Herijking van het regionale
beleid
Het regionaal-economische beleid is uit de gratie. De belangstelling van beleidsmakers is
naar de Randstad verschoven. De regie’s krijgen de boodschap dat meer gebruik moet
worden gemaakt van het ‘organiserend vermogen van de regio zelf. Het is de vraag of
hiermee kan worden volstaan, d.w.z. of op deze wijze een evenwichtiger spreiding van
economische activiteiten tot stand komt.
DRS. R.H.M. PAPING* – DRS. P.H. VAN DER MEER**
Inleiding
In december vorig jaar heeft de minister van Economische Zaken de nota Herijking reg/onaa/fae/e/duitgebracht1.
Deze nota was reeds in de nota Regionaal sociaal-economisch beleid 1986-1990m het vooruitzicht gesteld om halverwege de periode onderdelen van het beleid eventueel
te herzien en bepaalde bedragen te herschikken. De in de
herijkingsnotavoorgesteldebeleidswijzigingenzijnnietopzienbarend. Het gaat met name om het aanpassen van de
investeringspremieregeling en een herschikking van middelen in de richting van bevordering van technologische
ontwikkeling. Wel vormt het verschijnen van de nota een
goede aanleiding om nog eens stil te staan bij het regionaal-economische beleid. Dit te meer daar dit jaar ook het
ruimtelijke-ordeningsbeleid weer in discussie zal komen, in
het kader van de op handen zijnde verschijning van de
Vierde nota voor de ruimtelijke ordening.
In het hierna volgende zal eerst een korte samenvatting
gegeven worden van het in de nota Regionaalsociaal-economisch beleid (RSEB) 1986-1990 geformuleerde beleid2.
Vervolgens zal kort de inhoud van de herijkingsnota besproken worden. Oaarbij zal met name ingegaan worden
op de twee instrumenten van deze nota die ter discussie
staan, namelijkde investeringspremieregeling (IPR) en het
technologie- instrument. Gezien de momenteel over het
ruimtelijke beleid levende ideeen zullen we ons in de laatste paragraaf verdiepen in de vraag of er na 1990 nog wel
sprake zal zijn van regionaal beleid.
Het regionale beleid voor het westen, dat gezien wordt
als motor van de nationale economie, is gericht op het oplossen van knelpunten op het gebied van de arbeidsvoorziening en de infrastructuur. Op het regionale beleid voor
de achtergebleven regie’s wordt aanzienlijk bezuinigd. De
IPR wordt aangescherpt voor uitbreidingsprojecten. De uitgaven in het kader van het Integraalstructuurplan Noorden
des lands (ISP) worden aanzienlijk beknot doordat andere
ministeries minder bijdragen. Het voorwaardenscheppend
beleid wordt afgebouwd en zal na 1988 volledig verdwijnen. Daarnaast wordt een deel van de middelen aangewend in het kader van het terugploegen van sociale- verzekeringsuitkeringen en wordt aangekondigd dat naar verwachting na 1990 het beleid voor Zuid-Limburg (PNL) kan
worden beeindigd. De regering schat de bezuiniging op
structureel /92 miljoen. Hierbij is nog geen rekening gehouden met onder andere het in mindere mate bijdragen
van andere ministeries dan Economische Zaken aan het
ISP, zodat in werkelijkheid de bezuiniging groter is.
Bij de beleidsuitgangspunten staat, meer dan in het verleden, de versterking van de marktsector centraal. Dit moet
bereikt worden door een grotere betrokkenheid van het bedrijfsleven en het in sterkere mate gebruik maken van ‘het
organiserend vermogen van de regio’ en van technologische vernieuwing.
De nota Herijking regionaal beleid
Er zijn volgens de regering twee redenen om het regionale beleid te herzien, namelijk een gewenste herbezinning
De nota RSEB
_________________
In deze nota van 1985 wordt uitgegaan van dezelfde
ideeen en instrumenten als in de voorgaande periode. Als
doelstelling blijft men uitgaan van een grotere gelijkwaardigheid van welvaartssituaties (regionaal stimuleringsbeleid) en een vergroting van de regionale bijdrage aan de
rationale welvaart (regionaal ontwikkelingsbeleid).
ESB 16-3-1988
* Wetenschapswinkelier bij de Faculteit der Economische Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen en verbonden aan
de sectie Ruimtelijke Economie.
** Regionaal econoom. De auteurs bedanken dr. J. Oosterhaven
voor zijn commentaar op een eerdere versie van dit artikel.
1. Herijking regionaal beleid, Tweede Kamer, 1987-1988, 20 390,
nr. 1.
