Ontwikkelingen in de
sociale zekerheid
C.A. de Kam*
D
e zojuist verschenen Nota sociale zekerheid 1992 biedt een goed beeld van de
ontwikkelingen in het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid. De auteur
bespreekt de daarin geschetste ontwikkelingen op het terrein van de uitgaven en de
mogelijkheden het volume van de sociale zekerheid te beperken. Vooral de
vergrijzing verdient hierbij bijzondere aandacht.
Met uitgaven voor de sociale zekerheid is dit jaar in
totaal/ 140 miljard gemoeid. Voor 1992 wordt een
uitgaventotaal van/ 148 miljard geraamd 1 . Deze cijfers zijn niet in de Miljoenennota te vinden; zij zijn
gedestilleerd uit de Nota sociale zekerheid (NSZ),
een document dat het parlement periodiek informeert over ontwikkelingen en beleidsvoornemens
op het gebied van de sociale zekerheid . Sinds 1984
zendt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) deze nota jaarlijks, kort na de derde
dinsdag van September, aan de Tweede Kamer. In
de loop der jaren nam het aantal in de nota behandelde onderwerpen toe. Het daarin gepresenteerde
cijfermateriaal is voortdurend verrijkt. Door de erin
opgenomen schat aan informatie heeft de NSZ zich
inmiddels ontwikkeld tot een onmisbare bron van
kennis voor wie zich een goed beeld wil vormen
van het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid.
Afbakening sociale zekerheid
De sector sociale zekerheid kan op uiteenlopende manieren worden afgebakend. De NSZ beperkt zich
hoofdzakelijk tot de sociale verzekeringen en de sociale voorzieningen. De sociale verzekeringen vallen
nader onder te verdelen in vijf volksverzekeringen en
vier werknemersverzekeringen. Zij worden hoofdzakelijk gefinancierd via premieheffing (in 1990: 77%),
en daarnaast uit rijksbijdragen (19%) en rentebaten
(4%)3. Gegeven de premiegrondslag worden de
premiepercentages jaarlijks afgeleid uit de voor de uitkeringen benodigde middelen (omslagstelsel).
De volksverzekeringen AAW, AOW/AWW en AWBZ
hebben betrekking op alle ingezetenen. Voor de premieheffing geldt met ingang van 1 januari 1990 dezelfde grondslag als voor de inkomstenbelasting. De
werknemersverzekeringen (WAO, WW, ZW en Zfw)
omvatten de werknemers in particuliere bedrijven;
grondslag voor de premieheffing is het bruto loon .
Voor ambtenaren gelden afzonderlijke regelingen
bij salarisderving door werkloosheid (‘wachtgeld’),
ziekte en arbeidsongeschiktheid. Deze regelingen
zijn in het algemeen gunstiger dan de vergelijkbare
werknemersverzekeringen. Alleen in de op gegevens uit de Nationale rekeningen gebaseerde histori-
ESB 30-10-1991
sche reeksen (bijlage V van de NSZ) zijn ook cijfers
over de uitgaven uit hoofde van de ambtenarenregelingen te vinden. Het verdient aanbeveling om in de
toekomst aan dit onderwerp een afzonderlijk hoofdstuk van de NSZ te wijden. De eigen regelingen
voor ambtenaren vormen namelijk een omvangrijke
component van het stelsel (f 6 miljard) en zij zijn
wat betreft doelstelling geheel vergelijkbaar met de
werknemersverzekeringen. Omdat de arbeidsvoorwaarden voor het overheidspersoneel behoren tot
de competentie van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken, kan de aanbevolen uitbreiding van de NSZ
met beschouwingen over de eigen regelingen voor
ambtenaren – hoewel zij nogal voor de hand ligt de opmaat zijn voor veel interdepartementale stammenstrijd.
De sociale voorzieningen vormen het vangnet van
het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid. De
belangrijkste uitkeringen zijn geregeld in de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) , de Algemene Bijstandswet en de daarop gebaseerde Rijksgroepsregeling
werkloze werknemers. De uitgaven krachtens de sociale voorzieningen worden gedekt uit de algemene
middelen.
* De auteur is verbonden aan de vakgroep Algemene Economie, Rijksuniversiteit Groningen. Dit artikel is gebaseerd
op een voordracht voor het Nederlands Genootschap voor
Sociale Zekerheid op 2 oktober 1991.
