijn eigen
capaciteiten kent, alswel voor de instanties die aan
de onderwijsdeelnemer
een lening geven om de kosten van de opleiding te dekken. Omdat zonder tussenkomst van de overheid geen studieleningen tegen
redelijke rentetarieven worden verstrekt, wordt wel
gesproken van een kapitaalmarktimperfectie.
Tot slot kan zonder overheidsbemoeienis
de
markt van onderwijs ondoelmatig zijn, doordat de
vragers van onderwijs onvolledig zijn geïnformeerd

E5B 18-5-1994

over de aangeboden kwaliteit van het onderwijs. Wat
het formele onderwijs betreft vervult de overheid
hierin een taak in de vorm van onderwijsinspectie.

Rechtvaardigheid
Misschien nog wel belangrijker dan de overwegingen
van doelmatigheid zijn die van rechtvaardigheid. Er
zijn twee typen: rechtvaardigheid in enge zin en
paternalisme. Rechtvaardigheid in enge zin verwijst
naar de opvatting dat de deelname aan onderwijs
niet van andere factoren dan geschiktheid zou
mogen afhangen. In het bijzonder de sociaal-economische achtergrond zou geen rol moeten spelen, opdat sociale ongelijkheid zich niet via het onderwijs
kan reproduceren. Paternalisme heeft betrekking op
de gedachte dat individuen wellicht het belang onderschatten dat onderwijs voor henzelf heeft. De overheid weet in dat geval beter wat goed voor iemand is.

Training
Belangrijk is nu om vast te stellen dat de genoemde
argumenten niet alleen gelden bij het initiële (jeugd-)
onderwijs, maar ook voor scholing van werkenden
(training en bedrijfsopleidingen) en andere vormen
van volwasseneneducatie.
Om dit in te zien moet onderscheid worden gemaakt tussen algemene training,
die kennis en vaardigheden oplevert die bruikbaar is
bij verschillende werkgevers, en specifieke training,
waarvan de bruikbaarheid van de opgedane kennis
en vaardigheden beperkt is tot het bedrijf waarbij de
werknemer in dienst is. Veel vormen van kennisverwerving leiden tot een toename van beide vormen
van ‘menselijk kapitaal’, alleen is de verhouding tussen beide componenten niet steeds dezelfde.
Als training in een bedrijf uitsluitend leidt tot de
verwerving van algemeen menselijk kapitaal, is het
voor een werkgever niet aantrekkelijk om in de kos-

• De auteur is werkzaam bij de vakgroep micro-economie
van de Universiteit van Amsterdam en het Max Goote Kenniscentrum bve. Dit artikel is gebaseerd op een rapport dat
is geschreven in opdracht van de Raad voor de Volwasseneneducatie.
1. M. Frequin en E]. de Vijlder, Groeizaam beroepsonderwijs, E5B, 6 april 1994, blz. 318-321.

-p—ten te delen. Neemt hij een deel van de kosten voor
zijn rekening, dan zal hij ook een deel van de opbrengsten willen innen. Dan is het echter voor een
andere werkgever mogelijk om de werknemer een
hoger loon te bieden, hetgeen ertoe leidt dat de eerste werkgever een verlies lijdt. Bekende voorbeelden
waar dit probleem zich voordoet zijn de opleidingen
tot piloot bij de luchtmacht en tot belastingdeskundige bij de belastingdienst. De voorspelling is dan ook
dat werknemers alle kosten van algemene training
zelf zullen dragen. In dat geval kunnen zich precies
dezelfde vormen van marktfalen voordoen als bij formeel onderwijs het geval is; externe effecten worden
buiten beschouwing gelaten, er is onzekerheid over
de opbrengsten, en de werknemer is onvolledig geïnformeerd over de (kwaliteit van de) verschillende opleidingen.
Geldt voor investeringen in algemene training dat
kosten en opbrengsten geheel voor rekening van de
werknemer komen, de kosten en opbrengsten van investeringen in specifieke training komen niet per se
uitsluitend voor rekening van de werkgever. Het aandeel van de werkgever in deze investeringen hangt
ondermeer af van de relaties tussen lonen en vrijwillig ontslag en tussen winsten en gedwongen ontsial. Voor de werkgever is er een belangrijk verschil
tussen investeren in werknemers en investeren in
fysiek kapitaal. De investering in werknemers gaat
verloren op het moment dat de werknemer het bedrijf verlaat. Dit maakt investeren in specifieke training voor werkgevers een risicovolle aangelegenheid. Bovendien geldt, net als voor werknemers, ook
voor werkgevers dat de kwaliteit van de training die
ze hun werknemers aanbieden, niet altijd bekend is.
Dit is vooral zo als de training niet door het bedrijf
zelf wordt verzorgd maar door een externe instantie.
De drempels voor specifieke trainingsinvesteringen
lijken vooral hoog voor kleine bedrijven. Kleine bedrijven bieden hun werknemers een relatief kleine interne arbeidsmarkt waardoor de kans groot is dat de
werknemers naar een ander bedrijf gaan. Ook geldt
dat kleine bedrijven minder makkelijk zelf cursussen
kunnen organiseren waardoor ze aangewezen zijn
op externe aanbieders. Empirisch wordt dan ook gevonden dat werknemers bij kleine bedrijven minder
bedrijfstraining hebben gevolgd dan werknemers bij
grote bedrijven3 .
Tot slot, kan worden vastgesteld dat overheidsinterventie op de trainingsmarkt niet alleen gewenst
kan zijn vanuit het oogpunt van doelmatigheid, maar
ook vanwege rechtvaardigheid. Het blijkt dat juist
de werknemers met de meeste formele scholing de
grootste kans hebben om gebruik van trainingsprogramma’s te kunnen of mogen maken.

