Nieuwe begrotingsfondsen:
zinnig of onzinnig?
K.P. Goudswaard en H.M. van de Kar*’
I
n dit artikel warden de argumenten onderzocht voor bet instellen van twee nieuwe
begrotingsfondsen, voor infrastructuur en voor versterking van de economische
structuur. Na een analyse van de voor- en nadelen van fondsvorming op de rijksbegroting en een overzicht van oudefondsen, komen de auteurs tot de conclusie dat
de voordelen van de nieuwe fondsen niet opwegen tegen de nadelen.
Dit jaar komt het Rijk met twee nieuwe begrotingsfondsen: het Infrastructuurfonds en het Fonds Economische Structuurversterking. Het Infrastructuurfonds
moet bijdragen aan een integraal verkeers- en
vervoersbeleid. Twee bestaande fondsen, het Rijkswegenfonds en het Mobiliteitsfonds, gaan op in dit
nieuwe fonds. Het Fonds Economische Structuurversterking, oorspronkelijk Aardgasbatenfonds, is bedoeld om middelen apart te zetten voor de financiering van investeringen die de economische structuur
versterken. De voeding van dit fonds zou eerst alleen
bestaan uit aardgasbaten, maar is nu uitgebreid met
de opbrengsten van de verkoop van staatsbezit. Uit
het Fonds Economische Structuurversterking moet in
de komende jaren een extra investeringsimpuls van
/ 5 miljard worden gefinancierd.
De vraag is waarom in deze gevallen is gekozen
voor een fondsconstructie, waarbij inkomsten en uitgaven worden afgescheiden van de rijksbegroting.
Waarom worden de bedragen niet gewoon op een
departementale begroting geboekt? In dit artikel
wordt onderzocht of de argumenten voor de instelling van de twee nieuwe fondsen voldoende sterk
zijn. Daartoe wordt eerst aandacht besteed aan enkele algemene voor- en nadelen van begrotingsfondsen. Vervolgens wordt bezien hoe eerdere fondsen
op het terrein van investeringen en infrastructuur
hebben gefunctioneerd. Tegen deze achtergrond worden het Infrastructuurfonds en het Fonds Economische Structuurversterking beoordeeld.
Fondsvorming
Wat is een fonds?
Fondsvorming houdt in dat bepaalde inkomsten en
uitgaven niet op de begroting van een departement,
maar op een aparte rekening worden geplaatst. Men
zal dit doen als men bepaalde inkomsten nadrukkelijk wil reserveren voor bepaalde uitgaven, ook over
de jaargrenzen heen. Binnen een departementale begroting is een dergelijke koppeling van inkomsten en
uitgaven niet mogelijk. Bovendien is reservevorming
als regel niet toegestaan: niet bestede middelen vloeien aan het eind van het jaar terug naar de minister
van Financien . Voor fondsen kunnen andere beheersregels van toepassing worden verklaard dan de
Comptabiliteitswet (CW) voorschrijft voor de reguliere begroting. Dit afzonderlijke beheersregime wordt
mogelijk gemaakt door art. 2 CW. De fondsen die onder dit regime vallen worden begrotingsfondsen genoemd . Bij instellingswet wordt bepaald welke minister verantwoordelijk is voor het fondsbeheer. De
begrotingen van de fondsen dienen, net als de departementale begrotingen, door de wetgever te worden
vastgesteld, waarbij (afgezien van eventuele reservevorming) voor- en nadelige saldi in de algemene rijksbegroting worden opgenomen.
Motieven
Voor de installing van een begrotingsfonds kunnen
verschillende overwegingen bestaan. Wij onderscheiden drie soorten motieven: allocatieve, financieeltechnische en bestuurlijke motieven.
Het allocatieve motief betreft de mogelijkheid tot
koppeling van inkomsten en daarmee gerelateerde
* Beide auteurs zijn verbonden aan de Rijksuniversiteit Leiden, Afdeling Openbare Financien.
1. Zie voor een uitgebreide analyse: K.P. Goudswaard en
H.M. van de Kar, Fondsvorming en openbaar bestuur; een
beoordeling van de inrichting en werking van fondsen op
en rond de rijksbegroting, Preadvies Raad~voor het binnenlands bestuur, Leiden, September 1993.