1. Het laatstgenoemde bedrag bestaat uit/ 142 miljard
voor de sociale verzekeringen en voorzieningen (tabel 2,
totaalregel), terwijl de regelingen voor het overheidspersoneel naar raming/ 6 miljard vergen.
2. Ministerie van SZW, Nota sociale zekerheid 1992 (NSZ
1992), Tweede Kamer, 1991-1992, 22 322, nrs. 1-2.
3. Ministerie van SZW, Nota sociale zekerheid 1991 (NSZ
1991), Tweede Kamer, 1990-1991, 21 807, nr. 2, biz. 139.
Bij de berekening zijn de uitkeringen krachtens de Algemene Kinderbijslagwet meegenomen. Zie ook noot 5.
4. Zie voor een overzicht van de sociale lasten voor werknemers en werkgevers: Centraal Planbureau, Macro Economische Verkenning 1992, biz. 71.
5. De AKW is een volksverzekering. Sinds 1989 wordt de
AKW geheel gefinancierd ten laste van de rijksbegroting.
In de Nationale rekeningen en de NSZ wordt de AKW daarom sinds 1989 als een sociale voorziening aangemerkt.
1089
Tabel 1. Uitgaven sociale zekerheid, 1980-1991 (mrd gld)
Jaar
1980
1983
1986
1989
1990
1991
Sociale
verzek.
Sociale
voorz.
ambtenaren
Regelingen
73
84
88
92
105
111
11
21
18
5
5
5
20
21
23
Totaal
5
6
6a
In
% nni
89
110
111
117
132
140
waarding resteert in reele termen een uitgavengroei
met krap 15%. Aangezien het voor statistische vertekeningen gecorrigeerde volume van de sociale zekerheid gedurende de beschouwde periode toenam
met 25%, is de koopkracht van de uitkering per uitkeringsontvanger het afgelopen decennium met ongeveer 8% gedaald7.
De NSZ 1992 geeft tevens cijfers over de ontwikke-
29
32
29
28
29
29
ling van de sociale-zekerheidsuitgaven tot en met
1996. Ten opzichte van de meerjarenramingen uit
de NSZ 1991 is sprake van omvangrijke opwaartse
bijstellingen (tabel 2). Zo is de raming voor 1995
met/ 9 miljard opgeschroefd. De oorzaken van
deze bijstellingen liggen zowel in de nominale
sfeer, door de hogere prijs- en inkomensstijging
waarvan de opstellers van dt NSZ 1992 uitgaan, als
bij tegenvallers in de volumesfeer.
a. Eigen raming.
Bron: NSZ 1992, biz. 155, 159 en 168-69.
Tabel 2. Uitgaven sociale zekerbeid, 1991-1996 (mrd gld)a
1991 1992
Sociale verzek. NSZ 1991
Sociale voorz. NSZ 1991
Tegenvallers in NSZ 1992
Totaal volgens NSZ 1992
Index (1991=100)
1993
1994
1995
1996
116
121
26
7
154
126
26
9
161
_
135
112
24
6
142
169
het uitgavenniveau voor de sociale zekerheid uit de
zogeheten Startbrief 1990-1994. Sinds de Startbrief
100
105
110
114
120
125
zijn de uitgaven voor de sociale verzekeringen (inclusief de ziektekostenregelingen) bijgesteld van
/ 119 miljard tot ruim/ 127 miljard. Exclusief de gezondheidszorg bedraagt de bijstelling ongeveer
108
24
_3
25
7
148
–
a. Exclusief uitgaven voor eigen regelingen ambtenaren en onderlinge betalingen van de sociale fondsen. Dit verklaart het verschil (voor 1991) met de
onderste regel van label 1.
Uitgavendiscipline
Begin 1990 hebben de minister van SZW en zijn collega van Financien regels geformuleerd voor een betere beheersing van de uitgaven . Als ijklijn geldt
/ 3,5 miljard. Daarnaast is het uitgaventotaal voor
Bron: NSZ 1991, biz. 107; NSZ 1992, biz. 125.
de sociale voorzieningen met ruim/ 1 miljard ver-
hoogd. Tabel 3 vat de bedoelde mutaties samen.