Huidige situatie
Vastgesteld is dat de overheid zich met de markt van
onderwijs en training kan bemoeien omwille van
doelmatigheid en rechtvaardigheid. Bezien we de
huidige stand van het post-leerplichtig onderwijs in
Nederland, dan is de conclusie echter dat deze doelmatig noch rechtvaardig is. Er zijn minstens twee belangrijke aanwijzingen voor een gebrek aan doelma-

tigheid. Ten eerste blijkt dat het rendement van investeringen in formeel onderwijs aanzienl~k lager is dan
dat van bedrijfsopleidingen en training . Een efficiënte markt zorgt, risicoverschillen daargelaten, juist
voor egalisatie van rendementen. Een tweede indicatie voor de ondoelmatigheid van de huidige situatie
is de steeds groter wordende moeite die veel afgestudeerde hoger opgeleiden hebben om een baan de
vinden, en de daaraan gerelateerde stijgende werkloosheid onder deze groep. Daartegenover staat dat
in bepaalde sectoren van het middelbaar beroepsonderwijs vrijwel niemand moeite heeft met het
vinden van een baan.
De geschetste ondoelmatigheid zou wellicht
acceptabel zijn als daarmee de rechtvaardigheid gediend is, maar daarvan is geen sprake. Eind jaren zeventig stelde het Sociaal en Cultureel Planbureau (in
een rapport van zijn medewerker Ritzen) voor de eerste keer vast dat de overheidsuitgaven aan onderwijs
meer dan evenredig terecht komen bij de hoogste
inkomenscategorieën.
Uit de laatst verschenen editie
van de Sociale en Culturele Verkenningen blijkt dat
aan deze situatie weinig is veranderd. Dit, gevoegd
bij de eerder genoemde bevinding dat bedrijfstraining vooral terecht komt bij hoger opgeleiden, leidt
tot de conclusie dat de verschillende uitgangsposities
die mensen bij hun geboorte hebben, door het stelsel
van onderwijs en training alleen maar groter worden.

Voorstellen Onderwijs en Wetenschappen
De klemmende vraag is wat er gedaan moet worden
om deze ondoelmatige en onrechtvaardige situatie te
veranderen. De vier hoofdlijnen waarlangs bij het
Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen wordt
gedacht, zijn de volgende5.
In de eerste plaats, wordt het begrip van primaire
startkwalificatie geïntroduceerd, en het belang ervan
onderstreept. Een primaire startkwalificatie is het
niveau waarop het beleid zich in het eerste kansonderwijs moet richten. Gedacht moet dan worden
aan een opleiding op het eindniveau van het primair
leerlingwezen, een kort-mbo kwalificatie of twee met
goed gevolg afgeronde jaren mbo. Het belang dat
aan primaire startkwalificaties wordt gehecht is zelfs
zo groot dat hier van een overheidskerntaak wordt
gesproken. Het idee is dat het voor een goed functionerend onderwijs en arbeidsbestel van belang is dat
‘iedereen beslagen ten ijs komt’.
In de tweede plaats wordt gekozen voor beperking van het leerrecht tot degenen die jonger zijn