2. Afgezien van de, recentelijk ge’introduceerde, ‘eindejaarsmarge’ van 0,25% van de departementale begroting. Zie
Tweede Kamer, 1991-1992, 22 300, nr. 39, biz. 6.
3. Overigens komen op de rijksbegroting ook steeds meer
fondsen voor die niet vallen onder art. 2 CW. Voorbeelden
zijn: het Fonds Luchtverontreiniging, het Stadsvernieuwingsfonds, het Fonds Sociale Vernieuwing, het Groenfonds,
enz. Voor deze ‘onechte’ begrotingsfondsen geldt in beginsel geen afzonderlijk regime van financieel beheer. Ze blijven hier verder buiten beschouwing.
uitgaven (oormerking) . Wanneer met behulp van
een fonds een relatie wordt gelegd tussen betaling en
gebruik van een voorziening zou sprake zijn van een
betere afweging . Oormerking wordt in dit verband
als een goede benadering van het profijtbeginsel beschouwd en kan als zodanig het kostenbewustzijn
verhogen.
Wat de financieel-technische motieven betreft, is
van belang dat de algemene beheersregels bij de
rijksoverheid niet geschikt zijn voor sommige activiteiten . Zo kan bij investeringsactiviteiten reservevorming wenselijk zijn vanwege het ongelijkmatige
Oormerking van middelen beperkt ook de budgettaire flexibiliteit en kan de efficiency verminderen9.
Bepaalde opbrengsten zijn immers uitsluitend be-
patroon van de uitgaven. Bij een begrotingsfonds
stemd voor een specifieke aanwending en kunnen
mag, zoals hierboven is aangegeven, inderdaad worden gespaard. Meer in het algemeen kan gedacht
worden aan de mogelijkheid die fondsvorming biedt
dus niet meer worden gebruikt voor andere, wellicht
gettaire afweging. Het gevaar bestaat dat uitgaven
ten laste van een begrotingsfonds minder kritisch
worden beschouwd omdat er al middelen voor beschikbaar zijn. De afweging zal in de praktijk vaak
zijn of een bepaalde uitgave wel of niet onder de
criteria van het fonds valt, in plaats van de noodzakelijke afweging tegen andere uitgaven en tegen
de op te offeren particuliere bestedingsmogelijk-
heden.
nuttiger aanwendingen. De toewijzing wordt een automatisme, waardoor inefficient gebruik kan ontstaan.
tot afscherming van de begrotingsuitvoering voor gro-
Gezien deze zwaarwegende nadelen moeten er
te fluctuaties. Dit kan relevant zijn bij uitgaven met
een tijdelijk karakter of bij sterk wisselende inkomsten, zoals bij voorbeeld uit aardgas.
In dit verband is overigens van belang dat sinds
kort voor investeringen en andere omvangrijke, incidentele uitgaven ook kan worden ‘gespaard’ binnen
de normale rijksbegroting. Deze mogelijkheid berust
op interne kabinetsafspraken die er op neer komen
dat binnen de meerjarencijfers zodanig wordt geschoven dat incidentele uitgavenverhogingen in toekomstige jaren mogen worden gecompenseerd met uitgavenverlagingen in meer nabije jaren7. Onder de oude
begrotingsregels zouden dergelijke incidentele uitgavenverhogingen in hetzelfde jaar moeten worden
zeer duidelijke en goede redenen bestaan voor de instelling van een begrotingsfonds. Bij de fondsen die
in het verleden zijn ingesteld, is dit niet altijd het geval geweest.
Oude fondsen
Het Rijkswegenfonds
De overwegingen voor instelling van het Rijkswegenfonds in 1965 waren bevordering van de stabiliteit
van de uitgavenstroom voor wegenbouw en de
mogelijkheid tot koppeling van de opcenten op de
motorrijtuigenbelasting aan de uitgaven voor wegenaanleg. De relatie tussen betalen en genieten is hier
gecompenseerd, met alle problemen van dien. Een
echter diffuus: de motorrijtuigenbelasting hangt niet
andere noviteit is het maken van budgetteringsafspraken voor bepaalde begrotingsartikelen waardoor onbestede gelden beschikbaar blijven. Door deze nieuwe mogelijkheden neemt het voordeel van de fondsconstructie dus af.