Tabel 3- Uitgavenstijging sinds Start brief tot 1995 (mln gld)
Sociale verzekeringend
Sociale voorzieningen
Totaal
3.582
1.168
In hoofdstuk 8 van de NSZ 1992 worden deze mutaties toegelicht. Het is opvallend, dat de in kaart gebrachte uitgavenstijgingen niet expliciet worden gerelateerd aan maatregelen die (specifieke of generale)
4.750
compensatie moeten bieden voor opgetreden over-
a. Exclusief gezondheidszorg.
Bron: NSZ 1991, biz. 129; NSZ 1992, biz. 147-48.
Uitgaven voor sociale zekerheid
Tabel 1 geeft het beloop van de uitgaven uit hoofde
van de eerder aangeduide regelingen. Met het oog
op een consistente presentatie zijn voor 1991 de uitgaven voor de eigen regelingen van ambtenaren bijgeraamd. Gedurende de periode 1980-1991 schommelden de uitgaven voor de sociale zekerheid
tussen 28% en 32% van het netto nationaal inkomen
(nni). Uitgedrukt in lopende guldens stegen de sociale-zekerheidsuitgaven van/ 89 miljard tot/ 140
miljard. De betrekkelijk forse Uitgavenstijging van
1989 op 1990 (met/ 15 miljard) hangt voor bijna de
helft (f 7,3 miljard) samen met de belastingherziening met ingang van 1990 en is in zoverre vooral optisch van aard .
Het beloop van de uitgaven wordt bepaald door
enerzijds het aantal uitkeringsontvangers (volume)
en anderzijds de hoogte van de gemiddelde uitkering (prijs). In het achter ons liggende decennium
nam het totale volume van de sociale zekerheid op
het eerste oog toe met 40%, van bijna 2,9 miljoen tot
iets meer dan 4 miljoen uitkeringsjaren. Gecorrigeerd voor een statistische vertekening door de indi-
schrijdingen. Hierdoor is het praktisch onmogelijk om
te controleren of, in welke mate en hoe overschrijdingen worden gecompenseerd. Het verdient daarom
aanbeveling in de volgende NSZ wel zo’n analyse op
te nemen, omdat eerder gemaakte afspraken over uitgavendiscipline in de sector sociale zekerheid anders
snel een wassen neus dreigen te worden.
Volume van de sociale zekerheid
Tegenvallers doen zich met name bij de werknemersverzekeringen voor. Zij versterken de gestage
volumegroei door de geleidelijke vergrijzing van de
bevolking. De vergrijzing leidt niet alleen tot een
toenemend beroep op de AOW (met gemiddeld
ruim 30.000 uitkeringsjaren per jaar). Doordat ook
de beroepsbevolking langzaam vergrijst, stijgt tevens het gebruik van regelingen in het voorportaal
van de AOW, zoals de WAO en de regelingen voor
vervroegde uittreding (vut).
In 1991-92 stagneert de groei van de werkgelegenheid, waardoor in 1992 voor het eerst sinds jaren de
6. Zie voor een toelichting: NSZ 1991, biz. 105.
7. Een toelichting op deze bewerking van cijfers uit de NSZ
1991 geven: C.A. de Kam en F.G. van Herwaarden, Sociale
zekerheid: ministelsel een alternatief?, in: H. de Groot en
stegen de uitgaven in de periode 1980-1991 met
C.A. de Kam (red.),Jaarboek overheidsuitgaven 1992,
Schoonhoven, 1991, biz, 115-16.
8. Zie: C.G.M. Sterks, Sociale zekerheid: geldoverdrachten,
in: R, Gerritse en C.A. de Kam (ted.Jaarboek overheidsuit-
65%. Na eliminering van de invloed van de geldont-
gaven 1991, Schoonhoven, 1990, biz. 148-49.
vidualisering van de AOW was de volumegroei in
deze periode minder groot (circa 25%). Nominaal
1090
werkloosheid weer met enkele tienduizenden perso-
nen zal oplopen. In combinatie met het toenemende ziekteverzuim en het dramatisch groeiende beroep op de AAW/WAO dreigt hierdoor de
verhouding tussen aantallen werkenden en economisch inactieven (verder) te verslechteren9. De verhouding tussen beide groepen kan worden uitgedrukt met het Volume Quotient (VQ): het aantal
uitkeringsontvangers gedeeld door het aantal werkenden maal 100. Alleen dank zij de forse groei van
de werkgelegenheid in de tweede helft van de jaren
tachtig is het VQ in de afgelopen zes jaren min of
meer stabiel gebleven (tabel 4).