2. Zie: G.S. Becker, Investment in human capita!: a theoretical analysis, Journalof Political Economy, 1962, blz. 9-49.
3. Vergelijk: e.M. van Praag en H. Oosterbeek, Anomalie:
grotere bedrijven betalen hogere lonen, ESB, 25 augustus
1993, blz. 764-768.
4. Zie: J. Theeuwes, Het rendement van scholing en training, ESB, 1993, blz. 845-849 en 859.
5. De nota Blijven leren is het document waarin de integrale analyse ter onderbouwing
van deze hoofdkeuzen is weergegeven, maar ook in andere documenten worden deze
keuzen verwoord, zie bij voorbeeld: Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen,
Niet zomaar gekozen: over kerntaken, leerwegen en overheidsgeld, Zoetermeer, 1993.

dan 27 jaar. Boven die leeftijd gelden zeer stringente
voorwaarden om deel te nemen aan onderwijs dat
door de overheid wordt bekostigd.
De derde hoofdlijn die het Ministerie van O&W
uitzet, heeft betrekking op de afbakening tussen onderwijs dat wel en onderwijs dat niet door de overheid wordt bekostigd. Het leidend beginsel achter
deze keuze is dat de overheid geen financieringsverantwoordelijkheid meer neemt voor educatieve activiteiten die nu zonder de overheid tot stand komen.
De vierde hoofdlijn, tot slot, gaat over het verschil in verantwoordelijkheid
voor de overheid als
het gaat om de opleiding van werkenden en werklozen. Gebaseerd op een consensus die zich kennelijk
heeft gevormd, wordt gesteld dat de overheid wel
mede verantwoordelijkheid
is voor de scholing van
werklozen en niet voor die van werkenden.

Kritiek
Op zichzelf is het uitgangspunt van de primaire startkwalificatie zinvol. Het belang ervan wordt naar mijn
mening in beleidsstukken echter te zeer verabsoluteerd. Herhaaldelijk is een formulering als ‘het maximaal realiseren van startkwalificaties’ te vinden. Zo’n
zinsnede doet weinig recht aan de ook hier relevante
afweging van kosten en baten. Ook nu worden al
veel extra middelen besteed aan leerlingen die het
onderwijs voortijdig dreigen te verlaten. Slechts in
een beperkt aantal gevallen zorgt deze extra inspanning ervoor dat de betreffende leerlingen wel het niveau van een primaire startkwalificatie halen. Elke
extra ‘probleem’-leerling die tot het niveau van een
primaire startkwalificatie wordt gebracht, kost meer
dan de vorige. Voordat beleidsdoelstellingen
in termen van te realiseren aantallen startkwalificaties worden geformuleerd is een gedegen kosteneffectiviteitsanalyse vereist.
Het enige argument dat voor de keuze van de 27jarige leeftijd als afbakening van het leerrecht wordt
gegeven, is dat voorondersteld mag worden dat bij
het bereiken van die leeftijd de meesten voldoende
gelegenheid hebben gehad om een initieel beroepsopleidingstraject te voltooien. Dit wordt keer op keer
herhaald, en het heeft er veel van weg dat de overtuigingskracht van dit argument meer uit de herhaling
dient te komen dan uit de inhoud ervan. De keuze
van 27 jaar als leeftijdsgrens is volkomen arbitrair.
Individuen zijn zelf waarschijnlijk het best in staat te
bepalen wanneer het volgen van een opleiding voor
hen optimaal is. De (maatschappelijke en individuele) baten van onderwijs nemen af naarmate de leeftijd verder toeneemt, maar dat geldt gemiddeld
genomen en voor de meeste personen. Individuele
uitzonderingen op deze ‘wetmatigheid’ komen voor.
De meeste mensen zullen het volgen van onderwijs
in de jeugdjaren concentreren. Als mensen van dit patroon afwijken dan kunnen daar goede redenen voor
zijn. Het verbieden van zo’n afwijkend patroon is onterecht.
De derde en de vierde hoofdlijn die het ministerie uitzet, zijn gebaseerd op een ernstige misvatting.
Het gaat er niet om of de voorziening wel of niet tot
stand komt, het gaat erom of de voorziening in vol-