Ten slotte kunnen er bestuurlijke motieven voor
het instellen van een begrotingsfonds zijn, zoals decentralisatie van het beheer en de uitvoering van
voorzieningen. Dit kan het geval zijn bij voorzieningen, waarbij enerzijds sprake is van rijksverantwoordelijkheid, maar waarbij de uitvoering van het beleid
op een ander bestuursniveau plaatsvindt . Een ander
mogelijk voordeel is het bieden van een stabiel financieel kader aan mede-uitvoerenden en medefinanciers van een bepaald beleidsprogramma Oagere
overheden, particuliere sector). Weer een ander argument betreft de mogelijkheid van gemeenschappelijke ministeriele verantwoordelijkheid bij een begrotingsfonds. Ten slotte moet in dit kader de belangrijke overweging •worden genoemd dat het Rijk middelen, waarop derden rechten kunnen doen gelden,
separaat zou moeten beheren. Dit zien we bij voorbeeld bij het ABP en bij het Gemeente- en het Provinciefonds.
af van de mate van gebruik van de wegen. Bovendien is er bij wegen sprake van een algemeen belang
naast de belangen van individuele gebruikers. Het
theoretische voordeel van het oormerken van inkomsten is hier dus niet of in ieder geval niet volledig
van toepassing.
De ontwikkeling van de uitgaven van het Rijkswegenfonds duidt er niet op dat de fondsconstructie de
continui’teit van de uitgaven aan wegen heeft bevorderd. Vanaf 1972 is een vrijwel voortdurende daling
van de reele uitgaven opgetreden. Het aandeel van
de uitgaven van het Rijkswegenfonds in de totale
rijksuitgaven is sterk gedaald. De inkomsten van het
fonds bleven sinds 1975 achter bij de uitgaven.
Daarom kan worden geconcludeerd dat bij het
Rijkswegenfonds de fondsconstructie in de praktijk
niet of nauwelijks voordelen heeft geboden. Het
fonds lijkt vooral te zijn ingesteld als reactie op de
4. Zie R.A. Musgrave en P.B. Musgrave, Public finance in
theory and practice, New York, 1989, biz. 222.
5. Op grond hiervan pleitte Oort reeds voor fondsvorming
bij uitgaven met een sterk individueel karakter, zoals bij verkeersvoorzieningen, zie C.J. Oort, De infrastructuur van
het vervoer, Den Haag, 1966.
Nadelen
Wat sommigen als een voordeel van fondsen zien,
beschouwen anderen als een groot nadeel. Bepaalde
uitgaven worden onttrokken aan of tenminste op enige afstand gezet van de prioriteitsbepaling binnen
het totaal van de rijksbegroting. De doorbreking van
het universaliteitsbeginsel verhindert een goede bud-
ESB 15-12-1993
6. J. van der Bij, Doelmatigheid en de rijksbegroting — een
staatsrechtelijke en economische visie op de rijksbegroting,
Groningen, 1993, biz. 290.
7. Tweede Kamer, 1991-1992, 22 300, nr. 39, biz. 7.
8. Een voorbeeld is de stadsvernieuwing. Het stadsvernieuwingsfonds is echter geen echt begrotingsfonds in de zin
van art. 2 van de Comptabiliteitswet.
9. Zie R.A. Musgrave en P.B. Musgrave, op.cit., 1989.
1145
politieke prioriteiten in het midden van de jaren zestig. Toen die prioriteiten verschoven is het belang
van het fonds snel afgenomen.
Het Mobiliteitsfonds
Met de instelling van het Mobiliteitsfonds in 1988
werd beoogd een wettelijke basis te bieden voor bijdragen aan lagere overheden en openbaar-vervoersbedrijven in rail- en weginfrastructuur in het kader
van de bevordering van de bereikbaarheid van de
Randstad. De voeding bestaat uit een tijdelijke toeslag op de motorrijtuigenbelasting.