De NSZ 1992 schenkt in verhouding veel aandacht
aan voorgenomen beleidsinspanningen om het uitdijende volume van de sociale zekerheid in te perken. Het kabinet beoogt het beroep op de Ziektewet (ZW) en de AAW/WAO binnen enkele jaren te
beperken met 63.000 respectievelijk 60.000 uitkeringsjaren . Om het aantal ontvangers van een
WAO-uitkering terug te brengen tot dat in 1989, zou
de volumereductie bij deze regeling twee maal zo
groot moeten zijn (125.000 uitkeringsjaren) . Het
kabinet acht deze doelstelling niet haalbaar.
Tabel 5 geeft een samenvattend overzicht van de
maatregelen waarmee wordt beoogd het volume en
de uitgaven van ZW en AAW/WAO in te tomen.
Voor een uitgebreide toelichting op deze ingrepen
I960
1970
1980
1985
1990
1991
1992a 1994a
1994;ab
36,0
45,9
68,4
86,4
85,6
85,8
86,5
87,9
85,5
a. Raming.
b. Zonder maatregelen ter beperking volume ZW en AAW/WAO.
Bron: NSZ 1992, biz. 6 en MEV 1992, biz. 114.
1992
1994
Structured
Ziektewet
Eerste verzuimdag ten laste van
vakantieverlof
Zes weken maatregel
325
100
875
550
875
550
Administratiekosten en overig
175
500
500
Totaal
600
1.925
1.925
0
Dubbeltellingen
700
330
750
300
-200
3.600
0
130
0
0
1.800
2.400
pm
-1.400
Totaal
130
1.880
6.400
Arbeidsongeschiktheid
Ruimer begrip passende arbeid
Lagere uitkeringen
Gedragseffect door lagere uitkering
Bonus/malus
Bron: CPB, Macro Economische Verkenning 1992, biz. 111.
verwijs ik naar hoofdstuk 2 van de N’SZ 1992. Alleen
indien de ambitieuze volumedoelstellingen worden
gehaald, gelukt het om een halt toe te roepen aan
de stijging van het VQ. De uitgavenquote (exclusief
ambtenarenregelingen) daalt dan van 28% nni
(1991) tot 27% nni in 1994. Het collectieve-premiepeil valt ruim een half punt terug, tot 19% nni.
Aan de in tabel 5 vermelde bedragen kleven belangrijke onzekerheden. omdat de uiteindelijk behaalde
bezuinigingen in hoge mate zullen afhangen van gedragseffecten van werknemers en de taakopvatting
van de uitvoeringsorganen. Die gedragseffecten laten zich op voorhand moeilijk met enige exactheid
bepalen, de uitvoeringsorganisatie functioneert ge-
Boven: tabel 4,
De macro-economische gevolgen van het pakket
maatregelen, indien succesvol, zijn op middellange Volume Quotermijn niet onaanzienlijk. Ten opzichte van de situa- tient sociale
tie bij ongewijzigde voortzetting van het bestaande zekerheid,
1960-1994
beleid daalt het premiepeil met 0,7% nni (in 1994).
Het VQ verbetert met 2.4 punten. Per saldo raamt
Daaronder:
het CPB voor 1994 een extra werkgelegenheid van tabel 5. Bezui21.000 personen, terwijl de zichtbare werkloosheid nigings maatregelen
groeit met 37.000 personen. Op lange termijn zou
Ziektewet en
de werkgelegenheid door het pakket met 150.000
AAW/WAO
personen extra groeien, krijgt het volume van de
(mln gld)
werkloosheidsregelingen geen extra impuls, daalt
het premiepeil met anderhalf punt en zakt de ar-
brekkig.
beidsinkomensquote ruim een punt.
Bij de ingezette gedragseffecten trekken beleidsmakers een zware wissel op eerder verricht wetenschappelijk onderzoek . Van de beoogde ombuigingen, die structured/ 8,3 miljard belopen, wordt
9. Bij ongewijzigd beleid komt het volume van de
AAW/WAO in 1994 70.000 uitkeringsjaren hoger uit dan
namelijk bijna de helft toegeschreven aan gedragsveranderingen (f 3,5 miljard). Of deze in de verwachte mate zullen optreden, staat te bezien. Bovendien schatten het CPB en het Ministerie van SZW
deze effecten kennelijk niet geheel gelijk in.
