Onbedoelde gevolgen van werkloosheidsbestrijding

Onbedoelde gevolgen van
werkloosheidsbestrijding
Inleiding
In een onbewaakt ogenblik beloofde
minister-president Lubbers, bij het aantreden van het tweede naar hem genoemde kabinet in 1986, uit de politiek
te zullen treden als hij er niet in zou slagen de werkloosheid aan het eind van
de reguliere kabinetsperiode in 1990 terug te brengen tot onder de 500.000
personen. Dat was een onberaden toezegging. Als econoom maakte hij de
tout zijn toezegging niet te conditioneren, via bij voorbeeld een ceteris-paribusclausule. Als politicus had hij bedacht moeten zijn op de smalle marges
van de democratische politiek. Op zijn
minst had hij toch wel het aloude adagium kunnen hanteren, dat aan het onmogelijke natuurlijk niemand is gehouden.
Pas tegen het eind van 1987 deelde
de premier, via interviews in Vrij Nederlanden NRC Handelsblad, publiekelijk
mee dat hij afscheid had genomen van
de preciese doelstelling van 500.000
werklozen in 1990. Al uit de Macro Economische Verkenning 1988 was het
sombere beeld opgedoemd van een afnemende groei van de werkgelegenheid en een te verwachten aanzienlijke
groei van het arbeidsaanbod. Recente
berekeningen van het CPB en de Commissie van Economische Deskundigen,
naar aanleiding van de beurskrach en
de waardedaling van de dollar, kwamen
op nog ongunstigere cijfers uit.
In de eerder genoemde interviews
heeft premier Lubbers ruiterlijk toegegeven, dat hij een tout heeft gemaakt
met het zo concreet formuleren van zijn
doelstelling; daarmee zou een te grote
exactheid worden gesuggereerd. Het
terugdringen van de werkloosheid is
moeilijker gebleken dan gedacht, het is
naar zijn mening zelfs de door de overheld zelf het minst rechtstreeks te beTnvloeden van alle doelstellingen uit het
regeerakkoord. Als de doelstelling in
1990 niet wordt gehaald, zal hij nog niet
terugtreden. Het politieke doel, een daling te bewerkstellingen van de werkloosheid, blijft het kabinet immers als
hoogste doel in zijn vaandel voeren.
Een discussie over het al dan niet
verwezenlijken van de werkloosheidsdoelstelling op korte termijn zal in de komende tijd nog wel op de politieke agenda blijven staan. Het gevaar van zo’n

ESB 17-2-1988

discussie is, dat men slechts oog heeft
voor de meest dringende, onmiddellijke
desiderata van het werkloosheidsbestrijdingsbeleid. Een dergelijke fixatie
kan een adequate taxatie van de te verwachten ontwikkeling van de arbeidsmarktsituatie op langere termijn in de
weg staan. Vragen die in zo’n perspectief opkomen zijn bij voorbeeld: zullen
pogingen om het werkloosheidsniveau
in een beperkt aantal jaren geforceerd
terug te dringen geen onbedoelde effecten hebben in de zin dat ze het functioneren van de arbeidsmarkt in de toekomst zullen bemoeilijken? Bergt een
fixatie op kwantitatieve discrepanties
niet het gevaar in zich van een veronachtzaming van kwalitatieve discrepanties, die de toekomstige economische groei kunnen belemmeren en
daardoor weer kwantitatieve discrepanties kunnen doen ontstaan? Zal de
overheid, omdat het op niet kunstmatige wijze scheppen van werkgelegenheid slechts op langere termijn effect
heeft, niet geneigd zijn te kiezen voor
een beperking van het volume van het
arbeidsaanbod? Zeker nu het groeiende arbeidsaanbod en niet de geringe
werkgelegenheidsgroei de belangrijkste factor is, die de beperkte teruggang
van de geregistreerde werkloosheid de
laatste jaren bepaalt.

