Niet de grote lijnen maar de vele knopen

Niet de grote lijnen maar de vele knopen
Aute ur(s ):
Hiddink, C.J.W., (auteur)
Tw ist, M.J.W. van (auteur)
Hiddink werkt bij de directie Besturing en Strategie van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Van Twist is directeur van Berenschot
Procesmanagement bv en hoogleraar pps aan de Universiteit Nijmegen. (auteur)
Christian.Hiddink@CenD.minvenw.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4392, pagina 15, 10 januari 2003 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
infrastructuur

De ‘verdiencapaciteit’ van knooppunten in de infrastructuur rechtvaardigt een sleutelpositie bij het maken van ordeningskeuzes. Nu
de aanleg van grote nieuwe lijninfrastructuur op de lange baan is geschoven, is het moment daar voor een nieuwe
knooppuntbenadering.
Knooppunten zijn locaties in een netwerk (of netwerken) waar verschillende verbindingen, bestemmingen en vervoer-gerelateerde
diensten worden aangeboden 1. Concrete knooppunten in vervoersnetwerken zijn treinstations, busstations, luchthavens,
metrostations, zeehavens, transferia en multimodale overslagcentra. Denk echter ook aan knooppunten in nieuwe vervoersnetwerken,
zoals hsl-stations, magneetzweefbaanterminals en lightrail-stations.
In sommige infrastructuur- gebonden sectoren is de exploitatie van knooppunten ‘big business’. Schiphol verdient bijvoorbeeld meer aan
de exploitatie van restaurants, winkels, hotels en kantoren dan aan het vliegen zelf. Ditzelfde geldt inmiddels ook voor treinstations. De
ns verdienen meer aan de ontwikkeling en exploitatie van vastgoed in en rond stations dan met reizigersvervoer. Busmaatschappijen en
grootstedelijke vervoerders bekijken nu of op de overstapplaatsen soortgelijke verdienmogelijkheden bestaan.
De beleidskeuzes
Beleidsdiscussies over nieuwe infrastructuren, zoals hsl, magneetzweefbaan en lightrail, richten zich met name op de lijnen. De Haagse
discussie over de magneetzweefbaan ging de afgelopen jaren vooral over de kosten en over de vraag of wel of niet een ‘systeemsprong’
moest worden gemaakt. Onzes inziens werd te weinig over de stations gesproken, terwijl private partijen hebben aangegeven dat de
opbrengsten van nieuwe stations een belangrijke sleutel vormen in een mogelijke private aanleg van de magneetzweefbaan. In een enkele
beleidsdiscussie wordt het belang van knooppunten erkend. Systematische gedachtevorming waarin ordeningskeuzes gekoppeld
worden aan beleidsdoelen is echter afwezig 2.
Met de vraag wie knooppunten mag exploiteren, wordt een keuze gemaakt voor de toekomstige ontwikkeling van de vervoerssector:
zowel ten aanzien van de groei van netwerken en de toekomstige marktontwikkelingen als over wie welke inkomsten krijgt 3. De lange
termijn invloed vraagt om een duidelijke één-op-één koppeling aan beleidsdoelen met voldoende aandacht voor veranderende
omstandigheden. Dit artikel geeft een analytisch kader voor de exploitatie van knooppunten in infrastructuurgebonden
vervoerssectoren. Dit kader kan worden gebruikt om vanuit expliciete beleidsdoelen mogelijke eigendoms- en exploitatierechten te bezien
voor knooppuntenexploitatie. Zo kunnen we de discussies van vandaag over sleutelprojecten, Schiphol, de Rotterdamse haven en
stations eens sectoroverstijgend bekijken.
De exploitatie van knooppunten
Bij de exploitatie van knooppunten is sprake van een grote diversiteit aan ordeningsmodellen. Soms is de knooppuntexploitant de
vervoerder, soms is het de infrabeheerder en in weer andere gevallen is het een verticaal geïntegreerde onderneming die zowel de
infrastructuur in eigendom heeft als het vervoer verzorgt.
De diversiteit aan knooppuntexploitatie in de praktijk is terug te brengen tot vier archetypes (zie tabel 1). Het eerste type is een
ontkoppeld model: de exploitatie van lijninfrastructuur en van knooppunten en het aanbieden van vervoersdiensten via die lijnen en
knopen zijn van elkaar gescheiden. Deze vorm zien we terug in de luchtvaart, de scheepvaart en op het hoofdwegennet. Schiphol,
respectievelijk het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, exploiteren de havens; de overheid beheert de
‘lijninfrastructuur’ (luchtverdragen en landingsrechten respectievelijk vaargeulen en vaarwegen) en de vervoerders (bijvoorbeeld
Pakhoed, Nedloyd respectievelijk klm en British Airways) verlenen vervoersdiensten. Bij de knooppunten in het hoofdwegennet is
Rijkswaterstaat de infrastructuurbeheerder, de vervoerders zijn private automobilisten, goederenvervoerders en busmaatschappijen. De
knooppuntontwikkeling (vastgoedontwikkeling rond knooppunten) is vaak in handen van de gemeenten dan wel
vastgoedontwikkelaars.