Afgezien van verschillen tussen de volumeramingen
van SZW en CPB (voetnoot 10) lopen ook de in de
MEV 1992 en de Miljoenennota _7992gepresenteerde besparingsbedragen bij ZW en AAW/WAO uiteen, mede doordat het kabinet de gedragseffecten
hoger inschat dan het Centraal Planbureau 13 .
De doeltreffendheid van de voorstellen hangt voorts
in hoge mate af van de uitvoeringsfunctionarissen .
In de werkcultuur van deze ‘sluiswachters’ hebben
de bewindslieden van SZW blijkbaar niet al te veel
vertrouwen. In het vage blijft hoe bij de uitvoerders
de noodzakelijke cultuuromslag kan worden bereikt. Dit onderstreept eens te meer de onzekerheid
over de haalbaarheid van de geformuleerde volumedoelstellingen.
ESB 30-10-1991
nog slechts een jaar geleden werd verwacht.
10. NSZ 1992, biz. 6. Opvallend is dat het Centraal Planbureau voor 1994 andere volume-effecten raamt. De geschatte vermindering van het beroep op de ZW (40.000 uitkeringsjaren) bedraagt slechts twee derde van de SZW-raming (63.000 uitkeringsjaren). Voor de WAO is het verschil
veel geringer: 60.000 (SZW) tegen 65.000 (CPB) personen
minder zouden in 1994 van de WAO gebruik maken. De
CPB-cijfers staan in de Macro Economische Verkenning
1992. biz. 113.
11. NSZ 1992. biz. 34.
12. L.J.M. Aarts en P.R. dejong, Economic aspects of disability behavior, Rotterdam, 1990.
13. Zie antwoord op vraag 129 betreffende de Nota over de
toestand van ‘s Rijks financien, Tweede Kamer. vergaderjaar 1991-1992, 22 300, nr. 3. biz. 37.
14. “Bij de uitvoering van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium zal er tevens op moeten worden toegezien
dat […] aan de hand van duidelijke en inzichtelijke procedures wordt gewerkt, waarbij zoveel mogelijk moet worden voorkomen dat een grote mate van beoordelingsvrijheid van subjectieve of vage normen het effect in negatieve zin beinvloedt”. Passage uit de NSZ 1992. biz. 40.
1091
Jaar
I960
1970
1980
1989
1994
dingsduur kan de AOW-gerechtigde leeftijd op ter-
Uitkering/loon x 100 (PQ)
Minimumuitkeringena
25
38
43
39
n.b.
n.b.
72
78 ( 9 0
19)
nen dan langer een beroep zullen doen op de veel hogere uitkeringen in het voorportaal van de AOW. Om
dit te voorkomen, moeten de bestaande vut-regelin-
36
79 (1995)
gen binnen tien jaar verdwijnen. Zij kwamen destijds,
mijn omhoog.
De meest gehoorde tegenwerping is dat de betrokke-
overigens nog maar tien jaar geleden, vooral tot stand
a. In procenten van alle uitkeringen.
Bron: NSZ 1992, biz. 118 en 120.
Vergrijzing
Tabel 6. Prijs
De komende decennia doet de vergrijzing het voluvan de social? me van de sociale zekerheid opzwellen. Het pro-
zekerheid,
1960-1994
bleem wordt verscherpt, doordat in de loop van de
jaren tachtig de effectieve pensioneringsleeftijd met
vier tot vijf jaren is verlaagd. Van alle mannen van
55-59 jaar werkt thans nog slechts de helft; van mannen uit de leeftijdsgroep 60-64 jaar arbeidt nog maar
een op de vijf. De overigen zijn afgevloeid naar de
WAO, regelingen voor werklozen of zij zijn vervroegd gepensioneerd via de vut. Hoofdstuk 2 van
de NSZ 1992 (biz. 18-22) bevat onrustbarende voor-
uitberekeningen over het beroep op de sociale zekerheid tot diep in de volgende eeuw.
om versneld banen voor jongeren te scheppen. De
omvang van de jeugdwerkloosheid is door de ontgroening niet langer een brandend probleem. Tevens
zou de toegang tot de AAW/WAO moeten worden bemoeilijkt door veel striktere toelatingsnormen.
