Normloos
Na jaren van vrij algemene overeenstemming over
het financiele overheidsbeleid is er langzaam wat aan
het veranderen. De vanzelfsprekendheid waarmee de
afgelopen jaren bezuinigingen werden gepresenteerd
en geaccepteerd is aan het verdwijnen. Tijdens de algemene beschouwingen afgelopen najaar wierp de
fractieleider van het CDA, De Vries, de knuppel in het
hoenderhok. Hij liet weten wat hem betreft de grenzen
van het bezuinigingsbeleid waren bereikt. Hij bepleitte
stabilisatie van de overheidsuitgaven op het niveau dat
aan het eind van de regeerperiode van het tweede kabinet-Lubbers zou zijn bereikt, te weten zo’n zestig procent van het nationale inkomen.
Op zich zelf is het niet zo verwonderlijk dat het nut
van bezuinigingen weer ter discussie wordt gesteld. Na
zes jaar snoeien is de rek er een beetje uit en lijken de
baten van lastenverlichting en reductie van het financieringstekort nauwelijks meer tegen de lasten van de bezuinigingen op te wegen. De veldslagen die het afgelopen weekend in het kabinet over een volgende bezuinigingsronde zijn geleverd wijzen ook in die richting, al
speelde daarbij natuurlijk een rol dat de kat op het spek
was gebonden door enige meevallers en het afschaffen
van de WIR. Op zo’n moment komt de vraag op waar
het nu allemaal ook weer om begonnen was. Het financieringstekort was te hoog en de overheid te groot, bovendien groeiden beide te snel, zoveel was wel duidelijk. Maar hoe groot het financieringstekort dan wel moet
zijn en wat de optimale omvang van de overheid is, dat
zijn vragen die al een stuk moeilijker te beantwoorden
zijn. Vorige week verscheen een rapport dat opheldering zou moeten verschaffen: Publieke uitgavennorm en
collectieve lastendrukvan de Commissie van Economische Deskundigen van de SER.
Volgens de CED is de traditionele visie op het financiele overheidsbeleid, de theorie van het structurele begrotingsbeleid, achterhaald. In deze theorie wordt de
stabilisatiefunctie van de begroting centraal gesteld. De
overheid moet het financieringstekort afstemmen op het
spaaroverschot van de particuliere sector om zo overen onderbesteding te voorkomen. Het structurele begrotingsbeleid stuit met name op problemen wanneer
de particuliere sector lange tijd een groot structureel
spaaroverschot vertoont, zoals de laatste jaren. Wanneer de overheid dit spaaroverschot afroomt door middel van een groot financieringstekort lopen de rentelasten op, hetgeen op den duur leidt tot ‘crowding out’ van
de overige overheidsuitgaven.
Als alternatieve norm voor het financieringstekort
stellen de deskundigen voor de rentelasten in procenten van het nationale inkomen te stabiliseren. Ze rekenen voor dat deze norm bij een rentestand die gelijk is
aan de groei van het nationale inkomen betekent dat de
overheid zich geen financieringstekort kan veroorloven
dat groter is dan de rentelasten. Het primaire financieringstekort (het gewone financieringstekort minus de
rentelasten) mag, met andere woorden, in een dergelijk
geval niet groter zijn dan nul. In de huidige situatie,
waarin de rentestand hoger is dan de groei, betekent
deze randvoorwaarde dat het primaire financieringstekort moet worden omgezet in een overschot. Het feitelijke financieringstekort zou daarvan moeten worden teruggebracht tot ongeveer drie en een half procent, bijna twee procent lager dan de doelstelling van het kabinet voor 1990.
2SB 16-3-1988
Het tekort mag van de deskundigen zelfs nog verder
worden teruggebracht. De commissie verwacht dat een
zo klein mogelijk financieringstekort de consumptieve
welvaart op lange termijn zal maximaliseren. De gedachte achter deze opvatting is dat de besparingen eigenlijk nooit te hoog zijn. Hogere besparingen leiden namelijk ofwel tot hogere investeringen en daarmee tot
een hogere economische groei, ofwel tot kapitaalexport
en dus tot een “rendabele crediteurenpositie” voor Nederland. Op het oog is dit een prettig scenario. Het dilemma dat stabilisatiepolitiek leidt tot hoge rentelasten
voor de overheid wordt ontlopen door de schulden, die
de keerzijde van de onderbesteding vormen, naar het
buitenland te exporteren. Het is echter de vraag of deze
taktiek lang stand houdt. In de eerste plaats is het niet
te verwachten dat bij hogere besparingen de investeringen geweldig zullen aantrekken. Integendeel, de onderbesteding zal leiden tot verdere appreciatie van de gulden en daarmee tot een verslechtering van de concurrentiepositie. Samen met de beperking van de afzetmogelijkheden in eigen land leidt dit eerder tot een daling
van de investeringen. De appreciatie van de gulden
doet bovendien het ergste vrezen voor de rentabiliteit
van de buitenlandse tegoeden, zodat de welvaart die de
commissie ons voorschotelt, verre van zeker is.
Wat betreft de optimale omvang van de collectieve
sector is de commissie minder uitgesproken. Terecht
wordt gesteld dat niet zonder meer sprake is van een
afweging tussen particuliere en collectieve consumptie.
Collectieve lasten bemvloeden de prijsverhoudingen en
zijn daardoor van invloed op de allocatie. De CED verwacht dat bij een lagere collectieve-lastendruk het aanbod van arbeid in kwantitatieve zin zal toenemen, dat er
sprake zal zijn van een verschuiving van de informele
naar de formele sector en dat de kwaliteit van het arbeidsaanbod zal toenemen. Over de omvang van deze
effecten bestaat echter geen enkele duidelijkheid.
Expliciet stelt de commissie dat over de optimale omvang van de collectieve sector geen algemeen geldende uitspraken zijn te doen. Het optimum is afhankelijk
van de preferenties van de samenleving en daarover is
nu eenmaal weinig met zekerheid te zeggen. De CED
spreekt zich wel uit tegen een vaste norm voor de omvang van de collectieve sector, omdat deze in tijden van
economische groei makkelijk leidt tot onnodige bestedingen en in perioden met lagere groei onmiddellijk pijnlijke ingrepen noodzakelijk maakt. Meer geleid door de
tijdgeest dan door argumenten pleiten de deskundigen
vervolgens toch voor een verdere reductie van de collectieve sector. Daarbij doen ze geen uitspraken over
de terreinen waarop nog bezuinigingen mogelijk zijn,
maar pleiten ze voor extra groeibevorderende uitgaven,
zoals investeringen in infrastructuuren onderwijs. Deze
zouden moeten leiden tot extra groei, waardoor de collectieve-uitgavenquote kan teruglopen zonder dat pijnlijke bezuinigingen noodzakelijk zijn.
De oplossing van de CED lijkt politiek weinig opportuun. In Den Haag gaat de discussie vooral over wel of
niet bezuinigen. De weerstanden worden steeds groter
en de bezuinigingen steeds kleiner. De uiteindelijke omvang van de overheid is geen zaak van weloverwogen
keuzen voor theoretische optima. Zij wordt bepaald door
politieke compromissen.
M.A. Langman
269