ESB 18-5-1994

doende mate tot stand komt. Als in de huidige situatie er vanuit maatschappelijk oogpunt te weinig geïnvesteerd wordt in bedrijfsopleidingen en training
(niet-bekostigd onderwijs), kan mede-bekostiging
van de overheid er voor zorgen dat het maatschappelijk gezien optimale voorzieningenniveau
tot stand
komt. En andersom geldt ook dat volledige afschaffing van de huidige subsidies aan bekostigd onderwijs er niet toe zal leiden dat het nu aangeboden onderwijs geheel verdwijnt. Er komt alleen minder en
maatschappelijk gezien waarschijnlijk te weinig van
tot stand. Kern is dat er geen natuurlijke afbakening
bestaat tussen onderwijs dat wel en onderwijs dat
niet door de overheid zou moeten worden bekostigd. De eerder gepresenteerde analyse toont dit aan,
en heeft bovendien aannemelijk gemaakt dat er goede argumenten kunnen zijn om overheidsbijdragen
te verstrekken voor onderwijsvormen die traditioneel
niet tot het bekostigde onderwijs behoren.

Een voucher-model
Kritiek leveren op voorgestelde beleidsmaatregelen
is vaak niet zo moeilijk. Inconsistenties en empirische evidentie die de voorstellen ondermijnen zijn
meestal wel te vinden. Hoewel zulke kritiek zeker
moet worden geleverd, is het interessanter als er een
goed alternatief voorhanden is. Voor de bemoeienis
van de overheid met post-leerplichtige opleidingen
(onderwijs en training) is er zo’n alternatief. Dit alternatief bestaat uit een voucher-model (of leerrechtensysteem) dat is geïnspireerd op een voorstel van de
Amerikaanse onderwijseconoom Henry M. Levin6.
Dit model wordt getypeerd door vijf kernpunten.
Zoals in elk voucher-model, loopt de geldstroom
van de publieke middelen via de deelnemers7. Of,
om met Frequin en De Vijlder te spreken, prijssubsidies lopen langs de vraagkant. Iedereen die het einde van de leerplicht heeft bereikt, krijgt ter waarde
van een nader vast te stellen bedrag vouchers toegekend. Studenten, leerlingen en trainees bepalen door
hun deelnamepatroon hoeveel middelen de instellingen ter beschikking krijgen.
Onderwijsdeelname door iemand die een voucher inlevert, verplicht de overheid om de aanbieder
van de opleiding een vergoeding te verstrekken.
Voorwaarde is dat het onderwijs wordt gevolgd bij
een erkende instelling. Daarbij is belangrijk dat het
niet alleen de gebruikelijke, door de overheid bekostigde instellingen van post-leerplichtig onderwijs zijn
waar de voucher kan worden ingeleverd. In beginsel
komt elke aanbieder van een onderwijsprogramma

6. H.M. Levin, Individual entitlements, in: H.M. Levin en
H.G. Schütze, Financing recurrent education, Sage Publikations, Beverly Hills/Londen/New Delhi, 1983.
7. Om de analogie met de marktwerking bij consumptiegoederen te benadrukken wordt soms gesproken over onderwijsconsumenten. Dit is enigszins misleidend omdat daarmee wordt gesuggereerd dat vooral consumptieve aspecten
ten grondslag liggen aan onderwijsdeelname,
terwijl het belangrijkste inzicht van de economische wetenschap op het
terrein van onderwijs juist is dat deelname aan onderwijs
als een investering kan worden gezien.