Een recent rapport van de Centrale Economische
Commissie bevat de aanbeveling dat ouderen alle premies voor de volksverzekeringen gaan betalen over al
het inkomen boven het AOW-pensioen. Deze gedachte verdient krachtige steun. Premies voor de volksverzekeringen zijn bestemmingsbelastingen. De subjectieve vrijstelling van bejaarden valt moeilijk te
rechtvaardigen. Uitbreiding van de premieheffing
wordt evenwel afgewezen door degenen die menen
dat de AOW een verzekering is. De commissie-Stevens nam in deze zaak geen standpunt in 16
De vergrijzing raakt tegen het jaar 2010, wanneer de
Prijs van de sociale zekerheid
naoorlogse geboortegolf de AOW binnenspoelt, in
een stroomversnelling. Al vanaf de eeuwwisseling
leidt de vergrijzing van de beroepsbevolking tot een
sterke stijging van het beroep op vut en WAO.
Mocht het niet gelukken om de deelname van oudere werknemers aan het arbeidsproces weer te doen
toenemen, dan zullen er volgens het in de NSZ 1992
opgenomen ‘basisscenario’ vanaf het jaar 2005 meer
Behalve het volume vraagt de prijs van de sociale zekerheid de aandacht. Tabel 6 presenteert voor een
aantal peiljaren het Prijs Quotient (PQ): gemiddelde
uitkering gedeeld door het gemiddelde arbeidsinko-
men maal 100. In de jaren zestig en zeventig zagen
uitkeringsontvangers hun positie ten opzichte van
de werkenden fors verbeteren (het PQ Hep op met
18 punten). In de loop van de jaren tachtig is de ver-
uitkeringsontvangers dan economisch actieven zijn.
In dit basisscenario spelen uitsluitend wijzigingen in
betering uit de jaren zeventig nagenoeg geheel teniet gedaan, blijkens de daling van het PQ met 4
de bevolkingsopbouw een rol. In werkgelegenheid
en volume van de uitkeringen doen zich daarom al-
punten. Onder het derde kabinet-Lubbers daalt het
PQ met nog eens 3 punten. In 1994 (PQ=36) resulteert uiteindelijk een ongunstiger verhouding tussen
gemiddelde bruto uitkering en gemiddeld bruto arbeidsinkomen dan in 1970 (PQ=38).
De voortgezette daling van het PQ is voor een deel
het directe gevolg van beleidsmaatregelen van het
kabinet. Zo worden incidentele loonstijgingen de
leen veranderingen voor als gevolg van op handen
zijnde demografische verschuivingen, bij ongewijzigde participatiecijfers op het niveau van 1989. In het
basisscenario loopt het VQ op tot bijna 140 in het
jaar 2030. Bij andere scenario’s wordt de soep wat
minder heet gegeten, doordat is uitgegaan van een
extra groei van het arbeidsvolume van 2 miljoen
Cparticipatiescenario’) respectievelijk 1 miljoen arbeidsjaren (‘werkgelegenheidsscenario’). Ook dan
stijgt het VQ in het derde decennium van de volgende eeuw tot ruimschoots boven de 100.
In het licht van deze uitkomsten moeten beleidsmakers niet langer dralen met het nemen van noodzakelijke maatregelen. Zij kunnen daarbij kiezen uit
een menu dat is opgenomen in hoofdstuk 7 van het
rapport van de Commissie Financiering Oudedags-
voorziening15. Maatregelen die mij het meeste aanspreken zijn een geleidelijke verhoging van de
AOW-gerechtigde leeftijd tot bij voorbeeld 67 of 68
jaar en uitbreiding van de premieplicht voor de
volksverzekeringen tot 65-plussers.
Indien voor de eerstgenoemde ingreep wordt gekozen, moet deze snel een wettelijke basis krijgen zodat individuen desgewenst tijdig voorzorgsmaatregelen kunnen nemen door zelf extra besparingen te
vormen voor hun financiele oudedagsvoorziening.
