Overheid te zuinig met gas

beleid

Overheid te zuinig met gas
M. Mulder en G.T.J. Zwart
De auteurs zijn werkzaam bij de sector
Marktordening van het Centraal Planbureau
M.Mulder@cpb.nl

Het beperken van de gaswinning uit het Groningenveld is duur
met beperkte baten voor kleine gasvelden en voorzienings­
zekerheid. Het vergroten van de concurrentie op de gasmarkt
is een efficiëntere manier van omgaan met de gasvoorraden.

O

nlangs heeft de minister van Economische Zaken besloten dat uit het Groningenveld jaarlijks niet meer dan
42,5 miljard m3 gas mag worden gewonnen. Dit plafond op de
productie uit dit gasveld is in de plaats gekomen van een nationaal productieplafond dat decennialang heeft bestaan. De voornaamste reden voor een productieplafond op de gaswinning is
om het Groningenveld zo lang mogelijk te kunnen gebruiken als
balanceringsveld voor de winning van gas uit de zogenaamde
kleine velden. Het Groningenveld functioneert als balanceringsveld doordat de productie uit dit veld gedurende het jaar steeds
wordt aangepast aan de variaties in de vraag naar gas, waardoor
de kleine velden volcontinu kunnen produceren. Door winning
van gas uit het Groningenveld vermindert echter de druk in dit
veld en daarmee de flexibiliteit om het productieniveau aan te
passen. Beperking van de gasproductie betekent aldus een  
verlenging van de balanceringsfunctie. Een andere reden voor
het productieplafond is dat het de voorzieningszekerheid ten
goede zou komen.
Hoewel de beperking van de gasproductie uit het Groningen­
veld al enige decennia bestaat, zij het in verschillende vormen,
is een systematische analyse van de kosten en baten tot dusverre
niet uitgevoerd. Desondanks wordt door overheid en industrie
sinds jaar en dag gesteld dat het Nederlandse beleid voor het
Groningenveld succesvol is (AER, 2005). Is dat echter wel zo?
Wegen de voordelen van het plafond wel op tegen de kosten?
De kosten van het instellen van een productieplafond bestaan
uit het later ontvangen van de opbrengsten van gasverkoop. Uit
onze analyses blijkt dat de kosten kunnen oplopen tot een miljard euro, terwijl de baten van beperktere omvang zijn (Mulder &
Zwart, 2006). Een plafond op de winning van het Groningenveld
kan leiden tot wat hogere winsten bij de winning van gas uit de
kleine velden, maar het is geen effectief instrument om de productie van de kleine velden te bevorderen. Daarnaast heeft het
zuinig omspringen met het Groningenveld enige positieve  
effecten voor de voorzieningszekerheid, maar deze baten kunnen
de kosten van de uitgestelde opbrengsten van gasverkoop niet
compenseren. Het blijkt zelfs dat stimulering van de productie
uit het Groningenveld positieve welvaartseffecten heeft.

Overheidbemoeienis bij gaswinning

In economische zin bestaat een rol voor overheidsingrijpen
als een markt niet tot efficiënte uitkomsten leidt, dat wil zeggen

Brief aan Tweede Kamer van 22 december 2005 waarover de Kamer op
23 maart zal spreken.

128

ESB  24-3-2006

wanneer de productie of consumptie op een maatschappelijk
gezien te hoog of te laag niveau ligt. Een belangrijke bron van
marktfalen op de gasmarkt is het gebrek aan concurrentie op
de internationale markt door geopolitieke machtsverhoudingen
– afhankelijkheid van Rusland – en transportbelemmeringen
binnen Europa. Door dit gebrek aan concurrentie zijn de gasprijzen hoger dan ze zouden zijn in het geval van een goed werkende
gasmarkt. Een andere bron van marktfalen ligt bij consumptie.
Individuele consumenten houden geen rekening met het effect
van hun gasverbruik op de importafhankelijkheid en daarmee
op de politieke afhankelijkheid van een land. De overheid kan
ook een bron van inefficiëntie zijn. Als marktpartijen vrezen
dat de overheid om politieke redenen de gasprijs zal begrenzen
tijdens periodes van grote krapte, dan zullen ze (te) weinig investeren in flexibiliteit, zoals gasopslag. Ze zullen dan immers deze
investeringen niet kunnen terugverdienen uit hoge piekprijzen.
Verwachte toekomstige schaarste aan gas is geen reden voor de
overheid om gas te sparen omdat bedrijven hogere toekomstige
prijzen mee laten wegen in hun huidige winningbeslissingen.