Ontwikkelingen op langere
termijn
Om toekomstige ontwikkelingen op
de arbeidsmarkt te kunnen begrijpen, is
het allereerst noodzakelijk enig inzicht
te verwerven in de ontwikkeling en samenstelling van de bevolking1. Immers,
het aanbod van arbeid wordt, in tegenstelling tot de vraag, sterk door demografische factoren bepaald.
De afgelopen decennia hebben een
voortgaande groei van de bevolking te
zien gegeven, vooral veroorzaakt door
het hoge geboorteniveau in de twee decennia onmiddellijk na de tweede wereldoorlog. Sinds het midden van de jaren zestig vertoont Nederland echter
een dalend vruchtbaarheidscijfer, wat
tot uiting komt in een daling van de
nettovervangingsfactor van 1,38 in
1965 tot 0,72 in 19842.
De bevolking groeide niet alleen
maar ging ook een andere opbouw vertonen. Zij vergrijsde en ontgroende in

deze jaren. Volgens de meest recente
prognose van het CBS zal de bevolking
voorlopig zowel in omvang blijven toenemen als verder ontgroenen en vergrijzen. Kort na de eeuwwisseling zal
het inwonertal van Nederland echter
langzaam gaan dalen. De voortdurende daling van het aantal jongeren zal
dan niet langer worden gecompenseerd door de stijging van het aantal bejaarden.
Niet alleen de bevolking, maar ook
de potentiele beroepsbevolking (1564-jarigen) is de afgelopen jaren gegroeid en zal zeker tot 2010 meer groeien dan het aantal jongeren en bejaarden. Kort na 2010 zal echter ook de potentiele beroepsbevolking in omvang
gaan afnemen door het bereiken van de
pensioengerechtigde leeftijd van de
naoorlogse geboortegolf. Ook de samenstelling van de potentiele beroepsbevolking zal drastisch veranderen. Het
aantal jongeren (15-24 jaar) zal in de jaren negentig sterk gaan dalen, terwijl de
groep boven de 45 jaar fors in omvang
zal toenemen.
Ook de beroepsbevolking (het aantal
mensen dat betaalde arbeid verricht of
als werkzoekend staat ingeschreven) is
de afgelopen decennia voortdurend
toegenomen, zelfs meer dan de potentiele beroepsbevolking. In arbeidsjaren
was deze toename echter heel wat minder dan wanneer in personen gemeten.
Dat geeft aan dat het aantal in deeltijd
werkenden sterk toenam. Behalve de
groei werkte ook de ontgroening en vergrijzing van de potentiele beroepsbevolking door in de omvang en de samenstelling van de beroepsbevolking.
Naast demografische factoren hebben ook economische, sociaal-culturele en institutionele factoren invloed gehad op de ontwikkelingen in de omvang
en de samenstelling van de beroepsbevolking. De invloed van deze factoren
1. Voor zover niet anders aangegeven berust deze analyse op respectievelijk de CBSpublikatie Bevolkingsprognose voor Nederland 1984 – 2035, Den Haag, 1985, en

Maandstatistiek van de bevolking, februari
1987 en de jaarlijkse Rapportage arbeidsmarkt van het Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid, vooral de rapportages
over 1986 en 1987.

2. R. Lesthaeghe en D.J. van der Kaa, Twee
demografische transities? in : D.J. van der
Kaa en R. Lesthaeghe (red.), Bevolking:
groei en krimp, Deventer, 1986, biz. 19, ta-

beM.