Onrechtvaardig is de maatregel niet. Destijds ging
de wetgever uit van een opbouwperiode van vijftig
jaar. Door de verlenging van de gemiddelde oplei-
1092
komende jaren niet doorgegeven aan uitkeringsontvangers en vermindert het aantal bovenminimale
ZW/WAO-uitkeringen. In 1992 worden de uitkeringen tevens gedeeltelijk ontkoppeld. Het regeerakkoord opent hiertoe de mogelijkheid wanneer het
VQ stijgt (tot boven 86).
Behalve de genoemde beleidsingrepen is ook een
verandering in de samenstelling van het bestand debet aan de daling van het PQ. Het aandeel van (alleenstaande) bejaarden in het bestand van uitkeringsontvangers neemt toe. Aangezien zij een
minimumuitkering ontvangen, drukt dit het gemiddeld uitgekeerde bedrag. Door bezuinigingsmaatregelen en bestandsveranderingen kruipt het aandeel
van de minimumuitkeringen naar de 80%17.
15. Ministerie van SZW, Gespiegeld in de tijd. De AOW in
de toekomst. Den Haag, 1987, biz. 115-158.
16. Commissie voor de Belastingherziening, Graag of niet,
Den Haag, 1991, biz. 30-31.
17. Dit betekent niet dat vier vijfde van alle uitkeringsontvangers van een minimuminkomen moet rondkomen. Velen hebben bij voorbeeld naast hun AOW een aanvullend
pensioen.
Uitvoeringskosten
De houdbaarheid van het stelsel van sociale zekerheid hangt volgens de bewindslieden van SZW af
van het slagen van het voorgenomen volumebeleid.
Daarnaast zien zij normerosie als een levensgrote
bedreiging van het stelsel (NSZ, biz. 5). Om de nale-
Sociale Verzekeringsbank
Bedrijfsverenigingen
Gemeenschappelijke Medische Dienst
Rijksbelastingdienst (RBD)
50
50
33
23
Bron: NSZ 1992, biz. 87 en Jaarverslagen RBD.
ving van de wetgeving te bevorderen worden ver-
schillende initiatieven aangekondigd, waaronder:
Tabel 7. Uitvoe-
– verscherping van het handhavingsbeleid; een inten-
prestaties. Daarvoor worden thans indicatoren ont-
sievere aanpak van misbruik en oneigenlijk gebruik moet/ 255 miljoen opleveren (NSZ, biz. 112);
– een beter toezicht op de uitvoering; bekommerd
merken de bewindslieden op dat bij de WAO het
ringskosten,
wikkeld.
Dergelijke indicatoren zijn, in wellicht iets te ruwe 1985-1991
vorm, echter al beschikbaar, dank zij baanbrekend (groei in %)
werk van het Sociaal en Cultureel Planbureau. Een
recente publikatie van De Groot en Goudriaan
bouwt hierop voort. Uit hun onderzoek blijkt dat de
kosten per uitgekeerde gulden tussen 1980 en 1989
met gemiddeld 21% zijn gestegen. Aanzienlijk meer
dan gemiddeld namen de apparaatskosten toe bij de
AOW (50%), de WAO (50%) en de AWBZ (42%).
Deze kostenstijgingen kunnen worden vergeleken
begrip passende arbeid te strikt wordt opgevat,
terwijl de sluiswachters van een steeds ruimer
ziektebegrip uitgaan (NSZ, biz. 38).
Deze opmerking past in een belangwekkend hoofdstuk (3) uit de NSZ 1992 over bestuurlijke aspecten
van de sociale zekerheid. Daarin wordt onder meer
opgemerkt dat er “te weinig goede instrumenten
[zijn] om de uitvoeringsorganisatie op hoofdlijnen te
beheersen of te sturen.” De noodzaak van een betere beheersing en meer storing is evident, aangezien
met de kostenontwikkeling bij de belastingdienst.
toont. Ik volsta met vier illustraties.
De kosten per gulden belastingopbrengst blijken in
de loop van de jaren tachtig in totaal met 8% te zijn
gedaald ! Globale cijfers voor de periode tot en
met 1991 suggereren dat de kostenverschillen de afgelopen twee jaar zeker niet geringer zijn geworden
Ten eerste. Bedrijfsverenigingen hebben een te ge-
(tabel 7). Het lijkt derhalve de hoogste tijd om snel
ringe opsporingscapaciteit en kennen in het alge-
tot budgettering van de uitvoeringsorganisatie over
te gaan.