–

voor erkenning in aanmerking; toetreding tot de onderwijsmarkt voor nieuwe aanbieders is dus mogelijk. Door opleidingen te erkennen als aan nader te
stellen eisen is voldaan, wordt het mogelijk om vormen van bedrijfsopleidingen, on-the-job training en
particulier (volwassenen)onderwijs
in het vouchermodel onder te brengen.
Vouchers zijn samengesteld uit een beursdeel en
een leningdeel. De verdeling over beurs en lening
kan variëren met de kenmerken van het type onderwijs dat wordt gevolgd en de kenmerken van de deelnemer. Om, zoals Frequin en De Vijlder ook noemen, recht te doen aan een betere werking van het
prijsmechanisme, is het wenselijk dat voor alle opleidingen het beursbedrag even hoog is, zodat deelnemers aan dure opleidingen een groter bedrag voor
hun opleiding moeten lenen. Alleen voor studies
waarvan men meent dat er omvangrijke positieve
externe effecten mee gemoeid zijn, kan het beursbedrag hoger zijn. Voor de hand ligt verder om het
beursdeel groter te laten zijn naarmate de student uit
een minder draagkrachtig gezin komt. Verder is denkbaar om het beurs deel af te laten hangen van de aanleg van de student; kinderen met weinig aanleg ontvangen een groter beursdeel.
Het pakket vouchers dat iemand na de leerplichtige leeftijd krijgt, blijft voor het leven geldig. Vouchers
die niet meteen worden gebruikt, behouden hun
waarde doordat er rente over wordt uitgekeerd.
Voor een goed functionerende (onderwijs-) markt
is, zoals eveneens door Frequin en De Vijlder is opgemerkt, van vitaal belang dat de marktpartijen goed
zijn geïnformeerd. Dat geldt niet alleen voor de vragers maar ook voor de aanbieders. Er dient daarom
door de overheid een agentschap in het leven te worden geroepen dat de informatie over het onderwijs
verzamelt en openbaar maakt. Voor de vragers gaat
het om informatie over zaken als programma’s,
curricula, kosten, kwaliteit van het personeel en aantallen geslaagden en hun arbeidsmarktpositie. Om er
voor te zorgen dat er een concurrerende aanbodzijde
is, dient ook op geaggregeerd niveau informatie te
worden verstrekt over de deelnamepatronen
en de
nieuw gesignaleerde behoeften opdat (nieuwe) aanbieders hierop kunnen inspelen. Hetzelfde agentschap kan ook fungeren als uitgever van de vouchers, instantie die registreert hoeveel vouchers
iedereen nog in bezit heeft, instantie die opleidingen
erkent, en inwisselkantoor voor gebruikte vouchers.
De unieke elementen van het model zijn vooral
de reikwijdte (inclusief bedrijfsopleidingen) en het
beurselement in de vouchers. Het model biedt expliciet de mogelijkheid om opleidingen die we traditioneel tot de verantwoordelijkheden
van bedrijven rekenen in het model te integreren. Echter waar deze
mogelijkheid wordt geboden, dient ook aan de financiële verantwoordelijkheid van bedrijven vorm te
worden gegeven. Een redelijke vormgeving voor
deze verantwoordelijkheid lijkt de instelling van een
• fonds dat wordt gevoed door werkgevers wier werknemers hun vouchers gebruiken voor cursussen die
in enige mate bedrijfsspecifiek zijn. Daartoe zou een
globale karakterisering van de mate van bedrijfs-specifiekheid van cursussen moeten worden opgesteld.

Een indeling in groepen 0, 0,25, 0,5, 0,75 en 1 lijkt
enerzijds verfijnd genoeg om recht te doen aan de
verdeling van de kosten van de opleiding en anderzijds grof genoeg om de meeste opleidingen eenduidig te kunnen rubriceren. Waarschijnlijk is het zinvol
om niet als uitgangspunt te nemen hoe bedrijfsspecifjek een opleiding is, maar hoe bedrijfstakspecifiek
een opleiding is. Dan zou het fonds ook niet moeten
worden gevoed door het individuele bedrijf waar de
deelnemer aan een cursus werkzaam is, maar volgens een nader vast te stellen sleutel door de werkgever en andere bedrijven in de bedrijfstak. Op die
manier worden de externe effecten van trainingen
met een specifiek karakter geïnternaliseerd.