187

blijkt uit de deelnemingsgraad van categorieen potentiele aanbieders, dat wil
zeggen de mate waarin men feitelijk
aan het arbeidsproces wil deelnemen.
Bij ouderen en jongeren hebben we de
deelnemingsgraad zien dalen. Institutionele regelingen, zoal de AAW/WAO,
de VUT en de 57 1/2-jarigenregeling
zijn de directe oorzaken geweest van de
dalende arbeidsmarktparticipatie van
ouderen. In welke mate hetgebruik van
die regelingen moet worden toegeschreven aan sociaal-culturele veranderingen (zoals een dalende arbeidsmoraal of verruiming van het ziektebegrip) en conjuncturele factoren (arbeidsongeschiktheid als verborgen
werkloosheid) is niet erg duidelijk. De
dalende arbeidsmarktparticipatie van
jongeren moet vooral worden toegeschreven aan een toegenomen onderwijsparticipatie. Ook hier is hetonduidelijk in welke mate sociaal-culturele factoren (toegenomen klemtoon op onderwijs als waarde) en conjuncturele factoren (verslechterde arbeidsmarktsituatie) een rol spelen. Institutionele factoren spelen hier eveneens mee (verhoging leerplichtige leeftijd).
De dalende arbeidsmarktparticipatie
van ouderen en jongeren in de afgelopen jaren is meer dan gecompenseerd
door de toegenomen participatie van
(gehuwde) vrouwen, die het karakter
lijktte hebben van een breuk in een seculaire trend. Deze breuk, zo ziet het ernaar uit, is het netto resultaat van vooral sociaal-culturele en conjuncturele
factoren. De belangrijkste sociaal-culturele factor is een groeiend emancipatiebewustzijn, welks streven is vergemakkelijkt doordat de mogelijkheid tot het
vervullen van deeltijdfuncties is toegenomen en de huwelijkswaarschijnlijkheid afgenomen evenals het gemiddeld
kindertal. Als conjuncturele factor heeft
meegespeeld een aanmoedigingseffect dat voortkwam uit dalend gezinsinkomen en een ontmoedigingseffect als
resultaat van het hoge werkloosheidsniveau.
Op basis van het voorafgaande kan
de verwachting worden uitgesproken,
die met aanzienlijke onzekerheidsmarges is omkleed, dat de beroepsbevolking tot zeker het jaar 2000 zal blijven
groeien. In het begin van de jaren negentig zal de groei nog betrekkelijk
groot zijn, maar tussen 1995 en 2000
zal deze sterk afzwakken om na 2000
in een daling om te slaan. Het gevolg
van betrekkelijk zekere demografische
effecten en betrekkelijk onzekere participatie-effecten zal zijn dat het aantal
jongeren op de arbeidsmarkt afneemt
en het aantal ouderen en vrouwen toeneemt.
Veel groter worden de onzekerheden
nog als we ook de te verwachten vraag
naar arbeid in de analyse gaan betrekken. Het lijkt weinig zinvol de te ver-

188

wachten werkgelegenheidsontwikkeling te schatten via het extrapoleren van
het min of meer recente werkgelegenheidsverloop, omdat dit het afgelopen
decennium erg grillig is geweest. Na
een aanvankelijke groei tegen het eind
van de jaren zeventig, was er in het begin van de jaren tachtig sprake van een
teruglopende werkgelegenheid in Nederland, waarna de groei in het midden
van de jaren tachtig aantrok om de afgelopen jaren weer af te zwakken.
Het CPB heeft een scenario ontwikkeld, dat uitgaat van een gemiddelde
jaarlijkse groei van de werkgelegenheid
in personen van 1,5%. Gebruikmakend
van een econometrisch model met een
betere verklaringskracht dan met extrapolatieve methoden kan worden bereikt, hoewel nog steeds met een beperkte voorspelkracht, zijn uitgaande
van dit scenario vooruitberekeningen
gemaakt3. Die berekeningen wijzen in
de richting van een aanvankelijk stijgend aanbodsoverschot, dat pas na
1995 duidelijk afneemt in samenhang
met demografische ontwikkelingen.
Met name de voor 2000 voorspelde
zeer hoge aanbodoverschotten voor
ongeschoolden en algemeen middelbaar opgeleiden vallen op. Relatieve
schaarste lijkt op te gaan treden bij diegenen die beroepsopleidingen op middelbaaren (semi-)hogerniveau hebben
voltooid.
Dit scenario is in een latere publikatie uitgewerkt tot een tweetal structuurschetsen van de Nederlandse economic in 20004. In de eerste structuurschets werd uitgegaan van de veronderstelling dat er op de arbeidsmarkt
geen knelpunten zullen optreden. Het
aanbod van verschillende soorten arbeid, onderscheiden naar opleiding,
leeftijd en geslacht zou ruim genoeg zijn
om aan de vraag te voldoen. Berekeningen wijzen er echter op dat deze veronderstelling waarschijnlijk te optimistisch
is. Het is nog maar de vraag of het aanbod van arbeid voldoende flexibel zal
zijn om de dreigende ‘mismatch’ naar
opleidinsrichting te voorkomen. In de
tweede structuurschets groeit de werkgelegenheid minder snel door tekorten
aan specifieke groepen geschoolde arbeid. In vergelijking met de eerste
schets komt het totale arbeidsaanbod
dan ook aanzienlijk hoger uit. Op deelmarkten kunnen zelfs in deze structuurschets knelpunten optreden.
De belangrijkste conclusies uit deze
publikatie luiden, dat de effecten van de
afnemende bevolkingsgroei op het totale arbeidsaanbod tot het jaar 2000 nog
bescheiden blijven. Er zal, onder meer
door de verwachte toenemende participatie, nog geen sprake zijn van een daling van het aanbod. Wel treedt er ontgroening en vergrijzing van de beroepsbevolking op. Wat weer tot gevolg zal
hebben een vermindering van het aan-