Blijkens de NSZ 1992 zullen de administratiekosten
de komende jaren met/ 600 miljoen stijgen tot
/ 4,75 miljard in 1994. Daarbij is rekening gehouden
met/ 280 miljoen aan bezuinigingen die voortvloeien uit de Tussenbalans en een besparing van/ 300
miljoen die door de ZW-maatregelen mogelijk
wordt geacht bij de uitvoering van de Ziektewet.
de uitvoering van de regels thans grote tekorten ver-
meen te weinig belang toe aan de bestrijding van
misbruik en oneigenlijk gebruik .
Ten tweede. Het functioneren van de Gemeenschap-
pelijke Medische Dienst (GMD) komt in een eigenaardig daglicht te staan door het gegeven dat van de
werkhervatters, die uit de WAO zijn gestroomd,
tweederde deel te kennen geeft dat eigen initiatief
de belangrijkste rol speelde om weer aan het werk
te gaan . De rol van GMD (9%) en bedrijfsverenigingen (4%) is, naar het oordeel van de ondervraagden, zeer gering geweest.
Ten derde. De samenwerking tussen sociale diensten
en de arbeidsbureaus laat te wensen over. Zo staan
zeker 12-16.000 uitkeringsontvangers ten onrechte
niet als werkzoekende ingeschreven (NSZ, biz. 63).
Ten slotte. De onwil van uitvoeringsorganen om bij
te dragen aan een goed beheer van de sociale zekerheid blijkt uit het onvermogen van het CBS om,
door gebrek aan medewerking, een bruikbare fraudestatistiek te vervaardigen (NSZ, biz. 83).
Er bestaan duidelijke aanwijzingen dat de uitvoeringsorganisatie de afgelopen jaren onvoldoende
kostenbewust en doelmatig heeft gewerkt. Een aangekondigde herziening van de Organisatiewet Socia-
Terminologie
Tot slot past een kritische kanttekening bij het taalgebruik in de NSZ. Ten onrechte spreken de ambtelijke opstellers van de nota consequent over uitkeringsgerechtigden, wanneer zij de groep van
uitkeringsontvangers bedoelen. Lang niet iedere ge-
rechtigde is echter ontvanger, bij voorbeeld door beschroomdheid of onbekendheid met bestaande rege7?
lingen . Lang niet elke ontvanger is gerechtigde
(fraude). Het verdient aanbeveling in volgende
nota’s wat dit betreft een zuivere terminologie te gebruiken.
Flip de Kam
le Verzekering (OSV) zal hierin verbetering bren-
gen, omdat zij het onder andere mogelijk maakt om
de Uitvoeringskosten van de bedrijfsverenigingen,
de Sociale Verzekeringsbank, de GMD, de centrale
fondsen en de Sociale Verzekeringsraad (SVr) te budgetteren. Bij invoering van de budgettering moet ui-
teraard een goed inzicht bestaan in de Uitvoeringskosten. In april 1991 heeft de SVr, na krachtige
aandrang vanuit het Ministerie van SZW, eindelijk
ernst gemaakt met dit belangrijke onderdeel van
haar toezichthoudende taak en gerapporteerd over
de feitelijke kostenontwikkeling in de periode
1984-89 . De gepresenteerde kostengegevens kunnen echter nog steeds niet worden gekoppeld aan
outputs, zoals werklast, aantal en kwaliteit van de
ESB 30-10-1991
18. Sociale Verzekeringsraad. Tussen schroom en daad. Signalering, behandeling en afdoening van sociale verzekeringsfraude (R 91/1). Zoetermeer, 1991.
19. Ministerie van SZW, Rapportage arbeidsmarkt 1991,
Den Haag, 1991, biz. 47-48.
20. Sociale Verzekeringsraad, Uitvoeringskosten en beheersinstrumenten sociale verzekeringswetten (R 91/3), Zoetermeer.
21. De gegevens over de produktiviteit van de belastingdienst en de uitvoeringsorganen van de sociale verzekeringen komen uit: H. de Groot en R. Goudriaan, De produktiviteit van de overheid, Schoonhoven, 1991, biz. 70-81.
22. Zie: W. van Oorschot en P. Kolkhuis Tanke, Niet-gebruik van sociale zekerheid. Den Haag, 1989.
1093