2. Nota Regionaal sociaal-economisch beleid 1986-1990, Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1985.
283
op het instrumentarium en afnemende werkloosheidsverschillen. Een voortgezet herstel van de nationale economie
is volgens de regering van groot belang voor de regionale
ontwikkeling, terwijl de regie’s een belangrijke bijdrage aan
de nationale economie kunnen leveren. Het instrumentarium moet daarom meer gericht worden op het met elkaar in
verband brengen van beide ontwikkelingen.
De veranderingen in regionale werkloosheidsverschillen
leiden tot een aanpassing van de gebieden waarvoor de
IPR geldt. De IPR wordt beperkt tot een geringer aantal
probleemregio’s met hoge werkloosheid: het grootste deel
van de drie noordelijke provincies, Twente, Arnhem/Nijmegen, Helmond en Zuid-Limburg. Verder wordt de IPR teruggebracht tot een uniform percentage van 25 voor nieuwe vestigingen en uitbreidingen binnen vijf jaar na vestiging. Minder accent wordt gelegd op latere uitbreidingen
die voor 15% gepremieerd worden. Grotere ruimte wordt
gegeven voor majeure projecten, met name als het gaat
om grootschalige projecten, waarbij matching met het buitenland plaatsvindt en acquisitie- overwegingen een rol
spelen. Voor majeure uitbreidingen vervalt de eis van minimaal 20% uitbreiding.
Door de bezuiniging op de IPR en een gedeeltelijke herschikking van middelen voorde regioprogramma’s komt er
/ 70 miljoen vrij voor besteding op een wijze die nauw aansluit bij het nationale technologiebeleid. Het nieuwe instrument subsidieert projecten die gericht zijn op technologische vernieuwing ter versterking van de regionale economische structuur. Het werkingsgebied van de nieuwe aanpak van regionale structuurversterking wordt gevormd door
de zeven provincies buiten het westen des lands. De projecten hebben betrekking op vier thema’s:
– onderzoek, ontwikkeling en toepassing van nieuwe
technologieen;
– versterking van de toeleveringsstructuren naar grotere
bedrijven in de regio;
– bevordering van moderne communicatie-infrastructuur;
– scholing in samenhang met technologische vernieuwing.
Bij de overige onderdelen van het regionale beleid (voorwaardenscheppend beleid, ROM’s, arbeidsmarktbeleid)
zullen geen wijzigingen plaatsvinden. De decentralisatiegrens van de IPR wordt opgehoogd naar / 3 miljoen en de
projectvoorstellen voorde nieuwe aanpakzullen viade provincies doorgeleid worden naar een externe beoordelingscommissie.
Investeringspremieregeling
Met name om voortdurende overschrijdingen van het
IPR-budget te voorkomen is de IPR de afgelopen jaren
aanzienlijk aangescherpt. Deze aanscherpingen leidden
tot het in mindere mate premieren van uitbreidingsprojecten en grotere investeringen. In financiele zin is de IPR echter het belangrijkste instrument van het regionale beleid gebleven.
De herijkingsnota hinkt met betrekking tot de IPR op
twee gedachten. Aan de ene kant wordt het instrument
meer gericht gemaakt door het verkleinen van het aantal
gebieden, de verlaging van de premie voor uitbreidingen
en het vergroten van de beleidsruimte bij het ministerie
door een grotere nadruk op majeure projecten. Anderzijds
wordt het instrument generieker gemaakt door het invoeren van een uniform premiepercentage. Als motivering
voor een uniforme premiestructuur wordt op biz. 7 van de
nota de wens tot vereenvoudiging genoemd. Deze minimale motivering is vreemd omdatverschillen in premiepercentages, afhankelijk van de werkloosheidsproblematiek in
284
verschillende gebieden, de regeling uitvoeringstechnisch
niet moeilijker en voor ondernemers niet ondoorzichtiger
maken, terwijl dat wel het geval is voor de nu in de nota
aangekondigde veranderingen, zoals het ruimer premieren
van majeure uitbreidingen en uitbreidingen binnen vijf jaar
na vestiging.
Ook de houding ten aanzien van uitbreidingsinvesteringen is in de nota tweeslachtig. Al jaren wordt erkend dat de
IPR bij uitbreidingen minder effectief is; een aantal aanscherpingen van de regeling heeft hier ook betrekking op
gehad. In de herijkingsnota wordt voor het eerst een significant lager premiepercentage voor uitbreidingen ingevoerd. Daar staat tegenover dat voor zogenaamde majeure projecten de 20%- uitbreidingseis vervalt en dat uitbreidingen binnen 5 jaar na vestiging als een nieuwe vestiging
gepremieerd worden. Aanleiding voor het vervallen van de
20%-uitbreidingseis voor majeure projecten is waarschijnlijk het door DSM (een staatsbedrijf!) vorig jaar geuite dreigement om een uitbreiding vlak over de Limburgse grens
in Belgie te realiseren. Dit geeft ook de zwakte van deze
wijziging aan. Het is onduidelijk wat majeure projecten zijn;
waarschijnlijk zullen grotere bedrijven de wijziging in de regeling gebruiken om het ministerie onder druk te zetten om
relatief kleine uitbreidingen toch te premieren.