passingsvermogen van de beroepsbevolking tot uiting komend in verstarring
in de vorm van afnemende mobiliteit,
slechte aansluiting tussen het aanbod
van en de vraag naar arbeid per opleidingscategorie en veroudering van kennis. Bij een ongunstigereconomisch klimaat zal het belang van kwantitatieve
knelpunten op de arbeidsmarkt voor de
economische groei van Nederland verder afnemen, maar het belang van kwaliteitsverhoging van het arbeidsaanbod
groter worden.

Onbedoelde gevolgen
Wat voor averechtse gevolgen zijn, in
het licht van het voorafgaande, nu te

voorzien als de overheid probeert de
werkloosheid op korte termijn geforceerd terug te dringen door vooral ouderen, maar ook andere categorieen
aan te moedigen de arbeidsmarkt voortijdig te verlaten?
Een eerste onbeoogd effect kan worden gevonden in een mogelijk tekort
aan aanbod van arbeid op de wat langere termijn5. In de CPB-berekeningen
is uitgegaan van een hogere participatiegraad van ouderen, terwijl de ontwikkeling onomkeerbaar in de tegenovergestelde richting lijkt te gaan. Als in de
tweede helft van de jaren negentig het
aanbod van jongeren nog sterker zal
verminderen, moel daarom mogelijk
weer een beroep worden gedaan op oudere arbeidskrachten. Het zal dan
moeilijk zijn de ontwikkelingen terug te
draaien. Immers, arbeidsbestel. en produktieproces hebben zich dan aangepast aan de soorten vaardigheden die
jongeren beheersen, terwijl bij de betrokkenen verwachtingen zijn gewekt
en door hen rechten zijn verworven met
betrekking tot het op betrekkelijk jonge
leeftijd verlaten van de arbeidsmarkt.
Een tweede onbedoeld en ongewenst gevolg van een selectief uitschakelingsbeleid kan zijn dat een betrekkelijk kleine groep belasting en premies
zal moeten opbrengen voor een zeer
grote groep niet-actieven. Arbeidsplaatsen die worden gecreeerd door bepaalde groepen, en dan vooral ouderen, van
3. CPB, De arbeidsmarkt naar opleidingscategorie 1975-2000, werkdocument no. 17, ‘sGravenhage, 1987. Het gekozen scenario is
de middenvariant uit: CPB, De Nederlandse
economie op langere termijn, werkdocument

no. 1, ‘s-Gravenhage, 1985.
4. J.M.G. Frijns e.a., Demografische ontwikkelingen en arbeidsmarkt, in: R.J.M. Alessie
e.a., Demografische veranderingen en economische ontwikkelingen, Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde, Preadviezen 1987, Leiden/Antwerpen, 1987,
biz. 183-222.
5. Zie hiervoor: G.J. Kronjee, Achtergronden
en gevolgen van de veroudering van de Nederlandse bevolking, in: R.J.M. Alessie

e.a.,op. cit.,blz. 34e.v.

de arbeidsmarkt te laten verdwijnen,
worden op die manier dure arbeidsplaatsen vanwege de eraan verbonden
hoge sociale lasten.
We kunnen ons nu de vraag stellen
welke maatregelen, in het licht van de
verwachte demografische veranderingen, nodig lijken om de genoemde onbedoelde gevolgen van het selectief uitschakelingsbeleid tegen te gaan.