Effecten
Dit model brengt veranderingen teweeg aan de aanbodzijde en de vraagzijde van de onderwijsmarkt.
Aan de aanbodkant zullen nieuwe opleidingen
ontstaan, specifiek bestemd voor personen die nu
geen post-leerplichtig onderwijs volgen. Deze groep
komt immers in het bezit van voor onderwijs geoormerkte koopkracht. Dat zulke nieuwe opleidingen
ook daadwerkelijk van de grond kunnen komen,
blijkt uit Amerikaanse ervaringen met de zogenoemde GI-Bill. In zekere zin is deze wet een natuurlijk
experiment naar de effecten van vouchers8. Op
grond van deze wet worden oorlogsveteranen tijdens
de eerste tien jaar na afloop van hun actieve dienst in
de gelegenheid gesteld om maximaal 45 maanden onderwijs te volgen. Volgens de wet krijgen oorlogsveteranen een maandelijkse toelage als ze aan een erkend onderwijs- of trainingsprogramma deelnemen.
De toelage kan zowel worden aangewend voor het
cursusgeld als voor de kosten van levensonderhoud.
Lager cursusgeld leidt niet tot een korting op de toelage. Vele onderwijs- en trainingsprogramma’s
zijn in
het kader van het programma van de GI-Bill erkend.
Vele van deze programma’s zijn specifiek voor minder begaafde veteranen in het leven geroepen, en
bleken – naar de invloed op het inkomen afgemeten
– tamelijk succesvol te zijn. Door dit nieuwe aanbod
voor personen die in de huidige situatie geen postleerplichtig onderwijs volgen, kunnen op efficiënte
wijze startkwalificaties worden ‘gerealiseerd’.
Voorts is het aannemelijk dat de aanbodkant een
meer gedifferentieerd stelsel van hoger onderwijs zal
laten zien. Nu (nog) duren alle opleidingen in het hoger onderwijs, hbo en wo, vier jaar. Veel studenten
zouden voor de eerste baan die ze na hun opleiding
krijgen aan een kortere, bij voorbeeld tweejarige, opleiding genoeg hebben. Wie nu echter een tweejarige
opleiding volgt en daarna gaat werken, krijgt nooit
meer de kans om, tegen hetzelfde gunstige tarief,
door de overheid bekostigd onderwijs te volgen. In
het voucher-model blijven de rechten gewoon geldig, en bestaat er dus geen noodzaak om als het
ware overschoold de arbeidsmarkt te betreden .
8. Een uitvoerige beschrijving en analyse is te vinden in:
D. O’NeiIl, Voucher funding of training programs: evidence
from the GI BiII,journal of Hu man Resources, 1977, blz.
425-445.

Het aanbod van opleidingen die specifiek zijn bestemd voor degenen die nu geen vervolgonderwijs
volgen, zal zich aan de vraagzijde weerspiegelen in
hogere onderwijsdeelname.
Evenzo vertaalt het aanbod van kortere opleidingen in het hoger onderwijs
zich in een onderwijsdeelname die meer gespreid
over het leven plaats vindt. Het zal een gebruikelijk
patroon worden dat mensen na twee jaar hoger onderwijs gaan werken en dat de eventueel resterende
vouchers later in de beroepscarrière worden gebruikt.
Naast deze opening van nieuwe onderwijsmarkten, zullen zich tussen reeds bestaande markten aanzienlijke verschuivingen voordoen. Doordat de bestaande willekeurige begrenzing tussen bekostigd en
niet-bekostigd onderwijs verdwijnt, zullen de opleidingsvormen die nu niet worden bekostigd terrein
winnen. Daarnaast zal binnen het huidige hoger onderwijs een verschuiving plaatsvinden van dure naar
goedkope opleidingen. Dit als reactie op de hogere
eigen bijdrage in de vorm van een hoger leningdeel,
die deelnemers aan dure opleidingen moeten leveren.
Deze ontwikkelingen aan de vraag- en aanbodkant
leiden tot de volgende resultaten. Ten eerste wordt
de verdeling van de scholingsniveaus die mensen uiteindelijk behalen, gelijker. Naast het effect dat optreedt door het extra aanbod voor degenen die nu
geen vervolgonderwijs volgen, is er het kostenvoordeel dat lager opgeleiden hebben bij bedrijfsopleidingen en trainingen. Omdat de vouchers ook kunnen
worden gebruikt voor (de algemene component van)
training, hebben de mensen die hun vouchers niet
besteden aan initieel onderwijs een kostenvoordeel
bij het volgen van training en bedrijfsopleidingen.
Dat wijkt af van een situatie zonder vouchers waarin
juist de mensen die veel initieel onderwijs hebben gevolgd degenen zijn die meer training volgen. Als individuele werknemers de waarde van hun vouchers onderschatten, bestaat het gevaar dat zij hun vouchers
te gemakkelijk inleveren en bedrijven in te geringe
mate aan de trainingskosten bijdragen. Om dit te
voorkomen lijkt het zinvol als op bedrijfs(tak)niveau
afspraken worden gemaakt over de bijdragen die beide partijen leveren. Dat kan natuurlijk niet voor elke
afzonderlijke cursus, maar afspraken over veel voorkomende cursussen kunnen als richtsnoer dienen.
Ten tweede betekent de daling van deelname aan
onderwijs dat nu door de overheid wordt bekostigd
ten gunste van onderwijs dat nu niet door de overheid wordt bekostigd, een verschuiving van op leidingstypen met een laag rendement naar opleidingstypen met een hoog rendement. Deze verschuiving
naar meer beroepsgerichte opleidingsvormen verhoogt de doelmatigheid van het onderwijsstelsel.
Ten derde is, doordat deelnemers aan dure opleidingen meer moeten lenen (en terugbetalen), een
eenvoudig mechanisme ingebouwd dat leidt tot grotere kostenbewustheid van de deelnemers. Dit leidt op
termijn tot lagere kosten van onderwijs.
Tot slot is vanuit werkgelegenheidsperspectief
een belangrijk effect van het model de anti-cyclische
werking. Op momenten van laag-conjunctuur hebben lager opgeleiden die werkloos zijn geworden
nog vouchers beschikbaar die ze in die periode kun-