Naar de effectiviteit, gemeten als het effect van de IPR
op de investeringen en werkgelegenheid, is al het nodige
onderzoek gedaan3. Tot eenduidige resultaten heeft dit
niet geleid. De IPR probeert de produktiestructuur van achtergebleven regie’s te verbeteren door het uitlokken van investeringen van ‘footloose’ bedrijvigheid. Door het verlagen van de investeringskosten zou volgens de theorie de
rentabiliteit van een investering verhoogd kunnen worden.
Dit zou compensatie kunnen bieden voor een ongunstig
produktiemilieu in de regio.
In dit verband is het van belang twee soorten investerin- ‘
gen te onderscheiden. Bij vestigings- en verplaatsingsinvesteringen is de vestigingsplaatskeuze dominerend. Bij
uitbreidingsinvesteringen ligt de vestigingsplaats per definitie vast. Ex ante is het onderscheid tussen beide niet waterdicht. In het kader van een uitbreidingsplan kan het bedrijf besluiten de uitbreiding of zelfs het gehele bedrijf elders te vestigen.
Optheoretischegronden moet de effectiviteit van de IPR
niet hoog ingeschat worden. Voor vestigingsprojecten is
hetonwaarschijnlijkdatjuistde premie doorslaggevend zal
zijn om zich ergens te vestigen. Bij uitbreidingsinvesteringen ligt de plaats vast en zullen de afzetverwachtingen bepalend zijn. De IPR heeft een zo’n minieme daling van de
kostprijs tot gevolg dat dit nauwelijks investeringsbeslissingen zal bemvloeden. Het kan zijn dat een project eerder en
groter wordt uitgevoerd; dit is dan echter voornamelijk als
gevolg van de financieringsbijdrage van de IPR.
Uit in het verleden uitgevoerd onderzoek is ook niet of
nauwelijks een positief significant effect van de IPR op investeringen en werkgelegenheid gevonden. De onderzoeksresultaten bevestigen dat de IPR geen doorslaggevende factor is in de vestigingsplaatskeuze en dat zij bij uitbreidingsinvesteringen nauwelijks van invloed is. Daarnaast blijken de door de bedrijven opgegeven aantallen extra arbeidsplaatsen een duidelijke overschatting ten opzichte van de aantallen gerealiseerde arbeidsplaatsen in
te houden en zijn de directe werkgelegenheidseffecten van
3. Voor een overzicht van een aantal studies zie C. Bartels en J.J.
van Duijn, Regionaal economisch beleid in Nederland, Van Gorcum, Assen, 1981, biz. 171-174. Verder kan onder andere verwezen worden naar H. Folmer en J. Opsterhaven, Measurement of
employment effects of Dutch regional socio-economic policy,
Rijksuniversiteit Groningen, 1980; E.C. van der Knijff en J.P. Nijzing, Het regionaal-economisch beleid in Nederland: enkele kanttekeningen, ESB, 5 januari 1983; H. Folmer en P. Nijkamp, Hoe
effectief is het regionaal beleid? ESB, 30 oktober 1985.
den op langere termijn in de Randstad congestieverschijnselen verwacht als gevolg van onder andere het toenemende woon- en werkverkeer. De congestieverschijnselen met
betrekking tot de beschikbare ruimte, het milieu en het verkeer en vervoer, zoals die ook in de Notitie ruimtelijke perspectieven worden gesignaleerd, zouden wellicht eerder
een beleid gericht op spreiding van mensen en economische activiteiten rechtvaardigen. Door de sterke nadruk op
economische groei ontstaat er een sterke aandrang om
remmende en spreidende elementen uit het ruimtelijke beleid te verwijderen, zonder te letten op maatschappelijke
en externe effecten. Zoals Verster heeft uiteengezet , ontstaat het risico dat het ruimtelijke beleid weer een procyclisch karakter zal gaan vertonen.
In de Notitie ruimtelijke perspectieven wordt een aantal
malen (zie b.v. biz. 57 en 135) de politieke vraag gesteld
of er een compenserend, stimulerend beleid moet worden
gevoerd voor regie’s met een relatieve achterstand. De in
de notitie geschetste ontwikkelingen zullen er toe leiden
dat de relatieve achterstand alleen maar groter wordt. Door
allerlei ontwikkelingen zal de lokatievrijheid van bedrijven
groter worden. Dit zal echter niet een grotere spreiding tot
gevolg hebben, omdat de aanwezigheid van moderne
communicatie-infrastructuur en transporttechnologie van
groot belang zal zijn bij de lokatiekeuze. Dit zal leiden tot
een concentratie van bedrijvigheid in die gebieden waar
deze voorzieningen het eerst aanwezig zijn.