Tabel 1.Exploitatiemodellen van knooppunten, per sector
Ontkoppeld
Luchtvaart
Zeevaart
Multimodaal
Weg
Transferia
Spoor
Bus
Metro
Tram

lijn-knoop

knoop-dienst

geïntegreerd

X
X
X
X
X
X
X
X
X

Het tweede type is een lijn-knoopmodel: exploitatie van lijninfrastructuur en de exploitatie van knooppunten zijn geïntegreerd, en de
vervoerder opereert onafhankelijk van de lijn-knoop exploitant. Dit zien we min of meer terug bij transferia. Rijkswaterstaat heeft samen
met lagere overheden een belangrijke initiërende en financierende rol bij transferia. De daadwerkelijke exploitatie vindt vaak plaats door
private partijen die via pps-constructies bij de financiering van het transferium betrokken zijn.
Het derde type is een knoop-dienstmodel: de exploitatie van knooppunten is ondergebracht bij de vervoerder. Het beheer van de
lijninfrastructuur is onafhankelijk. Deze vorm zien we terug bij de bus en de trein. De vervoerders ns en Connexxion ontwikkelen en
exploiteren respectievelijk de trein- en busstations.
Tot slot is er het geïntegreerd model: exploitatie van lijninfrastructuur, knooppuntontwikkeling en vervoer zijn in één onderneming
ondergebracht. Dit zien we bij metrovervoer.
Door de tijd heen kan de ordening van een sector veranderen. Dit is in belangrijke mate afhankelijk van de mate van ‘volwassenheid’ van
de sector (zie kader). Verder is het ook niet zo dat als een sector volledig volgroeid is, slechts één ordeningstype per sector aan te wijzen
is.
Ervaringen bij het spoor
Een quick-scan voor het spoor laat zien dat drie van de vier archetypes voorkomen 4. In Duitsland, Frankrijk en Zweden is, net als in
Nederland, gekozen voor een knoop-dienstmodel. De stations maken in meerdere mate (Frankrijk) of in mindere mate (Nederland en
Duitsland) onderdeel uit van het vervoersconcern. In Engeland daarentegen is gekozen voor een combinatie van een lijn-knoop-model
en een knoop-dienstmodel. Alle stations zijn in eigendom van de railinfrabeheerder Railtrack. Soms beheert en exploiteert Railtrack de
stations zelf. In de meeste gevallen is de exploitatie van de stations (via leasecontracten) overgedragen aan de grootste vervoerder,
namelijk de vervoerder met de meeste passagiers op het betreffende station.
Japan kent een geïntegreerd model. De exploitatie van stations is ondergebracht bij de private vervoerder die meestal ook nog eens de
lijninfrastructuur bezit en beheert 5. Deze concerns zijn ook actief in niet-spoorgerelateerde activiteiten rond stations zoals
onroerendgoed-ontwikkeling, reisbureaus, exploitatie van bus- en taxiprojecten, pretparken, musea en sportcentra. De Japanse overheid
heeft deze scopeverbreding toegestaan, omdat deze activiteiten passagiersstromen zeker stellen en de concerns een financiële basis
geven. Kruissubsidiëring van niet-spoor gerelateerde naar spoorgerelateerde activiteiten is daarbij overigens onmogelijk: de tarieven
voor railgebruik en de reizigerstarieven zijn sterk gereguleerd en er is strikte regulering en toezicht op kruissubsidiëring 6.
De spoorsector illustreert dat landen verschillende ordeningskeuzes voor knooppuntexploitatie kunnen maken. Hoe zijn vanuit
beleidsmatig gezichtspunt de onderscheiden modellen voor de exploitatie van knooppunten te beoordelen en te waarderen? En helpen
deze modellen bij de beleidsvragen van nu?
Voordelen, nadelen en keuzes
Lijn-knoopmodel
Nieuwe lijninfrastructuur is door aanloopperiodes en de hoge investeringen niet altijd zelfstandig rendabel te exploiteren. Het lijn-knoop
model duikt vaak op bij discussies over nieuwe kostbare infrastructuur zoals bij de magneetzweefbaan, hsl en lightrail. Door het
combineren van infrastructuurexploitatie en knooppuntexploitatie ontstaat de mogelijkheid de opbrengsten van knooppuntexploitatie te
gebruiken voor de financiering van lijninfrastructuur. Beleidsmatig kan deze keuze interessant zijn. De keuze is dan nog tussen publiek en
privaat: de overheid exploiteert knoop en lijn of een private partij exploiteert (via concessie of via eigendom) knoop en lijn 7.
Tegenover het financieringsvoordeel staat evenwel een gemis aan mogelijke dynamische winst. Omdat knooppunten winstgevend
kunnen zijn, kunnen andere private partijen, (bijvoorbeeld vastgoedontwikkelaars) interesse hebben in ontwikkeling en beheer hiervan.
Een concurrentiestrijd om bijvoorbeeld een concessie kan uiteindelijk prijs- en kwaliteitvoordelen opleveren. Daarom kan het op termijn
interessant zijn om het lijn-knoop model verder te laten ontwikkelen naar een ontkoppeld model. Om deze optie open te houden, kan de
overheid bij het vormgeven van de lijn-knoop constructie concessies per knooppunt vormen en die voor bepaalde duur gunnen aan de
infrastructuurbeheerder. Dan heeft zij de keuze om na afloop van de periode de concessies afzonderlijk op de markt te brengen.
Voorwaarde hierbij is natuurlijk wel dat er voldoende marktpartijen zijn.