E5B 18-5-1994

nen benutten. Het mes snijdt dan aan twee kanten.
Enerzijds zorgt het volgen van onderwijs voor een
nuttige besteding van tijd die anders in werkloosheid
zou zijn doorgebracht. Anderzijds kunnen de onderwijsrechten zo worden benut dat de mensen geprepareerd worden voor een nieuw beroep met betere arbeidsmarktperspectieven
dan het vorige beroep.

Financiële gevolgen
Een moeilijk punt bij de analyse van een systeem dat
in belangrijke opzichten afwijkt van het huidige stelsel, is het inschatten van de financiële gevolgen. Een
belangrijk kenmerk van het voorgestelde systeem is
dat de vouchers niet alleen bestaan uit giften, maar
ook uit het recht op een lening. Het deel van de rechten dat als een lening wordt verstrekt, hoeft niet tevoren vast te staan. Het lijkt redelijk om het leningdeel
hoger te laten zijn naarmate de totale deelname aan
het onderwijs hoger is. Een hoge deelname is immers
een aanwijzing van een hoog rendement op onderwijs, en naarmate het rendement hoger is, zijn de
deelnemers beter in staat om de kosten van het onderwijs zelf te dragen. Op grond van deze redenering
is het verdedigbaar om het totale budget dat de overheid aan onderwijs na de leerplichtige leeftijd uitgeeft niet (te zeer) te laten toenemen.
Wat dit voor individuele deelnemers betekent,
hangt vooral af van de gedragsreactie van de groep
die in het huidige model niet aan post-leerplichtig onderwijs deelneemt. Naarmate deze groep in hogere
mate haar vouchers gaat benutten, wordt het beschikbare bedrag per deelnemer lager. In dat geval zullen
degenen die in het huidige model veel profiteren van
door de overheid bekostigd onderwijs, een groter
deel van de kosten zelf moeten dragen. Gezien het
nog immer aanzienlijke individuele rendement dat
op vele van deze opleidingen wordt behaald, is zo’n
hogere eigen bijdrage gerechtvaardigd.

Besluit
Het gepresenteerde model wordt hier niet voor de
eerste keer voorgesteld. Eind jaren zestig propageerde Louis Emmerij het verwante idee van wederkerend leren. Een mooi plan, waar weinig tegen in te
brengen is, maar waarvan – in Nederland – ook
weinig terecht is gekomen. Waarom zou het nu voorgestelde model meer kans van slagen hebben? Het
grootste verschil tussen toen en nu, is dat er 25 jaar
geleden ook andere mooie plannen lagen. Toen
dacht men dat ‘hoger onderwijs voor velen’ het hoogste goed was. Voor dat idee is veel opgeofferd, maar
over de uitkomsten ervan kan men niet louter tevreden zijn. Naar mijn overtuiging kan het adagium ‘hoger onderwijs voor velen’ beter worden vervangen
door ‘passend onderwijs voor allen’. Het voorgestelde vouchermodel is de beste weg om die doelstelling
te realiseren. Dit model biedt tevens een consistent
kader om de, min of meer losse, aanpassingen die
Frequin en De Vijlder noemen, te verwezenlijken.

Hessel Oosterbeek