Maatregelen
Een eerste maatregel zou moeten
bestaan uit het nog eens op nieuw heroverwegen van het stelsel van sociale
uitkeringen en sociale voorzieningen,
dat het mogelijk heeft gemaakt de uitstoot van arbeid in de jaren zeventig en
tachtig op te vangen. Het gevolg van
deze opvang is geweest dat de kosten
van sociale zekerheid sterk zijn gestegen en de twijfel over de betaalbaarheid
ervan op termijn is toegenomen. Vluchtige discussies hieromtrent hebben nog
niet geresulteerd in een nieuwe benadering6. Bij een afnemend arbeidsaanbod op middellange termijn zullen de
kosten van sommige regelingen en
voorzieningen vanzelf dalen. Dit zal
echter niet het geval zijn bij de VUT-regelingen, waarvan de kosten volgens
een recente CPB-raming in het jaar
2000 tussen de 1,8% en 2,5% van het
netto nationale inkomen zullen bedragen, als de huidige trend van gebruikmaking van deze voorziening doorzet.
Het lijkt verstandig nu reeds een aanzet
te geven tot een omvorming van de
VUT in een regeling van flexibele pensionering. Min of meer gedwongen nonactiviteit van ouderen kan in de toekomst, behalve tot een te beperkt
draagvlak, leiden tot aanzienlijke produktiviteitsverliezen en een aantasting
betekenen van het maatschappelijk arbeidsvermogen. Flexibele pensionering kan maatschappelijk gezien bijdragen aan een oplossing van het aanbodoverschot van dit moment en een mogelijk aanbodtekort in de toekomst. De
financiele consequenties van flexibele
pensionering zijn op korte termijn echter vrij groot. Naast institutionele veranderingen lijken mentaliteitswijzigingen
bij werkgevers en werknemers noodzakelijk7. Als aanvulling daarop is het, om
het arbeidsvermogen in stand te houden, ook nodig om te komen tot een verbetering van het systeem van volwasseneneducatie in de zin van permanente bijscholing. We komen hier in het navolgende nog op terug.
Een tweede maatregel zou gericht
moeten zijn op het op middellange termijn verhogen van de arbeidsmarktparticipatie van de selectief uitgeschakelde groepen. Omdat in ons land, vergeleken met de ons omringende landen,
verhoudingsgewijs weinig vrouwen ac-

,

ESB 17-2-1988

tief zijn op de arbeidsmarkt valt vooral
te denken aan het stimuleren van voorzieningen die arbeidsmarktparticipatie
van gehuwde vrouwen vergemakkelijken. Een verdere creatie van mogelijkheden tot deeltijdwerk en van faciliteiten voor kinderopvang liggen als oplossing voor de hand8. Ook valt te denken
aan een langer zwangerschapsverlof
en regelingen om vrijaf te krijgen bij
ziekte van kinderen. Ouderen kunnen,
zoals hiervoor al is beschreven, worden
gestimuleerd tot blijven werken via flexibele pensioenregelingen en verbeterde
bijscholing. Jongeren zullen, gezien de
ontgroening, in de toekomst minder belemmeringen voor arbeidsmarktparticipatie ontmoeten dan nu het geval is. De
participatie van Jongeren op de arbeidsmarkt kan nog eens extra worden gestimuleerd door een soepeler aansluiting
tussen onderwijs en arbeidsmarkt te
bevorderen. Ten slotte valt te denken
aan het voeren van een flexibel migratiebeleid met betrekking tot buitenlandse werknemers. Bij te verwachten laag
blijvende geboortecijfers is een jaarlijks
immigratieoverschot van 20 a 50.000
noodzakelijk om de Nederlandse bevolking in de eenentwintigste eeuw te stabiliseren tussen de 10 en 12,5 miljoen9.
Maar ook voor die groep zijn extra onderwijsinspanningen nodig.
Een derde maatregel ten slotte dient,
zoals al aangeduid, betrekking te hebben op het scholingsbeleid. Aan de toekomstige werknemers zullen, vooral als
gevolg van de snelle technologische
ontwikkelingen, andersoortige eisen
worden gesteld dan in het verleden het
geval was. Werknemers zullen moeten
leren te leven met een frequentere wisseling van werkzaamheden, evenals
met een sneller tempo van overplaatsingen, produktwisselingen en reorganisaties . Een en ander houdt in dat
vakmanschap en vakopleidingen zich
constant dienen aan te passen aan de
veranderende vraag, via bij voorbeeld
een systeem van polyvalent onderwijs,
waarbij het individu in staat zal moeten
zij n tot meer complexe vormen van aanpassing en de basis gelegd dient te worden voor een permanente educatie11.
Een gedegen en flexibel scholingsstelsel lijkt in de meer of minder ver verwijderde toekomst meer dan ooit een onmisbare peilerte zijn voor een adequaat
economisch beleid. Zo’n stelsel kan immers een belangrijke bijdrage leveren
aan het versterken van de Internationale concurrentiekracht van onze economie. Een goed en continu, naar niveau
en richting, geschoolde beroepsbevolking zal een steeds belangrijkere rol
gaan spelen bij het aantrekken van
werkgelegenheid in de ‘leading sectors’
van de wereldeconomie, mede vanwege de hogere eisen die worden gesteld
aan de kwaliteit van goederen en diensten op binnen- en buitenlandse afzet-