Levensduur van de infrastructuur

Het vaak genoemde argument van de beperkte levensduur
van de gasinfrastructuur op de Noordzee is echter moeilijk
te relateren aan een gebrekkig functioneren van de gasmarkt.
Dit argument houdt in dat er nog maar een beperkte periode
beschikbaar is om het gas uit kleine velden winstgevend te
exploiteren vanwege de (economische) veroudering van de
infrastructuur. Deze veroudering is echter geen reden voor
overheidsbeleid, omdat markpartijen rekening kunnen houden
met zowel de veroudering als de kosten van mogelijke levensduurverlenging. De beperkte economische levensduur van de
infrastructuur maakt het wel efficiënt om procedures, zoals bij
productievergunningen, zo snel mogelijk te laten verlopen.
De analyse van marktfalen levert dus argumenten voor
ingrijpen van de overheid in de gaswinning. Vermindering van
bronnen van marktmacht, bijvoorbeeld door uitbreiding van
internationale transportcapaciteit, leidt tot betere prijsvorming.
Door het bevorderen van binnenlandse gasproductie of het
stimuleren van energiebesparingen kan de overheid een tegenwicht vormen voor het teveel consumeren door consumenten
doordat zij geen rekening houden met het effect op import­
afhankelijkheid. Wanneer marktpartijen te weinig investeren in
flexibiliteit, dan kan dit worden gecompenseerd door bijvoorbeeld zuinig te zijn op gasvelden met een hoge flexibiliteit, zoals
het Groningenveld. Dit kan dus een reden zijn om een plafond
op dat veld in te stellen.

beleid
Kortzichtigheid

Een andere reden voor het instellen van een plafond op de
jaarlijkse gaswinning kan zijn dat bedrijven kortzichtig zijn, dat
wil zeggen dat ze op korte termijn zoveel mogelijk winst willen
behalen. Daardoor zullen ze op een hoger niveau produceren
dan wat maatschappelijk optimaal is. Het opleggen van een
productieplafond kan dan efficiënt zijn, al bestaat het risico
dat de overheid het plafond op een te laag niveau stelt. Voor
kortzichtigheid bij bedrijven bestaan echter geen duidelijke
aanwijzingen. Dit betekent dat een welvaartsmaximaliserende
overheid dezelfde disconteringsvoet gebruikt als bedrijven voor
de analyse van onzekere toekomstige kasstromen die voortkomen uit investeringsprojecten. De keuze van de snelheid van
winnen van een uitputbare hulpbron, zoals aardgas, is wat dit
betreft niet anders dan de keuze wel of niet te investeren in
bijvoorbeeld een nieuwe spoorlijn. Het nog niet winnen van
aardgas betekent immers, in economische zin, dat het vermogen
dat in dat gas besloten zit wordt vastgezet om daarmee toekomstige opbrengsten te verkrijgen. Deze opbrengsten zijn onzeker
omdat ze afhangen van de toekomstige gasprijs.
De disconteringsvoet die in kosten-batenanalyses van investeringsprojecten moet worden gehanteerd wordt bepaald door
twee elementen: de reële risicovrije rentevoet en het systematische risico, dat wil zeggen het risico dat gerelateerd is aan de
ontwikkeling van de economie (ministerie van Financiën, 2003).
De reële rentevoet is historisch gezien laag, namelijk ongeveer
twee procent. Bij een systematisch risico van de kasstromen uit
gaswinning van ongeveer drie procent, volgt een disconteringsvoet van vijf procent. Om de gevoeligheid van onze uitkomsten
voor de hoogte van disconteringsvoet te onderzoeken, rekenen
we ook met drie en zeven procent.

Scenario’s

Aangezien de effecten van een productieplafond sterk
afhangen van de hoogte van de gasproductie zonder een
plafond, berekenen we de kosten en baten voor verschillende scenario’s van de Europese gasmarkt. Eerst analyseren
we het effect van het productieplafond op de productie van
Groningen. Een plafond op Groningen heeft het grootste
effect (min twee miljard m3 per jaar) in een scenario met
veel concurrentie op de gasmarkt, omdat dan een winstmaximaliserende producent meer zou willen produceren. In een
situatie van weinig concurrentie (het verkopersmarktscenario)
daarentegen, ligt het plafond boven het niveau dat de producent van Groningen zou kiezen (zie figuur 1). In de andere
twee scenario’s (basisscenario en hogeprijzenscenario) leidt
het productieplafond tot enige beperking van de jaarlijkse
productie (0,5 tot één miljard m3). De daling in de productie
uit Groningen wordt opgevangen door meer import, minder
gasgebruik en iets meer productie uit de kleine velden. In het
hoge-prijzenscenario is het effect van een plafond kleiner dan
in het basisscenario, omdat de winstmaximaliserende producent gas bewaart om te kunnen profiteren van hogere prijzen
in de toekomst.