Knoop-dienst model
Ook het combineren van knooppuntexploitatie met de vervoersfunctie maakt kruissubsidiëring mogelijk. Beleidsmatig kan deze keuze
interessant zijn als vervoer een bedrijfseconomisch onrendabele activiteit is. Het traditionele spoor wordt gekenmerkt door een knoopdienst model. Deze ordeningskeuze is deels ingegeven door de gedachte dat een Europese spoormarkt zou ontstaan. Als de meeste
andere landen ervoor kiezen stationsexploitatie en vervoer te integreren en de ns een speler moet worden op de Europese markt, dan lijkt
het onderbrengen van stations bij de vervoerder een logische keuze. De Europese ontwikkeling van de spoormarkt is op dit moment zeer
onduidelijk. De oplossing die het meest robuust lijkt voor verschillende ontwikkelingen, is om alle stations afzonderlijk in concessievorm
van bepaalde duur aan ns te gunnen. Hierdoor behoudt de overheid de mogelijkheid om voor een andere ordening te kiezen als de
marktdynamiek en de aanwezigheid van stationsexploitanten daartoe aanleiding geven.
Ontkoppeld model
Het onderscheiden van infrabeheer, knooppuntexploitatie en vervoer schept de mogelijkheid om hiervoor separate markten te creëren.
Beleidsmatig kan het ontkoppeld model interessant zijn als door concurrentie beter dan wel goedkoper infrabeheer, vervoer,
respectievelijk knooppuntontwikkeling ontstaat.
In de luchtvaart is sprake van een ontkoppeld model. Schiphol is nu in eigendom van de overheid. Luchthavenexploitatie is al heel wat
jaren een bedrijfseconomisch rendabele bedrijfstak. Mondiaal zien we dan ook een markt ontstaan van exploitanten van luchthavens. Als
deze exploitanten voldoende concurrentiedruk van elkaar ondervinden en publieke belangen op een adequate manier gereguleerd zijn, is
privatisering van Schiphol een reële optie.
Ook in de zeevaart is sprake van een ontkoppeld model. Bij zeehavens is deze trendontwikkeling naar een mondiale markt voor
havenexploitanten minder duidelijk. We zien zeehavens met overheidssteun en private, financieel zelfstandige zeehavens.
Zolang er geen markt ontstaat met exploitanten voor zeehavens die bedrijfseconomisch op eigen benen kunnen staan, is privatisering
niet aan de orde. Verdere verzelfstandiging binnen het publieke domein kan een veilige voorbereiding zijn op toekomstige
marktontwikkeling.
Geïntegreerd model
Het koppelen van infrabeheer, knooppuntenexploitatie en vervoer kan belangrijke synergie-effecten opleveren. Daarnaast kan
overheidssubsidiëring soms achterwege blijven als enige vorm van kruissubsidiëring wordt toegelaten. Dit beheersmodel is bovendien
vrij stabiel, aangezien de verantwoordelijkheid van alle taken in een hand is. Hierdoor zijn risicoafwenteling en
taakafbakeningsproblemen tussen infrabeheer, knooppuntbeheer en vervoer nauwelijks aan de orde. Dit model kan vooral aantrekkelijk
zijn in de opstartfase van een systeem. Daar staat tegenover dat het geïntegreerde model twee maal mogelijke dynamische winst mis
loopt: concurrentie tussen knooppuntexploitanten en mogelijke concurrentie tussen vervoerders.
Conclusie
Elke ordeningskeuze brengt voor- en nadelen met zich mee. Afhankelijk van de ontwikkeling van de sector en de beleidsdoelen zijn
verschillende ordeningsmodellen mogelijk. Er is geen ideaal model voor knooppuntexploitatie in infrastructuurgebonden
vervoerssectoren. Daarom doen we er goed aan te anticiperen op mogelijke overgangen tussen beheersmodellen. Dit betekent dat
knooppunten van nieuwe infrastructuur, zoals magneetzweefbaan en hsl, als afzonderlijke onderdelen worden gedefinieerd. Bij
structuurwijzigingen in bestaande infrastructuurgebonden sectoren (bus, spoor, weg) is extra aandacht voor de positie van
knooppunten noodzakelijk.