markten12. De gevolgen van hetjpntbreken van permanente educa$je’ijjjlikrfr*
ook nu al. Het treden vajWbderen
het arbeidsbestel is imn^s niet alleen
het gevolg van een bejGH van selectie^;
ve uitschakeling,
van een tekort aan r^atr^geien om
psychische en fysieke^jjjjjtage in en
door het arbeidsproces Wgea te gaan,
en onvoldoende inspanning snCC^S*
latieve veroudering van beroepskennis
en werkervaring te voorkomen13. Zonder het van de grand brengen van een
systeem van permanente educatie zullen de Jongeren van nu straks in een
vergelijkbare situatie terechtkomen.
Dat is des te bezwaarlijker omdat zij de
oudere werknemers zijn in het begin
van de eenentwintigste eeuw wanneer
de vergrijzingsgolf zijn hoogtepunt zal
bereiken.

Slot____________
In antwoord op de vraag van oppositieleider Kok of het kabinet nog vasthoudt aan terugdringing van de werkloosheid tot een niveau van 500.000 in
1990, heeft premier Lubbers meegedeeld, dat het kabinet pas op zijn
vroegst eind maart een beslissing zal
nemen over eventuele wijzigingen in
het regeerakkoord. Wel stelde hij in de
Eerste Kamerbij de behandeling, begin
dit jaar, van de begroting van het Ministerie van Algemene Zaken, dat zijn kabinet meer op de lange termijn wil denken en de maatschappij naar de jaren
negentig wil laten toegroeien. Cijfers,
zei hij, vormen de basis voor het beleid
op de lange termijn. Dat geeft de burger
moed. Maar het blijft afwachten of de
politiek wel voldoende oog zal hebben
voor de onbedoelde gevolgen van korte-termijnbeleid.

Wil Arts
Nel Hofstra
6. E.P. de Jong, Veertig jaar sociale zekerheid, 1945-1985, Sociaal-rechtelijk en sociaal-poltiek denken sedert de Tweede Wereldoorlog, Alphen a/d Rijn, 1987, biz. 427
e.v.

7. M. Wortel, Flexibele pensionering. Eeninventarisatie van verwachtingen, meningen
en mogelijkheden, Leiden, 1986.
8. Rapportage arbeidsmarkt 1987, ‘s-Gravenhage, 1987, biz. 43.

9. N. Keilman, Immigratie kan dalende bevolkingsomvang tegengaan, Demos, 1987,
biz. 14-16.
10. A. Toffler, De derde golf, Utrecht/Antwerpen, 1987, biz. 358 e.v.

11. A. Visalberghi, Polyvalentie en “education permanente”, Opvoeding en onderwijs
voor de21e eeuw. Interne en externe onderwijshervorming, Deventer, 1975.
12. A. de Grip, Onderwijs en arbeidsmarkt:
scholingsdiscrepanties, Amsterdam, 1987,
biz. 358 e.v.
13. P.J. Vos, Achterstallig onderhoud I en II,
ESB, 10 juni 1987 en 26 augustus 1987, biz.
547 en 779

189