Figuur 1. Effect van een plafond van 42,5 miljard m3 op het Groningen­
veld op de Europese gasmarkt (gemiddeld per jaar in miljard m3)

2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00
-0,50

basisscenario concurrentie verkopersmarkt hoge prijzen

-1,00
productie Groningen

-1,50

productie kleine velden

-2,00

productie buitenlandse velden
productie vraagvermindering

-2,50
-3,00
Bron: Mulder en Zwart (2006)

De kosten van een plafond op Groningen bestaan uit het
later ontvangen van de opbrengsten. Deze kosten bedragen bijna een miljard euro in het scenario van een competitieve gasmarkt en een half miljard euro in een scenario
met gematigde concurrentie (zie tabel 1). De baten van het
plafond bestaan uit licht positieve effecten voor de kleineveldenproductie en positieve effecten voor de leverings- en
voorzieningszekerheid.
Het netto welvaartseffect van een plafond op de productie
van Groningen blijkt negatief te zijn. Alleen wanneer het plafond niet ‘knelt’ en dus geen effect heeft op de productie (het
verkopersmarktscenario), dan zijn de kosten en baten in evenwicht, namelijk beide nul (afgezien van transactiekosten). In dat
geval heeft het plafond vanzelfsprekend ook geen nut. Wanneer
het plafond wel knelt, dan kunnen de kosten beduidend groter
zijn dan de baten. In het scenario met sterke concurrentie  
bijvoorbeeld bedraagt het welvaartsverlies ruim 300 miljoen euro.
In andere scenario’s is het welvaartsverlies 135 en 255 miljoen
euro. Bij andere disconteringsvoeten veranderen uiteraard wel
de orde van groottes van de effecten, maar niet het teken van  
het netto welvaartseffect.
Tabel 1. Welvaartseffecten van een plafond van 42,5 miljard m3
op Groningen, in miljoen euro

scenario
basisscenario

concur­
rentie

verkopersmarkt

hoge
prijzen

500

975

0

280

0

0

0

0

35

145

0

35

kosten
baten
– balanceringsfunctie
– roducenten surplus
p
kleine velden
– leveringszekerheid
– voorzieningszekerheid
saldo

De aandacht van beleggers voor olie- en gasreserves van bedrijven is ook
een indicatie dat aandeelhouders verder kijken dan kortetermijnwinsten.
Het bestaan van marktmacht op de gasmarkt is eerder een aanwijzing dat
bedrijven op een te laag niveau produceren. In dat geval ligt stimulering
van de productie meer voor de hand dan het beperken ervan.

miljard m3 per jaar

< 10

< 20

0

< 10

< 200

< 500

0

< 100

< -255

< -310

0

< -135

Noot: Bedragen betreffen contante waarde met een disconterings­
voet van vijf procent.
Bron: Mulder & Zwart (2006)

ESB  24-3-2006

129

beleid
Gas uit kleine velden

Een plafond op Groningen leidt nauwelijks tot extra  
productie uit de kleine velden. Afzonderlijke velden worden al
volcontinu geproduceerd, terwijl uitbreiding van het aantal  
producerende velden begrensd is door de beperkte capaciteit
van de fysieke infrastructuur. De productiebeperking heeft
vooral gevolgen voor Europese importen en de vraag naar
gas. Een productieplafond op Groningen is dus geen effectief
instrument om meer gas uit de kleine velden te winnen.  
Dit komt ook doordat de winstmaximaliserende producent  
van Groningen ook zonder plafond de balanceringsfunctie  
uitoefent. Door de prijsverschillen gedurende het jaar is het
voor Groningen namelijk rendabel om de productie in de zomer
te verminderen en in de winter op te schroeven. Het is voor de
producent van Groningen niet efficiënt om ‘s zomers, wanneer
de gasvraag laag is, volcontinu te produceren. Het gas bewaren
voor de dure winters is efficiënter. Een plafond op de productie
van Groningen is dus niet nodig om er voor te zorgen dat dit
gasveld gebruikt wordt om de productie uit de kleine velden te
balanceren.
Een productieplafond kan wel leiden tot hogere winsten
voor de kleineveldenproducenten. Dat is namelijk het geval
wanneer het beperktere aanbod uit Groningen de gasprijs
verhoogt, waardoor deze producenten meer winst maken op
het gas dat ze anders ook wel hadden geproduceerd. Het extra
producentensurplus is het grootst in het concurrentiescenario:
145 miljoen euro.