Bij dit fonds is de band tussen inkomsten en uitgaven nog geringer dan bij het Rijkswegenfonds. De
bijdragen uit het fonds blijven beperkt tot de Randstad, terwijl automobilisten uit het hele land meebetalen. Een en ander vormt onvoldoende argument voor
een fondsconstructie.
Pas bij de behandeling van het wetsontwerp Mobiliteitsfonds in de Tweede Kamer bleek dat vooral
voor een fondsconstructie was gekozen om medewerking van betrokken lagere overheden uit te lokken.
De lagere overheden dachten bij een fondsconstruc-
tie meer zekerheid te krijgen over de continui’teit van
de middelen. Het fonds heeft te kort gewerkt om te
kunnen vaststellen of deze verwachting terecht was.
Het Infrastructuurfonds
Doel en werking
De Wet op het Infrastructuurfonds is in 1992 aangenomen10. Voor 1994 is de eerste begroting opgesteld. Er
wordt een uitgaventotaal van/ 5,7 miljard geraamd.
De uitgaven van het fonds hebben betrekking op infrastructuur die door het Rijk wordt beheerd of op bijdragen aan derden ten behoeve van aanleg en onderrjoud van infrastructuur. De belangrijkste inkomsten
zijn: de opbrengst van een infrastructuurtoeslag op
de motorrijtuigenbelasting, ten minste 10% van de
opbrengsten van de accijnzen op motorbrandstoffen,
bijdragen van andere begrotingen en bijdragen van
gebruikers.
Twee doelstellingen staan bij dit fonds voorop.
De eerste is het bevorderen van een integrate afweging van prioriteiten. In het verleden zou de integrale
afweging belemmerd zijn geweest door versnippering over begrotingsartikelen en fondsen. De andere
overweging is het bevorderen van continu’iteit van
middelen voor de infrastructuur.
Naast de oormerking biedt de fondsconstructie
de mogelijkheid dat saldi naar een ander jaar worden
overgeheveld, zodat het geforceerd opmaken van onbestede middelen aan het eind van het jaar wordt vermeden.
Het Fonds Investeringsrekening
Het Fonds Investeringsrekening werd in 1978 ingesteld om de WIR-premies uit te betalen. Daarmee
zou een duidelijke presentatie van de met de investeringsbijdragen gemoeide middelen kunnen worden
gerealiseerd. Dit is echter op zich geen reden voor
fondsvorming. Een ander argument voor de fondsconstructie was de mogelijkheid tot reservering. Het
beroep op het fonds zou in bepaalde jaren kunnen afwijken van de inkomsten. Het was echter de bedoeling om de uitkeringen structured af te stemmen op
de voeding. Deze voeding bestaat uit een vast percentage van de opbrengsten van de inkomstenbelas-
Evaluatie
wegingen voor en het functioneren van de genoem-
Het allocatieve criterium speelt een zekere rol bij het
Infrastructuurfonds. Daarbij staat echter niet de oormerking van inkomsten centraal. De gedachte is dat
alle infrastructuuruitgaven duidelijk gepresenteerd
kunnen worden, zodat het eenvoudiger wordt om
een afweging te maken tussen enerzijds de infrastructuuruitgaven en andere uitgaven en anderzijds tussen
de infrastructuuruitgaven onderling11. De integrale afweging binnen een bepaald beleidsterrein is een opmerkelijk, en voor Nederland nieuw, argument voor
de keuze van een fondsconstructie. Deze redenering
doortrekkend zou een geheel ander comptabel bestel
moeten worden ingericht, gebaseerd op fondsen
voor allerlei verschillende beleidsterreinen12.
Bedacht moet echter worden dit ten laste kan gaan
van de integrale afweging tussen beleidsterreinen.
Anderzijds zou financiering van projecten met geoormerkte bijdragen van gebruikers de afweging tussen
projecten onderling op zichzelf kunnen verbeteren.
Echter, bij het Infrastructuurfonds gaat het om zeer
vele projecten waarbij lang niet altijd het profijtbeginsel wordt toegepast.