1 De infrastructuurgebonden sectoren telecom en elektriciteit laten we hier buiten beschouwing, omdat knooppuntontwikkeling hier
nauwelijks aan de orde is.
2 M.J.W. van Twist en E.F. ten Heuvelhof, Concurrentiebevordering in infrastructuurgebonden sectoren, in: W. Derksen e.a. (red.),
Publieke en private verantwoordelijkheden, WRR Voorstudies en achtergronden, Den Haag, 1999.
3 Motie-Dijsselbloem e.a., Tweede kamer, vergaderjaar 2001-2002, 27482 en 27216, nr 70.
4 Meer informatie hierover is onder meer te vinden in: RIGO, Research en Advies, Spoorwegstations: een internationale verkenning,
Amsterdam, 1997.
5 F. Mizutani, D. Van de Velde en P. Reeven Japan; research on railway competition, national report, Kobe University, School of
Business Administration/Erasmus Universtiteit Rotterdam, 1998.
6 Naast het ‘geïntegreerde model’ komt in Japan ook het ‘lijn-knoop model’ voor. In de regio Osaka Metropolis Kobe is een
infrastructuurbeheerder die ook de stations exploiteert en zijn vier vervoerders op het spoor actief.
7 Ook kan de overheid via afroming van knooppuntexploitatie-opbrengsten voordelen van het lijn-knoopmodel realiseren. Zie: Nyfer,
Geld uit de grond; financiering van infrastructuur, Breukelen,1998.

Copyright © 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)