Leverings- en voorzieningszekerheid

De baten van een productieplafond voor de leverings- en
voorzieningszekerheid komen voort uit het uitstellen van investeringen in alternatieve opties voor flexibiliteit, zoals gasopslag.
Zo lang het Groningenveld in staat is om in tijden van gastekorten extra te produceren, hebben we die alternatieve opties niet
nodig. De baten van een productieplafond voor het naar de toekomst verschuiven van investeringen in die alternatieve opties
zijn beduidend kleiner dan de kosten van het plafond (zie tabel
1). De baten voor leveringszekerheid, dat wil zeggen de kortetermijnflexibiliteit, belopen hooguit enkele tientallen miljoenen
euro’s. De mogelijke baten voor de voorzieningszekerheid, dat
wil zeggen de gasvoorziening gedurende een langere periode
van krapte, zijn groter: enkele honderden miljoenen euro’s.
De op deze manier berekende baten zijn mogelijk overschat
omdat uit andere studies, zoals van de International Energy
Agency (IEA, 2004), al is gebleken dat gasopslag een kostbare
aangelegenheid is en dat andere maatregelen, zoals tijdelijke
afschakeling van sommige eindgebruikers, efficiënter kan zijn.
Daarbij komt dat overheidsinvesteringen in flexibiliteit, via een
plafond op het Groningenveld of via investeringen in gasopslag,
private investeringen kunnen verdringen. Met die verdringing
hebben we in deze berekening geen rekening gehouden.

‘Vloer’ in Groningenproductie

Een beleidsmaatregel voor Groningen die mogelijk wel welvaartsverhogend werkt is het verhogen van de productie boven
wat een winstmaximaliserende producent doet in de gasmarkt
die niet echt competitief kan worden genoemd. Zo’n verhoging moet dan gebaseerd worden op het maximaliseren van de
welvaart, dus inclusief de voordelen van prijsverlagingen voor
de consumenten in Nederland. Bij een gemiddelde jaarlijkse
130

ESB  24-3-2006

verhoging van bijna vier miljard m3 in een scenario met weinig
concurrentie op de Europese gasmarkt zou de totale welvaart
bijna vier miljard euro hoger uitkomen. Een dergelijke maat­
regel is echter moeilijk te implementeren vanwege het risico dat
de ‘vloer’ in de productie voor Groningen op een te hoog niveau
wordt vastgesteld.
Een andere manier om het productieniveau van het
Groningenveld dichter bij het welvaartsmaximaliserende
niveau te brengen is de concurrentie op de Europese gasmarkt
te verbeteren, door onder meer uitbreiding van internationale
transportcapaciteit en harmonisering van transportvoorwaarden in de verschillende landen (Europese Commissie, 2005).
Uit onze analyse volgt dat de lagere gasprijzen als gevolg van
de sterkere concurrentie weliswaar leiden tot een lagere winst
per kubieke meter voor het Groningenveld. Dit welvaartsverlies
wordt ruimschoots gecompenseerd door het naar voren halen
van gasopbrengsten en een groter consumentensurplus voor
Nederlandse consumenten. Voor producenten van kleine velden
is dit echter minder gunstig, omdat zij te maken krijgen met een
lagere gasprijs. Het nettowelvaartseffect voor Nederland van
meer concurrentie op de gasmarkt is echter positief. Het meest
efficiënte beleid voor de gaswinning is dus het vergroten van de
concurrentie op de gasmarkt. n
Machiel Mulder en Gijsbert Zwart

Literatuur
Algemene Energieraad (AER) (2005) Gas voor morgen. Den Haag.
Europese Commissie (2005) Energy-Sector Inquiry, Issues Paper. Brussels.
International Energy Agency (IEA) (2004) Security of Gas Supply in Open
Markets. Paris.
Ministerie van Financien (2003) Risicowaardering bij publieke investerings­
projecten. Rapport van de Commissie Risicowaardering, Den Haag.
Mulder, M. & G.T.J. Zwart (2006) Government involvement in liberalised gas
markets; a welfare-economic analysis of Dutch gas depletion policy.
Centraal Planbureau, CPB-Document 110.
Voorzienings- en leveringszekerheid energie, Tweede Kamer, vergaderjaar
2005-2005, 29 023, nr. 21.