In het kader van het financieel-technische motief
is reservevorming in dit geval op zichzelf wel relevant vanwege de aard van de uitgaven. Het kabinet
stelt echter in een discussie met de Tweede Kamer
dat de kans op een batig saldo bij het Infrastructuurfonds relatief klein is. In de eerste plaats heeft de voeding een gelijkmatig verloop. In de tweede plaats
de fondsen niet sterk waren. De voordelen van de
fondsconstructie bleken in de praktijk op zijn best
twijfelachtig en lijken niet op te wegen tegen de nadelen. Het is nu de vraag of bij instelling van de nieuwe begrotingsfondsen een betere afweging tussen
voor- en nadelen is gemaakt.
10. Tweede Kamer, 1991-1992, 21 912, nr. 44.
11. Idem, nr. 21a, biz. 1.
12. Een dergelijke systematiek wordt bij voorbeeld in de
Verenigde Staten gehanteerd.
ting en de vennootschapsbelasting. Aanvankelijk
werd ook een relatie gelegd tussen deze voeding en
het genieten van investeringspremies. Later werd echter ontkend dat het de bedoeling was om bedrijven
zelf de WIR-premies te laten betalen.
Ten slotte was er nog een bestuurlijke overweging voor de instelling van dit fonds, te weten het gemeenschappelijke beheer door de ministers van Economische Zaken, Financien en Sociale Zaken.
De ontwikkeling van uitgaven en ontvangsten
geeft aan dat de fondsconstructie feitelijk nauwelijks
betekenis heeft gehad. Vanaf 1981 is steeds sprake
geweest van aanzienlijke tekorten. De voeding van
het fonds (en de koppeling aan de WIR-premies) had
geen materiele betekenis meer.
Samenvattend kan worden gesteld dat de over-
1146
gaat het gelijktijdig om vele projecten, zodat de mogelijkheden om tijdelijk vrijvallende middelen bij vertraging van een project aan te wenden voor versnelling van andere projecten relatief groot zijn . Dit
relativeert het reserveringsargument voor fondsvorming sterk.
Een ander opmerkelijk punt in dit verband is dat
het in het oorspronkelijke wetsontwerp mogelijk was
ten behoeve van het fonds te lenen in geval van pieken in de financieringsbehoefte bij projecten waarvan de rente en aflossing in de toekomst uit retributies kunnen worden voldaan. Hier wordt in feite de
gedachte van de kapitaaldienst en de gulden financieringsregel ge’introduceerd, die in algemene zin juist
was afgewezen door het kabinet. De indruk was gewekt dat men wat lichtzinnig met de begrotingsnormering zou gaan omspringen1 . De leenfaciliteit is
echter na de behandeling in de Tweede Kamer uit de
wet geschrapt.
Het bestuurlijke criterium, ten slotte, lijkt bij dit
fonds geen rol te spelen.
Geconcludeerd kan worden dat de criteria voor
fondsvorming slechts in zeer beperkte mate relevant
zijn bij het Infrastructuurfonds. De beperkte voordelen wegen naar ons oordeel dan ook niet op tegen
de nadelen.
Fonds Economische Structuurversterking
Doel en werking
De grondslag van het Fonds Economische Structuurversterking (voorheen Aardgasbatenfonds) is vastgelegd in het gelijknamige wetsvoorstel15. Doelstelling
van het fonds is om middelen apart te zetten voor de
andere begrotingen of begrotingsfondsen verstrekt.
Daarom wordt gesproken over een verdeelfonds.
In totaal zal via het fonds voor de komende vijf
jaar naar schatting / 8 miljard worden besteed aan
investeringen, onder meer aan de hoge-snelheidslijn
en de Betuwelijn. In de komende 20 jaar zal naar verwachting circa/ 25 miljard aan aardgasbaten naar
het fonds vloeien.