In het regionaal-economische beleid is de stimuleringspoot al goeddeels verdwenen. De herijkingsnota noemt
niet meer een “grotere gelijkwaardigheid tussen verschillende regie’s van ons land” als doelstelling, maar spreekt
van een “evenwichtig economised activiteitenpatroon over
de regie’s”. Er worden geen keuzes gemaakt om regie’s in
een achterstandsituatie te bevoordelen ten koste van de
ontwikkeling in het westen. Denk bij voorbeeld aan de geruisloze opheff ing van de wet Selectieve investeringsregeling (SIR) met een meldingsplicht en vergunningenstelsel
voor investeringen in het westen en het staken van het beleid gericht op spreiding van rijksdiensten. Ook het meer
sociale gedeelte van het beleid, zoals dat bij voorbeeld tot
uitdrukking kwam in het integrale karakter van het ISP is
grotendeels verdwenen. De motivering van het beleid is
steeds meer het versterken van de marktsector en het vergroten van de regionale bijdrage aan de nationale welvaart.
Dit heeft in de nota Herijking regionaal beleid een voorlopig hoogtepunt gevonden.
Als de afnemende werkloosheidsverschillen tussen de
regio’s trendmatig is (hetgeen overigens voor het noorden
onwaarschijnlijk is), hoeft een beperkter regionaal beleid
uit rechtvaardigheidsoverwegingen geen bezwaar te zijn.
Een beperkt ontwikkelingsbeleid voor overig Nederland en
een stimuleringsbeleid voor het noorden voldoen dan.
Een andere vraag is of een ongericht beleid ruimtelijk en
maatschappelijk gewenste effecten heeft. Wij denken van
niet. Op de lange duur treedt er een ongelijke ontwikkeling
qua voorzieningen, werkgelegenheid, inkomen, opleiding
en dergelijke op. Bovendien zou wel eens kunnen blijken
dat de Randstad zo overvol wordt, dat nadelige effecten op
het milieu, de economie, het ruimtegebruik en de hiermee
gemoeid gaande kosten de positieve effecten gaan overtreffen en de Randstad haar economische en distributiefunctie voor Europa niet meer kan waarmaken11.
Daarom is het nodig opnieuw na te denken over de
noodzaak en mogelijkheden voor een evenwichtige spreiding van economische activiteiten. Gezien de effectiviteit
van het instrumentarium zou daarbij een meer direct beleid
noodzakelijk zijn. Hierbij valt te denken aan het opzetten
van een nationaal transportbeleid met een voorgeschreven
verdeling van activiteiten over de regio’s, andere prioriteiten in het beleid van verkeer en waterstaat, een meer op
arbeidsplaatsen dan op investeringen gerichte stimulering,
het zelf mede ontwikkelen en opzetten van bedrijven door
regionale ontwikkelingsmaatschappijen en een koppeling
van overheidsaanschafbeleid en milieubeleid aan het ontwikkelen van bedrijvigheid buiten de Randstad.
Ronald Paping
Peter van der Meer
10. A.C.P. Verster, Schaarste aan ruimte, ESB, 26 juni 1985.
11. Zie ook J. Witsen, The Randstad in a spatial perspective: mobility and locational patterns, Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografe,1986, nr.5, biz. 422-426.
Is er nog regionaal beleid na 1990?
Als het beleid zich in de komende jaren op deze wijze
voortzet, is te verwachten dat van het regionaal-economische beleid na 1990 weinig zal overblijven. Het voorwaardenscheppend beleid is, behoudens een kleine decentralisatie naar het provinciefonds, geheel verdwenen. De regioprogramma’s zullen, behalve een gekortwiekte ISP, niet
meer bestaan. Blijven over de IPR en iets ruimere mogelijkheden voor ‘overig Nederland’ voortechnologiestimulering. Daarnaast natuurlijkde regionale ontwikkelingsmaatschappijen die van de minister meer marktconform moeten
handelen en minder risico’s moeten nemen in hun participatiebeleid. Hierbij kan nog de vraag gesteld worden of een
aantal regionale ontwikkelingsmaatschappijen (de OOM,
GOM en BOM) deze plannen wel zal overleven, gezien de
meningsverschillen tussen de minister en de betreffende
provincies. Deze provincies staan terughoudend tegenover de plannen voor een nieuwe opzet van de financieringsbedrijven van de ROM’s, omdat ze leiden tot een hogere financiele last, terwijl de provinciale invloed beperkt
en het participatie-instrument uitgehold zal worden.
286
Spreiding in de regio
(foto Ad Visual)