Evaluatie
In het kader van het allocatieve motief voor fondsvorming kan worden gesteld dat de oorspronkelijke
gedachte om aardgasbaten in produktieve zin aan te
wenden op zichzelf logisch is tegen de achtergrond
van het feit dat de aardgasbaten in het verleden in
belangrijke mate consumptief zijn aangewend en dus
niet hebben bijgedragen aan een versterking van de
economische structuur . Door de recente uitbouw
van het Aardgasbatenfonds tot Fonds Economische
Structuurversterking wordt de band tussen inkomsten
en uitgaven echter verzwakt. De doeleinden van het
fonds zijn ruimer gesteld en de afbakening van de
projecten wordt minder scherp. Daarmee worden de
nadelen van de fondsconstructie manifester: steeds
meer uitgaven worden op die manier afgeschermd,
waardoor de integrale afweging in versterkte mate
kan worden belemmerd . Een goed voorbeeld van
de ruime afbakening is de monumentenzorg. Na discussie in de Tweede Kamer is vastgesteld dat de monumentenzorg onder de criteria van de investeringsimpuls aardgasbaten valt. De financiering is aldus
verzekerd.
Een ander bezwaar in dit verband is de gedeeltelijke overlap met het Infrastructuurfonds. De beoog-
financiering van extra investeringsprojecten van natio-
de integrale afweging op het terrein van de infrastruc-
naal belang die de economische structuur versterken.
Oorspronkelijk zou de voeding van het fonds voiledig bestaan uit (extra) aardgasbaten (vooral afkomstig uit de gasexport en ‘common area’-middelen1 VDe fondsconstructie geeft de zekerheid dat aardgasbaten voor de omschreven doeleinden worden gebruikt. Dit wordt ook van belang geacht om private
medefinanciers meer zekerheid te geven over de beschikbaarheid van rijksmiddelen. Een tweede argument voor de fondsconstructie is dat beter met de
fluctuaties in de aardgasbaten kan worden omgegaan. Er is voorts sprake van een spaarmogelijkheid.
tuur zal niet worden bevorderd door het bestaan van
twee verschillende fondsen die voor een belangrijk
deel op hetzelfde terrein betrekking hebben.
Het financieel-technische motief van de spaarmogelijkheid is bij dit fonds ook wel van toepassing. In
de praktijk gaat het echter vooralsnog alleen om de
ontsparingsmogelijkheden. Omdat de financieringsmiddelen voor de extra investeringsimpuls niet op
tijd beschikbaar zijn heeft de regering namelijk besloten om ontvangsten uit de vervroegde aflossing van
woningwetleningen te gebruiken als voorfinancie-
In geval van een overschot blijven de middelen be-
moment dat de uiteindelijke dekking van de investeringsimpuls binnen stroomt.
schikbaar voor het vastgestelde doel.
Voorjaar 1993 is besloten om voor de komende
jaren een extra investeringsimpuls te geven en om
deze investeringen via het fonds te laten lopen. De
voeding werd uitgebreid met de ontvangsten uit de
verkoop van staatsbezit (met name KPN-aandelen)
en de naam veranderd van Aardgasbatenfonds in
Fonds Economische Structuurversterking.
Hoewel het Infrastructuurfonds net was ingesteld ‘
wordt toch nog een ander fonds ge’introduceerd. Het
argument is dat doel en opzet verschillen. De middelen worden niet alleen aangewend voor verkeers- en
vervoersinfrastructuur, maar ook voor technologieen kennisinfrastructuur, bodemsanering, recreatieve
voorzieningen en nog diverse andere doeleinden.
Ten laste van het fonds worden alleen bijdragen aan
ESB 15-12-1993
ring. Het fonds zal een negatief saldo kennen tot het
13. Tweede Kamer, 1992-1993, 23 002, nr. 5, biz. 26.
14. Zie ook P.B. Boorsma, Het infrastructuurfonds, ESB, 20
maart 1991, biz. 295.
15. Tweede Kamer, 1992-1993, 23 002.
16. Het gaat hier om de terugbetalingen in verband met
overbelevering aan Duitsland uit aardgaswinning in de
Eemsmonding.
17. In de redenering van het kabinet wordt nu ‘ondergronds’ vermogen omgezet in ‘bovengronds’ vermogen.
18. Ook de Raad van State wijst in dit verband met nadruk
op het gevaar van een gesplitste prioriteitsstelling en acht
deze ontwikkeling onjuist tegen de achtergrond van de
noodzakelijke eenheid in begroting en besluitvorming, zie
Tweede Kamer, 1993-1994, 23 400, A, biz. 15-16.
M41
Ook het argument dat beter moet worden omgegaan met fluctuaties in de gasbaten is op zichzelf van
belong. Daarvoor is echter geen fondsconstructie nodig. Er zou ook kunnen worden gekozen voor aan-
venheid en overlap tussen de fondsen, hetgeen de
duidelijkheid niet bevordert.
Kortom, het ziet er naar uit dat bij deze twee nieuwe fondsen, net als bij begrotingsfondsen uit het ver-
wending van het (bovenminimale deel van) de aard-
leden het geval was, de politieke symboolfunctie
gasbaten voor vermindering van de staatsschuld19.
voorop staat. Er wordt een illusie van veiligheid en
Ten slotte speelt hier het bestuurlijke motief dat
medefinanciers van projecten meer zekerheid kan
worden geboden, een rol. De eerste ervaringen die
de gemeenten op dit punt hebben opgedaan in het
voortraject van het Aardgasbatenfonds zijn echter
niet bepaald hoopgevend. In 1992 zou een meevaller
prioriteit voor bepaalde uitgaven gewekt. Een goede
budgettaire besluitvorming wordt daarmee niet gediend.
Kees Goudswaard
Hans van de Kar
van/ 500 miljoen in de aardgasbaten worden ingezet ter stimulering van de investeringen van de lagere
overheid in met name de infrastructuur. Een groot
deel van dit bedrag is evenwel gebruikt als compensatie voor de aan de Decentralisatie-impuls verbonden efficiencykorting. Slechts/ 179 miljoen is uiteindelijk gereserveerd voor investeringen.
Geconcludeerd kan worden dat bij het Ponds
Economische Structuurversterking weliswaar alle criteria voor fondsvorming in zekere mate van toepassing zijn, maar dat de daarmee beoogde voordelen
door de praktische uitwerking van het fonds in belangrijke mate teniet worden gedaan. Ook in dit geval overheersen ons inziens de nadelen van de fondsconstructie.
Conclusies
Begrotingsfondsen beperken de budgettaire flexibiliteit en kunnen de afweging over de aanwending van
rijksmiddelen ongunstig beinvloeden. Deze gangbare
opvatting impliceert dat het vormen van potjes binnen de rijksboekhouding pas geoorloofd zou moeten
zijn wanneer sprake is van evidente en substantiele
voordelen.
Bij de voorlopers van de nieuwe begrotingsfondsen blijkt van dergelijke voordelen niet of nauwelijks
sprake te zijn geweest. Ook de motieven voor instelling van het Infrastructuurfonds en het Fonds Economische Structuurversterking zijn bij nadere beschouwing niet overtuigend. De geformuleerde criteria
voor fondsvorming zijn slechts zeer beperkt van toepassing. Zo speelt het profijtbeginsel maar een ondergeschikte rol. De aanwending van aardgasbaten voor
investeringsprojecten is op zichzelf logisch, maar in
de praktijk blijken de gasbaten voor van alles en nog
wat te kunnen worden gebruikt. Al snel dreigt dan
het gevaar dat de vraag of een project valt onder de
criteria van het fonds centraal staat, in plaats van de
vraag naar de wenselijkheid van het project. Opmerkelijk is in dit verband dat de regering met deze
fondsconstructies juist een verbetering van de afweging voor ogen staat. Voor het bevorderen van een
goede prioriteitsstelling tussen alternatieve investeringsprojecten is echter het aanbrengen van schotten
binnen de rijksbegroting niet nodig en in ieder geval
ongewenst waar het de integrale afweging betreft.
De mogelijkheid tot reservevorming lijkt bij deze
fondsen in de praktijk niet van groot belang te zijn.
Bovendien zijn knelpunten op dit vlak sinds kort ook
door middel van interne kabinetsafspraken op te lossen. Ten slotte is sprake van een onderlinge verwe-
1148
19. Deze mogelijkheid is door de SER genoemd, in Advies
sociaal-economisch beleid op middellange termijn 19881992, rapport 88/10, Den Haag, 1988, hoofdstuk 5.